拜登的外交議程與核心關(guān)切

〉〉〉〉〉楊文靜

伴隨著美國(guó)政府正式進(jìn)入拜登時(shí)代，美國(guó)在世界上的外交隊(duì)列醞釀新的分化組合。

從大的架構(gòu)看，這種組合與特朗普時(shí)代相比不會(huì)有根本性的變化，但在其內(nèi)部的眾多微小層面上，美國(guó)與世界的關(guān)系在新的“化學(xué)反應(yīng)”催化下，必將呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和面貌。

四大外交議程

拜登團(tuán)隊(duì)主張“修復(fù)、重建、重塑”的外交理念，這是催生此輪變化的最主要原動(dòng)力。拜登明確表示，不會(huì)成為“奧巴馬第三任期”。這意味著，盡管拜登政府會(huì)繼承奧巴馬政府“倚盟友、重多邊、強(qiáng)調(diào)全球治理與國(guó)際機(jī)制”的主線，但在具體側(cè)重點(diǎn)和方式方法上還是會(huì)有所不同。

此外，盡管拜登強(qiáng)烈抨擊特朗普政府對(duì)美國(guó)外交與國(guó)際形象的“毀滅性”損害，并發(fā)誓進(jìn)行“修補(bǔ)”，但其除了在改善盟友關(guān)系、重返國(guó)際機(jī)制上有明顯不同外，在美國(guó)外交的優(yōu)先次序及很多具體議題上，他將不得不繼承特朗普的外交“遺產(chǎn)”，并以此為起點(diǎn)進(jìn)行推進(jìn)或者再塑造。

2021年1月20日，拜登在美國(guó)第46任總統(tǒng)就職典禮上發(fā)表講話。圖：劉杰/新華社

具體來(lái)看，拜登執(zhí)政期間將貫穿四大外交議程——大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)外交、全球治理、民主人權(quán)，這些議程將驅(qū)動(dòng)美國(guó)外交形成新的競(jìng)合隊(duì)列。

首先，從大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)看，盡管拜登不像特朗普那樣將中國(guó)定位為“頭號(hào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，但拜登團(tuán)隊(duì)仍可能認(rèn)為美國(guó)需要通過(guò)重振國(guó)力、聯(lián)合盟友共同應(yīng)對(duì)；俄羅斯則是“威脅”，需要強(qiáng)化北約與其對(duì)抗。美國(guó)與中俄的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)將持續(xù)滲透到亞太、中東、歐洲等地緣板塊，以及與國(guó)際多邊平臺(tái)的外交中。

其次，與特朗普政府一脈相承，拜登也把經(jīng)濟(jì)安全提升到國(guó)家安全的高度，對(duì)內(nèi)重塑中產(chǎn)階級(jí)、增強(qiáng)美國(guó)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、發(fā)展綠色能源經(jīng)濟(jì)，對(duì)外聯(lián)合各大經(jīng)濟(jì)體，反對(duì)所謂“濫用經(jīng)濟(jì)政策取得不公平優(yōu)勢(shì)”。拜登認(rèn)為，美國(guó)應(yīng)在制定全球貿(mào)易規(guī)則和降低壁壘方面發(fā)揮帶頭作用，確保貿(mào)易協(xié)定保護(hù)美國(guó)“工人、環(huán)境和中產(chǎn)階級(jí)”，“公開(kāi)透明并含有強(qiáng)有力的執(zhí)行條款”。因而，經(jīng)濟(jì)外交將是拜登外交的重要部分，特別是在所謂“不公平競(jìng)爭(zhēng)”、供應(yīng)鏈安全、高科技出口管制及數(shù)據(jù)隱私保護(hù)等方面。

再次，拜登視全球治理為重塑美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要切口，除抗疫合作、氣候變化、核不擴(kuò)散外，也包括經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易、海空天網(wǎng)及數(shù)字與高科技領(lǐng)域的規(guī)則制定。在這些問(wèn)題上，美國(guó)與西方盟友的觀念與利益更為一致，與發(fā)展中國(guó)家則存在矛盾分歧。

最后，拜登還呼吁舉辦所謂“全球民主峰會(huì)”，以“打擊腐敗、反對(duì)威權(quán)、推進(jìn)人權(quán)”為幌子，試圖提升美國(guó)“道義”形象。

作為核心區(qū)域的亞太

概言之，亞太區(qū)域?qū)⑹敲绹?guó)實(shí)現(xiàn)其議程的核心區(qū)域。奧巴馬時(shí)期的“亞太再平衡”，其實(shí)就是美國(guó)將重心轉(zhuǎn)向這一地區(qū)的重要標(biāo)志。對(duì)該地區(qū)國(guó)家而言，與中國(guó)、美國(guó)均保持友好關(guān)系最為有利。美國(guó)政府進(jìn)入拜登時(shí)代后，地區(qū)格局仍將是競(jìng)合并存。

日韓澳等國(guó)希望拜登重返“多邊主義”，并以實(shí)現(xiàn)所謂“自由開(kāi)放的印太”為目標(biāo)。

有跡象反映，日本戰(zhàn)略界存在“借美制華”的考慮，但日本也始終不愿成為美國(guó)某些政治勢(shì)力試圖挑起對(duì)華“冷戰(zhàn)”的“馬前卒”，希望中美競(jìng)爭(zhēng)限制在一定范圍內(nèi)。

韓國(guó)不避諱在所謂“印太戰(zhàn)略”上與美合作。同時(shí)，拜登表明希望與朝鮮對(duì)話并提供一定人道主義援助，且希望與中國(guó)合作解決朝核問(wèn)題，這與文在寅政府不謀而合。

澳大利亞自稱(chēng)“沒(méi)有比澳美更偉大的朋友和聯(lián)盟”，拜登政府時(shí)期美澳同盟關(guān)系強(qiáng)化是大概率事件。但亞太國(guó)家的定位，使得澳大利亞與美國(guó)實(shí)現(xiàn)全面捆綁、與中國(guó)形成“對(duì)立”并不符合其現(xiàn)實(shí)利益。有澳大利亞媒體直言，拜登上臺(tái)為中澳關(guān)系轉(zhuǎn)圜提供了契機(jī)。《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的正式簽署，也預(yù)示著日韓澳等國(guó)不愿錯(cuò)失中國(guó)在其中發(fā)揮重要作用的亞太經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇。

美國(guó)向來(lái)視東南亞為自己及盟友重要的安全與經(jīng)濟(jì)利益投射區(qū)，以及與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的“前沿”。有分析認(rèn)為，拜登政府將沿著安全、經(jīng)濟(jì)與治理的主線強(qiáng)化與東南亞接觸。而拜登重拾對(duì)人權(quán)的關(guān)注，可能會(huì)引發(fā)或加劇地區(qū)國(guó)家對(duì)美國(guó)干擾其內(nèi)政的擔(dān)憂。

在更大范圍的印度洋和太平洋地區(qū)，拜登政府可能延續(xù)奧巴馬、特朗普都重視印度的政策，強(qiáng)化與印度的軍事與防衛(wèi)合作，提升印度在構(gòu)建所謂“基于規(guī)則的印太秩序上”的分量。拜登長(zhǎng)期主張?zhí)嵘龑?duì)印關(guān)系，在擔(dān)任副總統(tǒng)期間就積極支持印度成為美“主要防衛(wèi)伙伴”。印度戰(zhàn)略界部分人士認(rèn)為，未來(lái)美國(guó)將繼續(xù)倚重印度制衡中國(guó)。不過(guò)，美印仍面臨移民、貿(mào)易及人權(quán)上的諸多矛盾。

歐洲、中東新邏輯

歐洲普遍認(rèn)為，拜登勝選是改善美歐關(guān)系的“機(jī)遇”，但在核心利益上美歐的矛盾依然存在。雖然歐盟的一些政治勢(shì)力認(rèn)為中國(guó)是“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”，但在5G、數(shù)字貿(mào)易及歐洲自主等問(wèn)題上可能不會(huì)對(duì)美國(guó)亦步亦趨。在美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略棋盤(pán)上，歐洲占有重要分量，美國(guó)希望歐洲能在世界貿(mào)易組織（WTO）改革、解決所謂“不公平貿(mào)易”與“結(jié)構(gòu)性”問(wèn)題，以及在所謂“印太”及全球“秩序與規(guī)范”上與其協(xié)調(diào)立場(chǎng)、用“統(tǒng)一聲音”說(shuō)話。拜登還將重塑美歐同盟關(guān)系列為上臺(tái)后的首要議程。

然而，特朗普政府幾年來(lái)對(duì)美歐關(guān)系的損害非短時(shí)間內(nèi)可以修復(fù)，歐洲自主性正悄然成為一種“習(xí)慣”。2020年12月底，盡管美國(guó)反對(duì)，但歷經(jīng)7年的中歐投資協(xié)定談判還是如期完成。值得一提的是，美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理杰克·沙利文還曾發(fā)推特警告歐洲“三思而后行”。未來(lái)，特別是在新冠肺炎疫情與經(jīng)濟(jì)困境下，歐洲很難對(duì)中美“舍此及彼”二選一，與二者競(jìng)合并存恐是利益最大化選擇。另外，美歐強(qiáng)化北約合作困難較小，但也面臨軍費(fèi)分擔(dān)及與俄歐能源合作等難題。

在中東，拜登將難以回避巴以、盟友、伊核、反恐問(wèn)題等諸多關(guān)切。拜登譴責(zé)特朗普從敘利亞撤軍是“可恥的事情”，加上輔佐他的國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯是“中東舊部”，美國(guó)難以繼續(xù)“脫身”，不得不在中東維持一定軍事存在。

由于拜登政府強(qiáng)調(diào)氣候變化、人權(quán)等議題，未來(lái)美國(guó)與以色列、沙特等盟友關(guān)系可能會(huì)遭遇一定障礙，其平衡對(duì)待巴以的政策也會(huì)弱化特朗普時(shí)期的美以關(guān)系。盡管拜登承諾如果伊朗“恢復(fù)遵守協(xié)議”，美國(guó)將重新加入該協(xié)議，但恢復(fù)談判將是艱難的，美國(guó)還可能會(huì)拉攏沙特、阿聯(lián)酋等地區(qū)強(qiáng)國(guó)加入，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)“不擴(kuò)散”目標(biāo)。這意味著，美國(guó)在中東會(huì)搭建不同的議題聯(lián)盟來(lái)實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)。中東國(guó)家為防止“將雞蛋放在一個(gè)籃子里”，也會(huì)與美、俄等大國(guó)有選擇性地進(jìn)行合作。