基于智慧旅游的政府旅游治理新體系研究

黃東梅

關(guān)鍵詞：智慧旅游;政府旅游治理體系;研究

Abstract： With the continuous development and progress of China's social economy， people's material quality of life continues to improve， and the demand for tourism also surges. However， looking at the rapid trend of China's tourism industry in recent years， it is not difficult to find that although the development scale of China's tourism industry continues to expand， in fact， there are more and more prominent problems. One of the reasons for the problems is the lack of management. Therefore， taking Nanchong City as an example， combined with the current smart tourism background， this paper makes a targeted and innovative research on the construction of government tourism governance system， so as to provide reference for further improving the development quality of tourism.

Key words： smart tourism; Government tourism governance system; Research

前言

旅游業(yè)是服務(wù)行業(yè)中相對特殊的一類，在行業(yè)發(fā)展管理上，存在自身的獨特性。因此，這種管理層面的獨特性就要求相關(guān)單位，必須對基本的旅游治理機制進(jìn)行改進(jìn)，從而不斷在實踐中積累經(jīng)驗，總結(jié)反思，繼而構(gòu)建高效、可靠的政府旅游治理新體系。使我國政府旅游治理體系與旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展相輔相成，相互促進(jìn)，最終推動我國的旅游行業(yè)朝著更加蓬勃，更加穩(wěn)健的行業(yè)方向發(fā)展。

一、我國政府旅游治理體系創(chuàng)新的必要性分析

（一）政府干預(yù)旅游管理的必要性

1.旅游產(chǎn)業(yè)的外部性

“旅游業(yè)”從宏觀視角而言，是指旅游行業(yè)與和旅游行業(yè)相關(guān)的若干關(guān)聯(lián)行業(yè)總稱。不但包含與旅游行業(yè)直接相關(guān)的各類行業(yè)，如：旅游運輸、旅游服務(wù)、旅游住宿;還包含一些隱性關(guān)聯(lián)的輔助行業(yè)，如：旅游科研、旅游商品制造等。因而，基于“外部性”概念分析南充市政府旅游治理體系改革，就是指從外部經(jīng)濟(jì)性與外部不經(jīng)濟(jì)性兩方面深入革新相應(yīng)機制[1]。既著眼南充市旅游業(yè)的知名度提升，對南充市旅游景點的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更新，改善交通，強化民俗風(fēng)情。又在南充市旅游業(yè)開發(fā)中，堅持“科學(xué)發(fā)展觀”，減少旅游業(yè)發(fā)展對周邊環(huán)境、資源的不良影響。如：明確規(guī)定游客不文明舉動的針對管理，旅游景區(qū)的廢水廢氣處理等。不以經(jīng)濟(jì)利益為唯一追求，切實著眼可持續(xù)發(fā)展。

2.旅游產(chǎn)品的公共性

“旅游產(chǎn)品”通俗來講，是指游客以貨幣形式向旅游景區(qū)相關(guān)經(jīng)營者進(jìn)行購買，而產(chǎn)生消費的全部服務(wù)與產(chǎn)品總和，是旅游業(yè)發(fā)展的核心組成。因而，旅游產(chǎn)品不但可以是有形的物質(zhì)產(chǎn)品，近年來，還有許多在信息時代下發(fā)展起來的更加多元化的無形服務(wù)產(chǎn)品?；诼糜萎a(chǎn)品的綜合性、風(fēng)險性、消費性等特性進(jìn)行政府旅游治理體系改革，自然是旅游業(yè)整體發(fā)展的勢在必行。要求旅游產(chǎn)品在現(xiàn)如今的時代發(fā)展形勢下，最大限度趨向信息形態(tài)，細(xì)化共享，而不是某一位游客的個人私有化物品，也不屬于某一個相關(guān)單位，是切實歸屬于國家的公共產(chǎn)品，由政府負(fù)責(zé)牽頭開發(fā)、利用、協(xié)調(diào)。

3.旅游市場的信息不對稱性

“旅游市場”顧名思義，就是指游客與旅游景區(qū)經(jīng)營者之間，圍繞旅游產(chǎn)品而產(chǎn)生的各種關(guān)系與現(xiàn)象的總稱。旅游市場的信息不對稱性主要表現(xiàn)在兩方面：首先，旅游企業(yè)的所有者與經(jīng)營者之間的信息不對稱。其次，不同旅游企業(yè)與游客之間的信息不對稱。其中，旅游資源所有者與經(jīng)營者之間的信息不對稱，會直接反映政府單位對旅游企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督管理真實情況。如果旅游企業(yè)經(jīng)營者為自身利益而見解損害國家利益，就會產(chǎn)生一系列的不良負(fù)面影響。而不同旅游企業(yè)之間的，不同旅游企業(yè)與游客之間的信息不對稱，則會有可能導(dǎo)致不正當(dāng)競爭產(chǎn)生，甚至一定的壟斷現(xiàn)象出現(xiàn)[2]。為此，基于旅游市場的信息不對稱性進(jìn)行南充市政府旅游治理體系完善，就需要政府依據(jù)南充市實際旅游資源，如：閬中古城、凌云山景點等，及相應(yīng)的食宿、品牌、聲譽，建立公正權(quán)威的旅游產(chǎn)品信息系統(tǒng)，便于游客在旅游前接收真實的、精準(zhǔn)的旅游相關(guān)信息，充分發(fā)揮政府職能，保證南充市旅游業(yè)發(fā)展健康、公平。

（二）政府旅游治理體系創(chuàng)新的現(xiàn)實要求

1.旅游行業(yè)發(fā)展的必然需要

2010-2019年，我國旅游業(yè)總規(guī)模持續(xù)穩(wěn)步增長。2019年的旅游業(yè)總收入甚至高達(dá)6.63萬億元，創(chuàng)下我國旅游業(yè)發(fā)展歷史新峰。因而，結(jié)合這一數(shù)據(jù)體現(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)以及旅游業(yè)在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實際地位日趨重要。政府在我國旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的成熟階段，就必須基于拉動內(nèi)需政策，不斷挖掘各地的新旅游資源，開發(fā)出具有明顯優(yōu)勢的旅游景區(qū)，將旅游業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)發(fā)展，南充市旅游業(yè)發(fā)展亦是如此。畢竟，隨著旅游業(yè)發(fā)展日趨完善，游客對于旅游服務(wù)質(zhì)量越來越看重，早已由單一的景點欣賞轉(zhuǎn)為高質(zhì)量體驗式旅游，對于旅游景區(qū)的美食、基礎(chǔ)設(shè)施、健康療養(yǎng)資源、購物資源等需求不斷擴大。只有政府著眼旅游治理體系構(gòu)建優(yōu)化，才能順應(yīng)需要，發(fā)展多元。

2.政府行政管理體制改革的內(nèi)在要求

政府行政管理體制改革的內(nèi)在要求，簡而言之，就是一方面指旅游部門地位提升的必然要求，一方面指政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在需求。促使南充市旅游局在實際的改革建設(shè)中，根據(jù)國家旅游局的做法以及職能的轉(zhuǎn)變，而細(xì)化調(diào)整自身職能。針對以往存在的政企不分問題，全面遵照政企分開原則，將輔助性、技術(shù)性相關(guān)職能從政府部門中分離而出[3]。而具體的政府智能轉(zhuǎn)變，則是在建設(shè)服務(wù)型政府基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化實際構(gòu)成，健全相應(yīng)的政府旅游管理機制、運行機制、評估機制、績效機制等，以此使得南充市政府職能職責(zé)體系日趨健全，切實履行正確職能，不再制約當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)發(fā)展，而是厘清形勢，優(yōu)化服務(wù)，建成以實際市場為根本導(dǎo)向的政府旅游治理體系。

二、目前我國政府旅游治理體系發(fā)展所存在的問題

雖然我國旅游業(yè)發(fā)展日趨成熟，政府在其中也摸索出了適宜的治理、調(diào)控思路，但是，基于智慧旅游在近年來的快速發(fā)展，南充市政府也需要從中看到，現(xiàn)下南充市旅游業(yè)治理體系中依然存在的現(xiàn)實問題。而后針對進(jìn)行優(yōu)化完善，以期發(fā)揮有效的宏觀管理作用。

（一）管理主體單一，管理部門職權(quán)狹窄

首先，南充市現(xiàn)今的政府旅游治理體系依然主體相對單一。即南充市旅游局缺乏一定的公民參與調(diào)動，仍然主要由國家旅游局與當(dāng)?shù)芈糜尉重?fù)責(zé)。究其原因，這也是因為在一定時期內(nèi)，這一類單一化的政府旅游治理體系已經(jīng)適應(yīng)了相應(yīng)的旅游市場發(fā)展[4]。但是，在現(xiàn)如今高速發(fā)展的信息時代，顯然這一形式的單一主體早已不再適應(yīng)市場發(fā)展步調(diào)，只會為南充市的智慧旅游打造帶來阻力。并逐步導(dǎo)致南充市旅游局實際職權(quán)范圍狹窄，處處受限的難以制訂出適宜南充市旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相應(yīng)政策。抑或說即使能夠制訂一些優(yōu)秀的發(fā)展政策，也會因為職權(quán)范圍問題，而造成實施不善，錯失時機。

（二）宏觀管理缺位，微觀管理不足

我國幅員遼闊，地大物博，因而相應(yīng)的旅游資源也十分豐富，不但有以風(fēng)景為主的旅游資源，還有諸多以文物、遺址、展館、文化等為主的旅游資源。要求相關(guān)單位清晰梳理這些旅游資源的歸屬部門，而后展開統(tǒng)一管理。但是，在現(xiàn)實的旅游資源管理中，無論是我國整體的旅游資源管理，還是南充市旅游資源管理，在產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)布局、景區(qū)結(jié)構(gòu)、景區(qū)服務(wù)等方面的細(xì)化管理調(diào)控，都呈現(xiàn)出偏“宏觀管理”，而無形忽略“微觀管理”現(xiàn)象。相關(guān)旅游企業(yè)、旅游管理部門、社會團(tuán)體等關(guān)系混亂，各自為政[5]。而這一政府旅游管理的宏觀管理缺位問題，就使得相關(guān)部門出現(xiàn)“空白點”問題，不但對于自身職責(zé)認(rèn)識不清，還使相關(guān)企業(yè)出現(xiàn)惰性，政府旅游治理體系最終難以實效發(fā)揮監(jiān)督調(diào)控作用。

（三）管理形式單向，缺乏相應(yīng)的市場機制手段

一方面，南充市旅游局始終沿用的高一級旅游治理部門向低一級旅游治理部門以“行政命令”式方式傳達(dá)政策這一管理形式。雖然具有了一定的落實速度快、執(zhí)行成效高特性。但是，單向管理形式同時也造成了低一級相關(guān)部門對高一級相關(guān)部門的旅游管理問題反饋缺乏合理反饋路徑，抑或說反饋過于淺層，稍顯形式化、流程化[6]。導(dǎo)致高一級旅游治理部門與低一級旅游治理部門之間溝通不暢、不及時，一些反映出來的細(xì)化問題不能得到及時解決，高一級旅游治理部門甚至一定程度的對真實旅游發(fā)展情況不甚了解。另一方面，在信息技術(shù)已然迅猛發(fā)展的現(xiàn)在，南充市部分旅游治理部門對于旅游產(chǎn)業(yè)的要素管理依然是傳統(tǒng)的、固化的，未能有效參與到旅游業(yè)市場競爭。

（四）缺乏細(xì)化的績效評估，管理考核相對單一

旅游業(yè)是我國社會經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，也是綜合性產(chǎn)業(yè)，易于受到一些相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展影響。因此，南充市政府旅游治理體系搭建，是需要長期堅持，不斷完善的復(fù)雜工程。但是，現(xiàn)實的南充市政府旅游治理新體系完善，卻顯然思維停滯，既易于使治理過程以治理結(jié)果為導(dǎo)向，導(dǎo)致一些細(xì)節(jié)問題的出現(xiàn)，并未能切實做好原因分析。還使得政府的旅游治理目標(biāo)單一，缺乏有效的績效評估機制。大多數(shù)時候的治理考核都是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一目標(biāo)，而對于實際的環(huán)境破壞、社會資源浪費、傳統(tǒng)文化沖擊等關(guān)注較少[7]。開發(fā)新的景區(qū)資源時，雖對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行安置，對附近資源進(jìn)行整治，卻缺乏細(xì)化的長線關(guān)注，不符合“科學(xué)發(fā)展觀”的可持續(xù)治理發(fā)展。

三、基于智慧旅游理念創(chuàng)新政府旅游治理體系的具體對策

（一）樹立政府旅游治理的與時俱進(jìn)新理念

首先，服務(wù)主導(dǎo)。南充市政府作為旅游治理體系構(gòu)建的主體之一，必須堅持服務(wù)主導(dǎo)方針，切實明確政府“做什么？”、“怎么做？”根據(jù)智慧旅游的市場經(jīng)濟(jì)體質(zhì)，對政府部門進(jìn)行多項職能主導(dǎo)性定位[8]。同時，在實際開展旅游治理工作的各個環(huán)節(jié)、各個階段，都注重各項職能在整體政府旅游治理體系中的等量齊觀。以此保證南充市政府旅游治理體系完善，是在構(gòu)建全面服務(wù)型政府的正向倡導(dǎo)下，有針對性、有目標(biāo)性的確立“服務(wù)主導(dǎo)”治理體制。

其次，人民本位。政府是人民的政府。南充市政府旅游治理體系完善，需要相關(guān)工作人員多聽取人民群眾意見，以維護(hù)并實現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝鏋橹行?，全心全意為人民服?wù)[9]。而要具體做好這一點，就是南充市政府旅游治理新體系構(gòu)建中的相關(guān)行政人員，相較于以往的側(cè)重傾聽旅游企業(yè)意見，對旅游企業(yè)以及相關(guān)社會團(tuán)體、游客等做出及時回應(yīng)，同等重視聽取當(dāng)?shù)厝嗣衤曇?，全面了解?dāng)?shù)鼐用?、游客、旅游企業(yè)經(jīng)營者等的整體利益訴求，以滿足共同利益為指向，真正服務(wù)全體公民。

（二）健全政府旅游治理新模式

1.建立多元管理主體

南充市政府以智慧旅游為背景，進(jìn)行南充市政府旅游治理體系構(gòu)建，與傳統(tǒng)模式治理不同的是，政府不再是單一主體，而是政府、旅游企業(yè)、社會團(tuán)體、公民個體等全員參與的新穎旅游治理模式。而是基于信息時代形勢下，人與人交流即時、便捷的特點，而有效帶動多方共同參與，制定多方共贏旅游管理政策，從而實現(xiàn)不同視角不同旅游資源的最佳開發(fā)、配置的具體實踐，科學(xué)避免單方獲利。使各個利益相關(guān)者相互交流，相互影響，平起平坐。

2.實行公民滿意度評價機制

政府旅游治理新體系構(gòu)建，不僅直接關(guān)系南充市經(jīng)濟(jì)利益實現(xiàn)，還關(guān)系到更深一層的社會整體繁榮穩(wěn)定。因此，在南充市政府建立多元管理主體基礎(chǔ)上，相關(guān)部門不僅需要以實現(xiàn)多方多重效益為目標(biāo)，還需要針對傳統(tǒng)的“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”考核旅游治理績效，針對性優(yōu)化為公民滿意度評價機制[10]。以可持續(xù)的、以人為本的、智慧旅游管理的政府旅游治理理念，積極為廣大民眾提供更加便捷化、人性化的公共服務(wù)，讓公民切實實行透明評價，精準(zhǔn)滿意度評價，以及反饋及時回應(yīng)。

（三）完善政府旅游治理新機制

1.提升我國公民的公共理性

“公共理性”不但是南充市旅游業(yè)發(fā)展，以及南充市政府、南充市旅游局等建設(shè)政府旅游治理新體系的基礎(chǔ)，還是我國整體旅游業(yè)治理發(fā)展，民主公平的基礎(chǔ)?；谥腔勐糜伪尘埃嘤?dāng)?shù)厝嗣竦墓怖硇?，就是建設(shè)公共的善，公共的真。同時，在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，不再讓廣大民眾僅以“被動旁觀者”身份參與信息時代下的南充式旅游治理優(yōu)化，而是以“主人翁”意識全過程、全方位落實貫徹，積極與南充市政府一起，攜手參與公共事務(wù)管理，打造文明、舒適、宜人的美麗南充。而南充市政府為保證南充市民的全員參與，有序參與，就應(yīng)該利用好廣泛的治理溝通渠道，與南充市市民增強互動，過程化、持續(xù)化的激活南充市市民公共素質(zhì)、公民氣質(zhì)、政治覺悟。

2.加快政府旅游治理的信息化系統(tǒng)建設(shè)

“智慧旅游”本就是信息時代發(fā)展下，旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的特色命題。因此，南充市政府旅游治理新體系構(gòu)建在信息時代背景下，就是指以信息技術(shù)為主要手段，大力建設(shè)南充市政府信息化旅游治理平臺，將相關(guān)的旅游管理部門聯(lián)系一體，推動南充市政府旅游治理現(xiàn)代化進(jìn)程加快。同時，引進(jìn)先進(jìn)的信息技術(shù)，切實實現(xiàn)相關(guān)資源共享，以此從提升南充市政府相關(guān)工作人員的各項能力的基礎(chǔ)上，針對上文所講的信息不對稱問題，進(jìn)行相應(yīng)的建設(shè)完善。如此一來，南充市政府政府旅游治理新體系構(gòu)建，不但可以借助信息技術(shù)不斷完善信息平臺，還可以更加深層的完善上文上講的人民群眾意見聽取，讓南充市市民皆有機會通過信息平臺提出意見與建議，督促南充市政府旅游治理新體系構(gòu)建，考核評估形式等也相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

結(jié)語

綜上所述，政府旅游治理新體系建設(shè)，是時代發(fā)展的必然趨勢，也是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在新時期智慧旅游背景下，結(jié)合現(xiàn)今的旅游行業(yè)發(fā)展規(guī)模進(jìn)行南充市政府旅游治理新體系建設(shè)探析，就是由淺入深、由小見大的對政府旅游治理新體系完善針對性細(xì)化，以此促使相關(guān)單位、企業(yè)、個人更好的服務(wù)旅游管理，全面提升旅游治理水平，進(jìn)而助推我國社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，提高旅游治理實際實效。

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南充市社科研究“十三五”規(guī)劃2020年度項目課題“基于智慧旅游的政府旅游治理新體系研究——以南充市為例”（編號：NC2020B123）