突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急措施法治化
——以新冠肺炎疫情為出發(fā)點(diǎn)

侯麗君，李增杰

（1.華東政法大學(xué)，上海 200042；2.西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

引言

法治是人類社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基石。大到國(guó)家的政體，小到個(gè)人的言行，都需要在法治的框架中運(yùn)行。隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展和全球化的形成，人員和物資的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，人口在城市中高度密集，公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的危害越來(lái)越大。在此次新冠疫情中，由于我國(guó)人口眾多且流動(dòng)性強(qiáng)，加之新冠疫情自帶“人傳人”的特性，加速了疫情的蔓延。病毒使人恐慌，這種恐慌會(huì)驅(qū)使個(gè)體乃至公權(quán)機(jī)關(guān)作出不合法和不理性的行為，但法治的重要功能在于盡可能地為生活在共同體之下的個(gè)體和組織，提供一種相對(duì)的安全感，維持社會(huì)生活的有序狀態(tài)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為突發(fā)公共事件的一種，具有四個(gè)特點(diǎn)：一是突發(fā)性；二是危害嚴(yán)重，造成的損失大；三是公共性；四是緊迫性［1］。突發(fā)公共衛(wèi)生事件與生俱來(lái)的特性似乎與有序的和以理性構(gòu)建的法秩序格格不入，但并非如此［2］。突發(fā)公共衛(wèi)生事件并不必然意味著法治的拋棄甚至顛覆，而是法治在可容納的緊急狀態(tài)下以一種新的方式的呈現(xiàn)［3］。在此種情形下只有嚴(yán)格依法進(jìn)行，才能提高應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的效率與效益。在發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件的特殊時(shí)期，政府、組織和個(gè)體的行為必須受到一定的約束，尤其是政府在采取應(yīng)急措施時(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，對(duì)于其將采取的各種行為更加需要以法律加以控制，一方面要求有法可依，另一方面要防止權(quán)力濫用、越界損害個(gè)體的利益。從這個(gè)意義上說，包括疫情防控在內(nèi)的任何應(yīng)急狀態(tài)，都不能成為消減法治的正當(dāng)理由，因?yàn)槲┯袌?jiān)守法治的底線才能使社會(huì)從無(wú)序走向有序。

一、應(yīng)急措施應(yīng)遵循的行政法基本原則

（一）比例原則

比例原則是行政法中對(duì)公權(quán)力行使限度的基本原則，比例原則主要涉及三個(gè)方面的要求，即手段的妥當(dāng)性、均衡性和必要性。在疫情防控過程中，比例原則成為衡量行政行為合理的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條第1款將此原則在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的行政行為的要求具體化和明確化。

據(jù)此可知，政府疫情防控措施至少應(yīng)當(dāng)受到兩個(gè)方面的限制：一方面是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施與應(yīng)急響應(yīng)緊密關(guān)聯(lián)，不同類型的突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害根據(jù)其性質(zhì)、程度和范圍，應(yīng)當(dāng)由不同級(jí)別的政府或部門采取不同級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)措施，這是分級(jí)管理的核心內(nèi)容，比如縣級(jí)以上人民政府決定實(shí)施小區(qū)全封閉管理的“臨時(shí)應(yīng)急措施”時(shí)，其下級(jí)政府就不宜再對(duì)小區(qū)封閉管理另行規(guī)定，更不能越權(quán)規(guī)定上級(jí)政府通告中未規(guī)定的措施。另一方面是在一定應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別下，應(yīng)急主體和應(yīng)急措施范圍具有相對(duì)固定性，但在具體適用一項(xiàng)或是多項(xiàng)措施應(yīng)急措施時(shí)，人民政府和部門有很大的自由裁量權(quán)。這就要求在選擇應(yīng)急措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇可以最大程度保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施，比如“管制指導(dǎo)型措施”中的“居家觀察”措施，有別于“收治隔離”措施，不可濫用。居委會(huì)、村委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)在接受委托實(shí)施時(shí)，不宜采取直接將居民住宅的大門張貼封條的手段，而可以在門口張貼書面提示、告知等方式替代，避免簡(jiǎn)單粗暴。

（二）法律保留原則

法律保留原則將限制基本權(quán)的權(quán)能專門授予立法機(jī)關(guān)，但為避免立法者怠于履行監(jiān)督職責(zé)，在法律保留原則之下又有“授權(quán)明確性”的要求，即法律的授權(quán)應(yīng)盡可能明確其內(nèi)容、界限和期限。這一點(diǎn)同樣體現(xiàn)在我國(guó)《立法法》第十條，“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”，從這個(gè)意義上看，授權(quán)明確性要求的提出就是對(duì)所謂概括授權(quán)的反對(duì)。

法律保留原則同樣要求作為行政授權(quán)依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是法律，而且是狹義上的“法律”。但無(wú)論是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》還是《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》都非嚴(yán)格意義上的法律，由其作為授權(quán)依據(jù)，并認(rèn)為它們可以授權(quán)超越更上位的《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這從整個(gè)法律體系看，欠缺邏輯上的妥當(dāng)性。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的條文從性質(zhì)來(lái)看都屬于組織規(guī)范，即它們所涉及的主要是行政機(jī)關(guān)在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織安排，因此，由“應(yīng)急指揮部作出突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重大決策”中并不能引申出應(yīng)急指揮部可以為所有采取應(yīng)急手段的行為授權(quán)。所有限權(quán)措施都需有法律明確授權(quán)，在疫情防控也許會(huì)遲滯，但徹底放棄法律保留的要求，卻會(huì)讓防控措施最終毫無(wú)邊界和限度，并徹底滑向失范和無(wú)序。因此，法律保留作為限制權(quán)利的首要正當(dāng)性基準(zhǔn)，即使在疫情防控這種應(yīng)急狀態(tài)下也不容輕易放棄。

（三）尊重和保障人權(quán)原則

尊重和保障人權(quán)原則是憲法和行政法領(lǐng)域必不可少的一項(xiàng)基本原則。法治政府在行政中必須切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益并使得其免侵犯，同時(shí)更不能以自己的行為侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益［4］。這項(xiàng)原則基本內(nèi)涵：行政主體在實(shí)施行政行為過程中要充分尊重和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身自由、言論自由等公民的基本權(quán)利和利益；行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)不得濫用公權(quán)力，侵犯的公民合法權(quán)利，除非有正當(dāng)理由，因正當(dāng)理由侵犯私權(quán)時(shí)，需要對(duì)相對(duì)人予以適當(dāng)補(bǔ)償或賠償，使得相對(duì)人因合法權(quán)益受損得到充分救濟(jì)。這項(xiàng)憲法性原則需貫穿于全部法律當(dāng)中，以“尊重和保障人權(quán)”為核心，特別是要處理好公權(quán)力延伸與私權(quán)利受限制之間的平衡。在重大公共衛(wèi)生事件中，為了保障公共利益，公權(quán)力采取合理措施發(fā)揮“硬核”作用的同時(shí)，也要堅(jiān)持“尊重和保障人權(quán)”原則，保護(hù)公民在特殊情形下的各項(xiàng)基本人權(quán)。

（四）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，“權(quán)”即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的權(quán)利來(lái)源于合法授權(quán)，“責(zé)”要求要求行政機(jī)關(guān)在享有法定職權(quán)時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”意味著權(quán)力與責(zé)任處于對(duì)應(yīng)狀態(tài)，有權(quán)必有責(zé)，行使公權(quán)力時(shí)不當(dāng)，必然要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則應(yīng)當(dāng)包括：首先，有權(quán)必有責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)只有權(quán)力而沒有責(zé)任，將可能導(dǎo)致公權(quán)力被濫用。其次，權(quán)責(zé)必須對(duì)稱統(tǒng)一，權(quán)利越大則責(zé)任越大，兩者對(duì)應(yīng)統(tǒng)一。再次，用權(quán)受監(jiān)督，權(quán)利必須在陽(yáng)光下行使，才能避免腐敗。最后，違法要追究，違反法律規(guī)定行使公權(quán)力必然要承當(dāng)不利后果，防微杜漸，確保公權(quán)力合法行使。此次疫情中，多名官員因?yàn)閼?yīng)急處理不當(dāng)而被罷免或問責(zé)，說明行政主體在行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)依法作為和積極作為。

二、新冠肺炎疫情應(yīng)急過程中凸顯出的法律問題

（一）法治思維未全面貫徹

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力建設(shè)，特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。此次疫情防控過程中，法治思維未能充分貫徹，主要表現(xiàn)在：一是超越法律限度侵犯私權(quán)利，疫情防控中出現(xiàn)歧視特定地域居民、某些地區(qū)擅自設(shè)卡堵路或斷路、將某些與尋找相關(guān)人員無(wú)關(guān)的個(gè)人隱私信息在網(wǎng)絡(luò)上傳播等等，這些行為超越了公權(quán)力的邊界，嚴(yán)重侵害了公民的人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán)益、平等權(quán)、人格尊嚴(yán)等基本權(quán)利。二是未遵照法定程序依法有序防控，如2020年2月2日出現(xiàn)“大理市截留口罩事件”，大理市政府作為縣級(jí)以上的地方政府依法只能征用本行政區(qū)域內(nèi)的物資，但事實(shí)上大理市政府越級(jí)截留跨省應(yīng)急物資，影響國(guó)家防疫資源統(tǒng)一調(diào)配，對(duì)全國(guó)防疫工作造成不良的影響。這些事實(shí)表明此次疫情防控過程中未能有效貫徹法治思維，與行政法上的比例原則、尊重和保障人權(quán)原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則等一般應(yīng)急措施應(yīng)遵循的基本原則相違背。

（二）應(yīng)急法律體系不協(xié)調(diào)

《憲法》是國(guó)家根本大法，是所有法律的“母法”，但其抽象性和概括性與應(yīng)急基本法中的具體機(jī)制之間無(wú)法有效對(duì)應(yīng)，典型表現(xiàn)為《憲法》規(guī)定的“緊急狀態(tài)”與有關(guān)應(yīng)急基本法的規(guī)定無(wú)法對(duì)應(yīng)。2004年《憲法修正案》將原《憲法》中的“戒嚴(yán)”統(tǒng)一改為“緊急狀態(tài)”，只規(guī)定了緊急狀態(tài)的決定和宣布機(jī)關(guān)，但緊急狀態(tài)是何種對(duì)應(yīng)狀態(tài)以及緊急狀態(tài)之下的相應(yīng)制度則較為模糊。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)） 和一般（Ⅳ級(jí)）四級(jí)，但憲法中的“緊急狀態(tài)”的界定不明，無(wú)法與四級(jí)響應(yīng)之間有效銜接。此次疫情蔓延與防控過程中，我國(guó)并未宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，筆者推測(cè)與此原因有關(guān)。地方在抗疫過程中，還出現(xiàn)與緊急狀態(tài)相似概念的濫用，如湖北省十堰市張灣區(qū)從2020年2月12日24時(shí)起，宣布進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”實(shí)施“戰(zhàn)時(shí)管制”，但根據(jù)《憲法》第十八條的規(guī)定，進(jìn)入“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，只有全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)可以決定并由國(guó)家主席宣布。

公共衛(wèi)生事件下的應(yīng)急基本法之間無(wú)法順暢銜接。新冠肺炎疫情既是“公共衛(wèi)生事件”，同時(shí)又屬于傳染病，因此主要適用的法律是“兩法一例”。《傳染病防控法》是傳染病日常防控的常態(tài)法，該法規(guī)定的防控主要存在于兩個(gè)層面：一是常態(tài)下的防控，二是爆發(fā)、流行時(shí)的防控。當(dāng)構(gòu)成突發(fā)事件時(shí)，適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法中對(duì)“突發(fā)事件”分為四種，其中之一便是“公共衛(wèi)生”，但是該法不能作為緊急時(shí)期的普通法，同時(shí)它與《傳染病防治法》不是一般法和特別法的關(guān)系。當(dāng)突發(fā)事件定性為公共衛(wèi)生領(lǐng)域造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的突發(fā)事件時(shí)，也可以適用《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》。一旦發(fā)生諸如新冠疫情此類復(fù)合性突發(fā)事件，這三部法律規(guī)范之間便缺乏轉(zhuǎn)換、升級(jí)的法律機(jī)制，缺乏從日常防控狀態(tài)到突發(fā)事件之間的適用標(biāo)準(zhǔn)，所以在適用時(shí)難以契合、銜接。同時(shí)，本應(yīng)發(fā)揮法律實(shí)施的預(yù)授權(quán)機(jī)制功能的應(yīng)急預(yù)案，由于對(duì)其性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足和缺乏重視，導(dǎo)致其價(jià)值難以體現(xiàn)，甚至影響了整個(gè)應(yīng)急法律體系“救急”功能的發(fā)揮［5］。

（三）應(yīng)急處置機(jī)制不完善

1.預(yù)防預(yù)警機(jī)制不健全。

預(yù)警對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控而言，可以起到未雨綢繆和“吹哨”的作用。我國(guó)當(dāng)前的預(yù)警制度規(guī)定尚不健全，具體規(guī)定效力層級(jí)較低，相互之間存在不協(xié)調(diào)之處。現(xiàn)有法律對(duì)于預(yù)警的概念、內(nèi)涵和界定，以及如何具體操作方面尚存在空白之處。已有的規(guī)定比較分散，預(yù)警級(jí)別規(guī)定在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十二條和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第3.1.1條；縣級(jí)以上政府應(yīng)建立突發(fā)事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)規(guī)定在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十四條；預(yù)警信息的內(nèi)容和發(fā)布方式主要規(guī)定在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第3.1.1條；關(guān)于預(yù)警主體，《傳染病防治法》第十九條規(guī)定了發(fā)出和公布傳染病預(yù)警機(jī)關(guān)是國(guó)家衛(wèi)健委和各省級(jí)政府，但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條規(guī)定了分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理原則，授權(quán)縣級(jí)以上地方各級(jí)政府（包括縣級(jí)）都有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，縣級(jí)和市級(jí)政府是否能夠成為預(yù)警主體，兩部法律規(guī)定大相庭徑，應(yīng)當(dāng)適用何者？若考慮新法優(yōu)于舊法原則，則應(yīng)采《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，若考慮特別法優(yōu)先于一般法原則，則采用《傳染病防治法》，此種沖突在法律層面尚未解決，導(dǎo)致實(shí)際適用時(shí)邊界模糊，甚至可以成為地方政府責(zé)任推諉的依據(jù)。

2.體制內(nèi)層級(jí)報(bào)告制度相對(duì)繁瑣。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十九條和第二十條、《傳染病防治法》第三十三條、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條均規(guī)定了層級(jí)報(bào)告制度。在新冠疫情這類重大公共衛(wèi)生事件的報(bào)告需要滿足：報(bào)告者（如果是醫(yī)護(hù)人員，還需先報(bào)告給所屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)）——當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門——縣級(jí)人民政府——設(shè)區(qū)的市人民政府——省、自治區(qū)、直轄市人民政府——向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告。這種金字塔一般的層級(jí)報(bào)告制度，強(qiáng)調(diào)逐級(jí)，強(qiáng)調(diào)不得越級(jí)上報(bào)，與效率原則相背，不利于疫情的及時(shí)防控。雖然2019年，我國(guó)已經(jīng)建成了全球規(guī)模最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。但是法律規(guī)定相對(duì)滯后，未及時(shí)修改層級(jí)報(bào)告制度，導(dǎo)致在疫情發(fā)生后依然適用了效率低下的層級(jí)報(bào)告制度，網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)發(fā)揮的作用并不明顯，說明我國(guó)當(dāng)前法律中的層級(jí)報(bào)告制度與實(shí)踐脫節(jié)，難以滿足重大公共衛(wèi)生事件防治的要求。

3.應(yīng)急機(jī)制公布不規(guī)范。

疫情開始后，從2020年1月23日浙江省率先啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，至1月29日西藏自治區(qū)最后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。在此過程中，各地政府發(fā)布應(yīng)急機(jī)制文本形式層次各異，有的用通知，有的用公告，還有通過新聞媒體媒體發(fā)布應(yīng)急機(jī)制，層次不齊，適用形式不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。同時(shí)，各地政府在發(fā)布的應(yīng)急機(jī)制中所援引的法律依據(jù)大不相同，有些地方援引“兩法一例”中的一個(gè)或者多的條文，也有些地方不援引任何依據(jù)，直接啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急機(jī)制公布形式不規(guī)范，依據(jù)不統(tǒng)一，這體現(xiàn)出我國(guó)各級(jí)政府在處理應(yīng)急事件時(shí)的無(wú)序狀態(tài)。

4.突發(fā)事件信息公布權(quán)利上收不合理。

《傳染病防治法》第三十八條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條都規(guī)定了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布傳染病的信息，也可以授權(quán)省一級(jí)人民政府衛(wèi)生行政主管部門發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。雖然立法的目的是收緊公布體制，加大對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是爆發(fā)、流行信息的公布權(quán)利嚴(yán)格規(guī)制，平衡社會(huì)各項(xiàng)利益，預(yù)防社會(huì)動(dòng)亂，避免對(duì)國(guó)內(nèi)外造成負(fù)面影響。雖然出發(fā)點(diǎn)是考慮大局的，但違背屬地管理原則，屬地管理原則考慮到我國(guó)幅員遼闊，重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生、分布與傳播的地區(qū)差異性較大，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的自主性與能動(dòng)性，管理本地區(qū)較為特殊的事項(xiàng)。本次疫情中湖北省是爆發(fā)區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，需要由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門即國(guó)家衛(wèi)健委授權(quán)來(lái)公布，而不是湖北地方政府按照當(dāng)?shù)厍闆r及時(shí)自行公布，不利于爆發(fā)傳染病的地區(qū)及時(shí)讓社會(huì)公眾知悉，以便進(jìn)一步采取防控措施。本次疫情中，市一級(jí)的政府無(wú)權(quán)公布疫情也成為武漢原市長(zhǎng)行政不作為和對(duì)行政事故甩鍋的借口。

5.應(yīng)急保障機(jī)制滯后。

我國(guó)應(yīng)急法律中均有建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度的相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定均比較概括籠統(tǒng)，可操作性弱，在儲(chǔ)備執(zhí)行機(jī)構(gòu)、儲(chǔ)備方式、物流保障措施、儲(chǔ)備品類、抗疫物資的接收和調(diào)度方面權(quán)責(zé)劃分和財(cái)政保障缺乏相應(yīng)的規(guī)定［6］。疫情期間，多地醫(yī)療機(jī)構(gòu)因防護(hù)物資急需防控物資而自行公開募集物資。湖北省、武漢市紅十字會(huì)抗疫物資的接收與調(diào)配工作中，頻頻出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)出錯(cuò)，紅十字會(huì)和情防控指揮部對(duì)物資抗疫物資分配的責(zé)任分工不明確，相互推諉。此次重大公共衛(wèi)生事件中，應(yīng)急物資儲(chǔ)備的信息不對(duì)稱，未做到協(xié)同管理，統(tǒng)一調(diào)配，應(yīng)急保障機(jī)制滯后，極大的影響了物資調(diào)配的效率。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急措施法治化的構(gòu)建

（一）樹立和運(yùn)用法治思維

法治思維是指一種以合法性為出發(fā)點(diǎn)，追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯與法律價(jià)值觀思考問題的思維模式［7］。法治思維的重要參考指標(biāo)是在決策和行為時(shí)要考慮決策和行為是否符合現(xiàn)行法律規(guī)范的要求，即是否具有合法，可見，合法性是法治思維的基本指引。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)防控疫情中，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實(shí)推進(jìn)依法防控、科學(xué)防控和聯(lián)防聯(lián)控。樹立和運(yùn)用法治思維來(lái)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生 事件，即運(yùn)用法律原則、規(guī)則、原理、精神和方法，對(duì)此事件進(jìn)行觀察、分析和解決的思維路徑。

具體應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中，要求政府機(jī)構(gòu)和決策者在行使公權(quán)力和履行公職時(shí)，嚴(yán)格貫徹行政法的基本原則，尤其是比例原則、尊重和保障人權(quán)原則和權(quán)責(zé)一致原則，要樹立和運(yùn)用法治思維要求將法治思維要素，即規(guī)范思維、程序思維、公開性思維、強(qiáng)制性思維、合理性思維［8］，自覺以憲法和法律為準(zhǔn)繩，遵守法律程序，運(yùn)用法律規(guī)范，剛正不阿，合理合法做好突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面工作［9］。

（二）推動(dòng)應(yīng)急法律體系完善

緊急時(shí)期的法治能夠?qū)嵤┑那疤嵩谟诜ǖ慕?，即要能夠有法可依。?dāng)下我國(guó)緊急時(shí)期法體系不夠完善，不可否認(rèn)，緊急時(shí)期的法律體系確實(shí)并不常用，但因?yàn)槠淙笔А⒌托б呀?jīng)給國(guó)家和人民面臨重大公共衛(wèi)生事件時(shí)帶來(lái)巨大損失。

1.盡快制定和出臺(tái)《緊急狀態(tài)法》。

緊急狀態(tài)能夠與《憲法》中的“緊急狀態(tài)”對(duì)應(yīng)，與憲法銜接。理論界也有多位學(xué)者提倡將《緊急狀態(tài)法》的制定提上日程，早日納入應(yīng)急法律體系，目的在于確立非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的特殊法律秩序［10］。筆者認(rèn)為，《緊急狀態(tài)法》至少應(yīng)該包括如下主要內(nèi)容：第一，規(guī)定緊急狀態(tài)下應(yīng)急管理的基本準(zhǔn)則、應(yīng)急預(yù)案及程序流程，包括界定可以宣布緊急狀態(tài)的具體情形，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的范圍、時(shí)間和解除緊急狀態(tài)的程序等。第二，保障緊急狀態(tài)下公民的權(quán)利范疇和權(quán)利受到侵犯時(shí)的救濟(jì)途徑。第三，規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)時(shí)采取的手段措施，防止權(quán)力濫用。

2.構(gòu)建應(yīng)對(duì)復(fù)合性突發(fā)的公共衛(wèi)生事件時(shí)法律適用的金字塔體系。

針對(duì)新冠疫情此類復(fù)合性突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，“兩法一例”在適用上難以契合、銜接的問題，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化系統(tǒng)立法的思維，對(duì)于已有立法之間存在的沖突問題進(jìn)行整合處理，并以特別法的形式提升應(yīng)急法律在國(guó)家法律體系中的總體地位與優(yōu)先地位［11］。筆者認(rèn)為，在“兩法一例”使用上，應(yīng)該突出《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)作為普通法優(yōu)先適用的地位，其本身是為應(yīng)對(duì)非常時(shí)期和非常事件而制定，其定位應(yīng)當(dāng)一個(gè)更具操作性的行動(dòng)指引，而不應(yīng)只是作為一部政治宣言［12］。對(duì)于規(guī)定不明確的地方，再適用《傳染病防治法》中爆發(fā)、流行時(shí)的防控部分的相關(guān)規(guī)定，如果這部法規(guī)定也不明確，再找《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》中的相關(guān)規(guī)定，最后找《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和地方性的應(yīng)急預(yù)案，由此確立以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，其他法律、法規(guī)、規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案有機(jī)結(jié)合構(gòu)建金字塔一般的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，有力、有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在最上層，但由于其規(guī)制的是四類突發(fā)事件，針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件針對(duì)性規(guī)定比較模糊，難以面面俱到，具體適用時(shí)仍然需要通過金字塔結(jié)構(gòu)向下尋求具體法律依據(jù)。同時(shí)，不能忽視應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性功能，因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案較為具體地規(guī)定了應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中的各種細(xì)節(jié)問題，可操作性比較強(qiáng)，在符合上位法的規(guī)定下，應(yīng)該充分發(fā)揮其預(yù)授權(quán)機(jī)制的作用，指導(dǎo)防控實(shí)踐。

（三）完善應(yīng)急處置具體機(jī)制

1.完善預(yù)警機(jī)制。

針對(duì)當(dāng)下我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中預(yù)警機(jī)制存在的問題，首先將《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于預(yù)警信息的內(nèi)容和發(fā)布方式，上升到法律層面，進(jìn)一步完善預(yù)警信息包括的具體內(nèi)容以及發(fā)布方式。其次在《傳染病防治法》中增加“疫情預(yù)警”一章，與“疫情報(bào)告、通報(bào)和公布”相并列，提高對(duì)預(yù)警機(jī)制的重視程度，在這一章中需整合分散在各個(gè)法律規(guī)范中的預(yù)警制度的內(nèi)容，明確預(yù)警的內(nèi)涵、預(yù)警主體、預(yù)警方式、預(yù)警內(nèi)容等［13］。最后各級(jí)政府應(yīng)圍繞各類社會(huì)公共事件，建立起跨區(qū)域、跨部門的信息共享數(shù)據(jù)庫(kù)，打破區(qū)域化、分散化和碎片化的信息分布格局，實(shí)現(xiàn)各類信息資源的融合對(duì)接和共享利用，提升數(shù)據(jù)資源的使用效率。切實(shí)以數(shù)據(jù)信息的動(dòng)態(tài)采集為導(dǎo)向，對(duì)公共事件的誘因和演變過程進(jìn)行全天候的監(jiān)測(cè)與預(yù)警，規(guī)范各類信息的收集、處理和反饋程序，從而構(gòu)建起主動(dòng)防御性的公共衛(wèi)生預(yù)警體系。

2.完善傳染病直報(bào)系統(tǒng)，將突發(fā)事件的信息公布權(quán)限適當(dāng)下放。

我國(guó)在未來(lái)修訂《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)取消現(xiàn)行法律中繁瑣復(fù)雜，并且嚴(yán)重影響效率的層級(jí)報(bào)告制度，規(guī)定符合實(shí)踐的傳染病直報(bào)制度，并將在疫情防控過程直報(bào)系統(tǒng)運(yùn)用中積累的經(jīng)驗(yàn)通過法律形式加以規(guī)定，同時(shí)還可借鑒域外關(guān)于直報(bào)制度的立法經(jīng)驗(yàn)，建立起先進(jìn)的符合實(shí)踐需要同時(shí)具有前瞻性的直報(bào)制度。另一方面可以將重大公共衛(wèi)生事件的信息公布權(quán)限適當(dāng)下放至省一級(jí)的政府，無(wú)需經(jīng)過國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門的授權(quán)，符合傳染病屬地管轄的原則，便于各省因地制宜公布突發(fā)事件，允許各省存在差異化。將信息直報(bào)制度與突發(fā)事件信息公布權(quán)限適當(dāng)下放兩者相結(jié)合，有利于督促各省人民政府注重本省內(nèi)調(diào)查實(shí)情，在黨中央和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，帶領(lǐng)下級(jí)政府盡早把控風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地發(fā)布突發(fā)事件的相關(guān)信息。

3.規(guī)范緊急狀態(tài)公布形式，統(tǒng)一法律依據(jù)。

緊急狀態(tài)公布形式的相關(guān)規(guī)范以及法律依據(jù)的統(tǒng)一是體現(xiàn)政府依法防控和有序防控的的標(biāo)志之一，但在現(xiàn)行法律中對(duì)此并無(wú)明文規(guī)定。我國(guó)可以在未來(lái)制定《緊急狀態(tài)法》時(shí)明確緊急狀態(tài)只能用政府公告的形式進(jìn)行最先公布，有利于體現(xiàn)政府抽象行政行為的合法性和權(quán)威性，同時(shí)避免社會(huì)中的不實(shí)謠言給公眾造成負(fù)面影響，在以公告形式最初公布之后，可以用其他形式轉(zhuǎn)發(fā)，例如新聞媒體報(bào)道，微信微博推送等?！秶?guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.3條根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為四級(jí)。該預(yù)案是依據(jù)《傳染病防治法》等七個(gè)法律文件制定，各省啟動(dòng)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)級(jí)別的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)是《傳染病防治法》，以其他法律文件作為依據(jù)有失妥當(dāng)，關(guān)于法律依據(jù)應(yīng)該在修訂《傳染病防治法》中增加。

4.明確公權(quán)力界限與完善追責(zé)機(jī)制。

在疫情防控過程中，存在有些行政機(jī)構(gòu)的行為超越法律規(guī)定的職責(zé)和權(quán)限，跨越公權(quán)力邊界，過度的克減私權(quán)。雖然在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 《傳染病防治法》中授權(quán)有權(quán)機(jī)關(guān)為防控疫情而采取必要的應(yīng)急手段，對(duì)公民自由予以限制，但這些規(guī)定大都比較粗放和概況，可操作性不強(qiáng)，加之每個(gè)人對(duì)法律理解可能因其背景和閱歷而有所不同，為防控疫情不可避免地會(huì)采取“一刀切”的方式，導(dǎo)致公權(quán)力的擴(kuò)張和對(duì)應(yīng)的私權(quán)的限縮。未來(lái)修訂法律時(shí)，需要詳細(xì)具體明確行政機(jī)構(gòu)的權(quán)利邊界范圍和不同情形區(qū)別對(duì)待的“差異化方案”，同時(shí)完善對(duì)行政不作為和行政亂作為的行政機(jī)關(guān)工作人員追責(zé)機(jī)制，倒逼行政機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)格依法采取合理有效措施，提高行政效率。

5.改進(jìn)應(yīng)急保障機(jī)制。

加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)需要堅(jiān)持“居安思?！钡睦砟睿瑧?yīng)急防控物資儲(chǔ)備要做到“未雨綢繆”。第一，定期對(duì)城市應(yīng)急防控設(shè)施和物資等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和整理，明確應(yīng)急物資的所屬單位、所在位置、數(shù)量等基本信息，并實(shí)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備登記管理制度。第二，加快建立以市為中心建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，并以區(qū)縣為支系，按照人口和地域面積建立應(yīng)急物質(zhì)的儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，定期檢查倉(cāng)庫(kù)中的儲(chǔ)備物資。第三，加強(qiáng)應(yīng)急互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)，匯聚各行業(yè)應(yīng)急專家、應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急設(shè)備、應(yīng)急物資信息，促進(jìn)應(yīng)急儲(chǔ)備信息的互通和共享，有利于必要情況下相互支援［14］。第四，未來(lái)修訂《預(yù)算法》時(shí)，需要明確各級(jí)政府年度財(cái)政預(yù)算中，公共衛(wèi)生預(yù)算不至少要占比5%，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件做好充足的預(yù)算保障，增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。第五，完善公開募集物資的相關(guān)法律規(guī)定，為相關(guān)主體緊急情況下有序募集物資提供法律保障和法律依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

目前疫情防控形勢(shì)趨穩(wěn)向好，防控成效明顯，但“抗”疫尚未結(jié)束，各地防控疫情仍然“在路上”。對(duì)于此次疫情防控過程中凸顯出的法治問題依舊值得理性思考，尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理的法治化，事關(guān)現(xiàn)在，事關(guān)未來(lái)。從樹立和運(yùn)用法治思維入手，完善法律體系和具體法律制度，構(gòu)建符合實(shí)際的應(yīng)急機(jī)制，尤其是針對(duì)應(yīng)急機(jī)制方面需要完善預(yù)警機(jī)制、完善傳染病直報(bào)系統(tǒng)、規(guī)范緊急狀態(tài)公布形式、明確公權(quán)力界限與完善追責(zé)機(jī)制和改進(jìn)應(yīng)急保障機(jī)制。以法治作為公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的重要抓手，進(jìn)行完善和改進(jìn)，才能做到以不變應(yīng)萬(wàn)變，從容應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，減少各方面的損失，減低對(duì)各項(xiàng)秩序的負(fù)面影響，保障國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活依法、有序、平穩(wěn)進(jìn)行。

本期插圖均為雷震揚(yáng)國(guó)畫作品