環(huán)境行政公益訴訟訴前程序強(qiáng)制前置適用例外性省思

王 政

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

一、引言

2017年6月27日，《行政訴訟法》進(jìn)行了修改，對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟訴前程序做出了明確規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！毙姓嬖V訟訴前程序具體到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域是指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使環(huán)境公共利益受到損害，應(yīng)向該行政機(jī)關(guān)提出檢察建議；行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后不依法履行職責(zé)，未糾正違法行為，作出或變更的行政行為不足以保護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，人民檢察院才能提起環(huán)境行政公益訴訟［1］。在此類觀點(diǎn)主張下，訴前程序在任何案件中應(yīng)當(dāng)被適用，系屬提起訴訟前的必經(jīng)程序［2］。任何案件，只要涉及環(huán)境行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟之前都必須要經(jīng)過(guò)訴前程序?？梢?jiàn)，該觀點(diǎn)下的訴前程序具有法定前置性，不得跳過(guò)。而在本文看來(lái)，雖然訴前程序在解決環(huán)境問(wèn)題方面有著不可替代的作用，但同時(shí)也應(yīng)看到，在一些案件中起到的作用效果并不如預(yù)設(shè)良好，相反卻成了一種“雞肋”式程序，甚至于浪費(fèi)司法資源，違背訴前程序設(shè)置的本意。因而，本文從立法與理論兩方面出發(fā)，從應(yīng)然角度為檢察機(jī)關(guān)選擇適用訴前程序提供合理依據(jù)。

二、訴前程序強(qiáng)制前置適用合理性存疑

《行政訴訟法》第二十五條第四款中規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行為致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的，‘應(yīng)當(dāng)’向行政機(jī)關(guān)發(fā)放檢察建議?！笨梢?jiàn)，只要行政機(jī)關(guān)的違法行為與公共利益受害之間存在因果關(guān)系，那么檢察機(jī)關(guān)首要行為就是向行政機(jī)關(guān)發(fā)放檢察建議，先由訴前程序進(jìn)行解決，而不能直接進(jìn)入到訴訟程序中。該規(guī)定取得的巨大實(shí)踐效果值得肯定，正是由于訴前程序的一律強(qiáng)制性適用，才使得試點(diǎn)以來(lái)，每年都有大量案件通過(guò)訴前程序解決，從而節(jié)省了大量的司法資源，直接推動(dòng)了我國(guó)法治進(jìn)程。但同時(shí)，也應(yīng)看到訴前程序在一些特殊案件中的效果并不如預(yù)設(shè)時(shí)良好，甚至成了一種“雞肋”式程序，直接影響訴前程序的整體效果。只有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)特殊性案件適用訴前程序的自由裁量權(quán)，才可以使訴前程序發(fā)揮最大的功效。

（一） 政府干預(yù)行為

環(huán)境管理部門(mén)的不作為是由當(dāng)?shù)卣你Q制所導(dǎo)致的。例如“雙柏縣人民檢察院訴雙柏縣環(huán)境保護(hù)局不履行法定職責(zé)案”中，違法企業(yè)具有一定的特殊性，屬重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目。為了引進(jìn)該企業(yè)，縣政府制定了相關(guān)經(jīng)濟(jì)性政策予以傾斜，同時(shí)該企業(yè)屬縣掛牌保護(hù)企業(yè)，須經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，有關(guān)部門(mén)才可以對(duì)縣掛牌保護(hù)企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)檢查，否則不得開(kāi)展，甚至還對(duì)檢查次數(shù)做了嚴(yán)格規(guī)定，一年僅允許對(duì)保護(hù)企業(yè)檢查一次。根據(jù)《憲法》相關(guān)條文規(guī)定，除海關(guān)、國(guó)稅等特殊的行政部門(mén)，均實(shí)行雙重負(fù)責(zé)制，即既對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，又對(duì)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并且行政機(jī)關(guān)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，人民政府對(duì)下屬部門(mén)具有相當(dāng)大的命令權(quán)，行政部門(mén)基本不可能違背人民政府命令。因而，在有政府介入的案件中，環(huán)保部門(mén)所做的只能是遵循人民政府的命令，要想僅僅通過(guò)檢察建議促使其自我糾正的確強(qiáng)人所難。

（二） 嚴(yán)重追責(zé)行為

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，檢察院發(fā)出檢察建議前提是已有證據(jù)證明環(huán)保部門(mén)存在不作為或者違法行使職權(quán)事實(shí)。而不作為與違法行使職權(quán)的行為在行政系統(tǒng)內(nèi)部必然會(huì)對(duì)其工作人員進(jìn)行追責(zé)，意味著對(duì)具體行政工作人員給予行政處分，使行政工作人員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。法律之所以可以發(fā)揮規(guī)范社會(huì)行為的作用，很大程度上在于其明確給予了大眾利弊權(quán)衡選擇權(quán)。人們違反法律的原因往往在于認(rèn)為自己的行為雖然會(huì)遭致法律的懲戒，但相應(yīng)取得的利益要大于違法行為所帶來(lái)的不利法律后果，正如德國(guó)刑事古典學(xué)派的代表費(fèi)爾巴哈心理強(qiáng)制說(shuō)主張：“人在作出某種行為時(shí)，會(huì)事先進(jìn)行選擇，傾向于選擇對(duì)自己更有利的行為?！蓖?，在環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中，對(duì)相應(yīng)責(zé)任人的追責(zé)僅僅是警告等相對(duì)較輕的行政處分時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇積極改正，并進(jìn)行自我內(nèi)部處分。因?yàn)槌袚?dān)敗訴后果所帶來(lái)的不利影響要遠(yuǎn)大于警告等行政處分所帶來(lái)的不利影響?？商热魧⑿姓到y(tǒng)內(nèi)部處分?jǐn)U大，在觸及相應(yīng)行政工作人員根本利益時(shí)，通過(guò)檢察建議讓其自我改正，恐難起效果。例如在“錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案”中［3］，錦屏縣環(huán)保局黨組書(shū)記、環(huán)保局局長(zhǎng)以及環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)被相繼免職，可謂將主要負(fù)責(zé)人“一網(wǎng)打盡”。當(dāng)自我糾錯(cuò)意味著丟失工作，被迫放棄領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，甚至面臨著追究刑事責(zé)任的情況下，恐怕檢察建議不會(huì)起到任何督促作用。

（三）訴前程序已無(wú)實(shí)際意義

行政機(jī)關(guān)的不作為和違法行使職權(quán)行為已經(jīng)使得生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞，且該破壞已無(wú)法通過(guò)相應(yīng)手段進(jìn)行修復(fù)，環(huán)保部門(mén)在訴前程序中所能做的僅僅是對(duì)違法失職行為造成的環(huán)境損失進(jìn)行物質(zhì)賠付或是督促污染企業(yè)進(jìn)行物質(zhì)賠付。但是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，一旦判決涉及巨額金錢(qián)賠償時(shí)，該判決的履行效果往往欠佳。不論是自然人或是法人，往往對(duì)判決的履行進(jìn)行拖延。并且，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中雖然能發(fā)揮監(jiān)督者的作用，督促行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，但在某些情形下，稱之為建議督促者更為合適。單就訴前程序而言，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法通過(guò)任何檢察建議以外的強(qiáng)制手段使違法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不利后果，即檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中發(fā)揮的監(jiān)督作用僅僅是建議式的。僅就訴前程序而言，檢察機(jī)關(guān)是無(wú)任何強(qiáng)制性權(quán)力的，由于缺乏扣押、拍賣等強(qiáng)制性手段，使得檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行金錢(qián)賠付時(shí)，束手無(wú)措，最終還是不得不提起訴訟，依靠法院執(zhí)行程序。

可見(jiàn)，以上三種案件中并不能發(fā)揮訴前程序應(yīng)有的功效，對(duì)行政機(jī)關(guān)無(wú)法起到任何監(jiān)督、督促作用，甚至產(chǎn)生消極影響，浪費(fèi)司法資源。因而，在以上三種情形下，訴前程序并不能發(fā)揮應(yīng)有的積極功效，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)選擇跳過(guò)訴前程序，直接進(jìn)入訴訟程序，方是最佳選擇。

三、選擇適用環(huán)境行政公益訴訟訴前程序可行性分析

（一）立法層面區(qū)分適用訴前程序之本意

1.確保訴前程序價(jià)值發(fā)揮。

首先，立法者有意從立法層面肯定訴前程序，以立法手段保證訴前程序的實(shí)施，防止其被束之高閣，無(wú)法真正發(fā)揮作用。這主要因?yàn)樵趯?shí)務(wù)領(lǐng)域，“求穩(wěn)”是司法工作者的基本準(zhǔn)則之一。在出現(xiàn)特定情況時(shí)，司法機(jī)關(guān)工作者往往會(huì)選擇通過(guò)熟悉的方式解決，而不會(huì)主動(dòng)選擇新方式，尤其在上級(jí)機(jī)關(guān)沒(méi)有相關(guān)指導(dǎo)案例時(shí)更為明顯。即使是級(jí)別相對(duì)較高的司法機(jī)關(guān)在面對(duì)新舊兩種選擇時(shí)，也往往傾向于所熟悉的規(guī)則。更何況訴前程序制度的初創(chuàng)性與首創(chuàng)性，使得該制度并不完善，諸多問(wèn)題在法條中并未有詳盡規(guī)定，因此，檢察機(jī)關(guān)工作人員需要根據(jù)自身司法經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理問(wèn)題。但此行為極易使司法機(jī)關(guān)處于被動(dòng)地位，更加使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)新程序的適用產(chǎn)生一定的抵制心理，不利于司法的進(jìn)步。因而通過(guò)立法層面的規(guī)定，強(qiáng)制檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟之前適用訴前程序，將在極大程度上防止訴前程序被放置一旁，從而無(wú)法發(fā)揮其價(jià)值。

2.推動(dòng)訴前程序在實(shí)踐中完善。

訴前程序的一律強(qiáng)制適用有利于在實(shí)踐中完善該制度。雖然在立法初期，立法工作者會(huì)通過(guò)大量實(shí)際調(diào)研，確保該制度的合理性。但實(shí)踐才是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，其中許多問(wèn)題只有通過(guò)切實(shí)的實(shí)施才可展現(xiàn)出來(lái)。僅通過(guò)立法者的實(shí)際調(diào)研，難以考慮到問(wèn)題的方方面面，從而無(wú)法解決問(wèn)題、完善該措施。于是立法者通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中不斷發(fā)現(xiàn)該制度的問(wèn)題，進(jìn)而逐一解決，以立法指導(dǎo)實(shí)踐，以實(shí)踐完善立法，深入完善訴前程序，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題的改善。由此可見(jiàn)，立法者或是想通過(guò)立法使得訴前程序更加成熟。在經(jīng)過(guò)五年推行之后，訴前程序已被納入《行政訴訟法》，其中各種問(wèn)題也已在試點(diǎn)中一一呈現(xiàn)，并由相關(guān)法律法規(guī)予以解釋完善，并且訴前程序所帶來(lái)的巨大優(yōu)勢(shì)，也使得檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中優(yōu)先適用?？梢?jiàn)，訴前程序制度已趨于成熟，在此前提下，仍強(qiáng)調(diào)訴前程序的一律適用，是否與立法初衷相違背？

其實(shí)亦有學(xué)者對(duì)訴前程序的獨(dú)立性進(jìn)行過(guò)論述，如學(xué)者所言：“訴前程序已逐漸成為一種與訴訟并重的糾紛解決機(jī)制［4］，要嚴(yán)格執(zhí)行訴前程序，真正從立法精神和制度設(shè)計(jì)本意出發(fā)，把訴前程序和提起訴訟兩個(gè)階段、兩種方式放到同等重要的位置。”［5］當(dāng)然，對(duì)于獨(dú)立性的分析，學(xué)者們大多強(qiáng)調(diào)訴前程序效用的獨(dú)立性，但當(dāng)兩者在效用上能夠起到單獨(dú)的作用時(shí)，也就意味著兩者本質(zhì)是可以區(qū)分、可以獨(dú)立的。由此，在環(huán)境公益訴訟中，將訴前程序與訴訟程序之間的必然聯(lián)系進(jìn)行弱化，方可更加有效地推動(dòng)環(huán)境難題的解決。

（二）選擇適用訴前程序理論性探討

1.立法缺陷的必然性存在。

針對(duì)第一種觀點(diǎn)，本文看來(lái)，即使一項(xiàng)制度已經(jīng)被法律所規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)“博采眾長(zhǎng)”，發(fā)現(xiàn)制度缺陷，進(jìn)行改正。立法是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，需要考慮社會(huì)生活的方方面面，但正如上文所述，沒(méi)有一項(xiàng)制度的存在能夠包含社會(huì)的方方面面問(wèn)題，此時(shí)的立法者必然要進(jìn)行取舍：只要保障一項(xiàng)制度能夠在極大多數(shù)的情況下發(fā)揮積極效用即可，訴前程序尤為如此?，F(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題已達(dá)到刻不容緩的地步，亟需一項(xiàng)制度來(lái)解決我國(guó)的環(huán)境難題，從習(xí)近平總書(shū)記在2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)中首次提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，到2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議，表決通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，使得訴前程序正式出臺(tái)，僅不到一年時(shí)間，相關(guān)工作相對(duì)不充分，更是難以保證訴前程序能夠適用所有情形。同時(shí)，立法者也是人，既然是人，就總存在不足之處。但一項(xiàng)制度倘若想要達(dá)到一種相對(duì)完善的情形，就必須要考慮到剩余的極少數(shù)情形。正因?yàn)槿绱耍磕甓紩?huì)有許多立法、司法解釋出臺(tái)，為了就是解決立法瑕疵，只有敢于不斷發(fā)現(xiàn)自身錯(cuò)誤并予以改正，才能緊跟時(shí)代潮流，才能達(dá)到“良法”之效。訴前程序同樣是如此，需要“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)存在，這樣，才能推動(dòng)該制度的完善。

2.訴前程序范圍界定模糊。

第二種觀點(diǎn)的目的非常明確，就是認(rèn)為訴前程序能夠增加對(duì)證據(jù)的調(diào)取時(shí)間，進(jìn)而提高訴訟程序勝訴率。但在本文看來(lái)，該觀點(diǎn)對(duì)訴前程序沒(méi)有充分的把握。訴前程序的本質(zhì)就是向違法行政機(jī)關(guān)發(fā)放檢察建議的過(guò)程，而證據(jù)調(diào)取階段并不屬于訴前程序的范疇，也就是說(shuō)，在進(jìn)入訴前程序之前，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)完成了對(duì)相關(guān)證據(jù)的調(diào)取，訴前程序所做的僅僅是發(fā)放檢察建議的文書(shū)，并不會(huì)在訴前程序中進(jìn)行取證。因此，即使跳過(guò)訴前程序，也不會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)的取證，更不會(huì)影響訴訟程序的勝訴率。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)提出不同意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序的兩個(gè)月期間內(nèi)肯定會(huì)有所作為，會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法事實(shí)更加明晰，進(jìn)而提高勝訴率。但事實(shí)恐不是如此。在“錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案”中［6］，檢察機(jī)關(guān)2014年8月15日發(fā)出檢察建議，2015年4月16日才發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染情形仍然存在。在“清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案”中，檢察機(jī)關(guān)在2015年7月9日向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，2015年12月16日才發(fā)現(xiàn)污染情況仍然存在。在幾個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)連如此簡(jiǎn)單的污染情形存在與否都不會(huì)去調(diào)查，更如何期待其能夠進(jìn)一步對(duì)相關(guān)違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查？因而，上述反對(duì)意見(jiàn)恐難以成立。

從反面來(lái)看，倘若明知行政機(jī)關(guān)在訴前程序中不會(huì)積極履職，仍向其發(fā)送檢察建議，會(huì)造成環(huán)境公益的極大破壞。檢察機(jī)關(guān)收到行政機(jī)關(guān)表明積極履職的書(shū)面回復(fù)之后，后續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不會(huì)再進(jìn)行監(jiān)管。如果行政機(jī)關(guān)只是書(shū)面回復(fù)，而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)改正的話，環(huán)境污染情況會(huì)一直存在。當(dāng)行為人實(shí)施了危害普通人身、財(cái)產(chǎn)的行為后，損害結(jié)果大多會(huì)及時(shí)顯現(xiàn)并固定下來(lái)，不會(huì)隨著時(shí)間的推移而大幅度加重。而環(huán)境損害與人身與財(cái)產(chǎn)損害的即時(shí)性不同，具有其特殊性。大自然具有著極強(qiáng)的承載力，對(duì)環(huán)境的損害會(huì)隨著時(shí)間的推移而不斷加重。倘若檢察機(jī)關(guān)明知行政機(jī)關(guān)不會(huì)履職，而仍提起訴前程序，恰恰是“放任”了這種損害的發(fā)生。而如果能直接進(jìn)入訴訟程序，后續(xù)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)管，若行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行的話，會(huì)由執(zhí)行程序強(qiáng)制執(zhí)行，進(jìn)而更好地保護(hù)環(huán)境。例如在“劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局環(huán)境行政公益訴訟案”中，檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)的積極回復(fù)后，整整三年時(shí)間未進(jìn)行積極跟進(jìn)，使得環(huán)境公益白白遭受了三年的損害。即使檢察機(jī)關(guān)后續(xù)會(huì)及時(shí)跟進(jìn)，但檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中基本無(wú)任何強(qiáng)制性權(quán)力，根本無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)力的監(jiān)督，在面對(duì)消極執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)時(shí)恐力不從心。

四、采取例外規(guī)定選擇適用訴前程序

首先，環(huán)保部門(mén)不依法履行職責(zé)的背后有人民政府或者其他上級(jí)機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)時(shí)，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況判斷行政機(jī)關(guān)履行檢察建議的可能性大小。倘若行政機(jī)關(guān)履行可能性極低，則實(shí)在沒(méi)有先行經(jīng)過(guò)訴前程序的必要。由于我國(guó)政治體制的特性，尤其是在行政內(nèi)部層級(jí)內(nèi)，人民政府對(duì)其所屬的行政管理部門(mén)具有絕對(duì)的命令權(quán)，各行政部門(mén)均以人民政府的政策為導(dǎo)向來(lái)部署具體工作任務(wù)。在上級(jí)對(duì)下級(jí)的關(guān)系中，僅憑一封沒(méi)有任何強(qiáng)制力的檢察建議無(wú)法要求下級(jí)行政管理部門(mén)對(duì)抗上級(jí)人民政府，做出違反政府政策的行為。究其本質(zhì)，表面上是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)保部門(mén)進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，而實(shí)質(zhì)則是檢察機(jī)關(guān)直接與人民政府進(jìn)行權(quán)力制衡，權(quán)力大小一目了然。因此，由檢察機(jī)關(guān)跳過(guò)訴前程序，直接進(jìn)入訴訟程序，形成檢察機(jī)關(guān)、法院之司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，使雙方共同對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約、施壓，才有可能使之改正，維護(hù)環(huán)境公共利益。同時(shí)，也有觀點(diǎn)表明，既然環(huán)境問(wèn)題根源于政府的過(guò)錯(cuò)行為，檢察機(jī)關(guān)可以在訴前程序中直接針對(duì)人民政府發(fā)出檢察建議，促使人民政府改正其行為。雖然該措施在《實(shí)施辦法》第二十九條第二款中有明確的規(guī)定，但在實(shí)踐中由檢察機(jī)關(guān)直接向人民政府發(fā)出檢察建議的情況卻極為稀少，在理論層面也是不可取的。雖然隨著依法治國(guó)理念的不斷推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位不斷提高，監(jiān)督職能不斷加強(qiáng)，但其所適用的范圍僅僅限于平級(jí)或是低級(jí)的行政部門(mén)，對(duì)人民政府無(wú)法起到行之有效的監(jiān)督作用。即使是上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)下一級(jí)人民政府時(shí)，監(jiān)督進(jìn)程也是寸步難行，更何況促使其進(jìn)行自我糾錯(cuò)。由檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)人民政府發(fā)出檢察建議，在無(wú)其他力量的幫助下，僅靠檢察機(jī)關(guān)自身的司法權(quán)，明顯是多此一舉。因此，只有直接提起訴訟，由法院和檢察機(jī)關(guān)共同對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，才能確保環(huán)境問(wèn)題得到切實(shí)解決。

其次，遵循檢察建議將意味著環(huán)保部門(mén)相關(guān)工作人員的根本利益遭受巨大的損失時(shí)，訴前程序往往達(dá)不到理想效果，反而會(huì)在一定程度上加劇環(huán)境污染對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。例如在上述“錦屏縣人民檢察院訴縣環(huán)保局案”中，2014年8月15日，錦屏縣檢察院向環(huán)保機(jī)關(guān)第一次發(fā)出檢察建議，但直到2015年12月18日，公共利益受損的情況仍然存在。檢察機(jī)關(guān)自啟動(dòng)訴前程序以來(lái)的一年半時(shí)間內(nèi)，環(huán)保機(jī)關(guān)想方設(shè)法對(duì)檢察建議進(jìn)行敷衍，卻無(wú)任何履職的跡象，任由破壞環(huán)境的行為持續(xù)發(fā)生，給國(guó)家和社會(huì)公共利益帶來(lái)了巨大損失。并且在《解釋》頒布之前，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)期限固定為一個(gè)月，本應(yīng)在極短時(shí)間內(nèi)就可以對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出處理情況下，卻被環(huán)保機(jī)關(guān)拖至一年半?？梢?jiàn)，當(dāng)自我糾錯(cuò)將會(huì)導(dǎo)致重大后果時(shí)，相應(yīng)行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議是具有極大抗拒性的。因此，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴前程序的自由裁量，判斷何種程度的行政處分會(huì)督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，才會(huì)使訴前程序發(fā)揮其最大功效。

最后，以現(xiàn)今實(shí)務(wù)界中對(duì)訴前程序結(jié)束后所采取的結(jié)果導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，只要公共利益在遭受持續(xù)侵害，不管行政機(jī)關(guān)是否作為，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。通過(guò)上文可知，由于環(huán)境破壞的不可逆性，某些公共利益必然會(huì)遭受持續(xù)損害且通過(guò)訴前程序是無(wú)法進(jìn)行恢復(fù)的，無(wú)法改變環(huán)境遭受破壞的既有事實(shí)，不管訴前程序效果如何，檢察機(jī)關(guān)仍需對(duì)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，此時(shí)不如直接進(jìn)入到訴訟程序，以訴訟程序之“剛性”保障公益。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)訴前程序選擇適用的探討目的不在于挑戰(zhàn)立法，而是在于完善立法。完善立法不免需要有“壯士斷腕”的決心與勇氣。因此，本文以法律案例為依托，發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制適用訴前程序的弊端，并將此類案件以可量化的形式明確出來(lái)，使得檢察機(jī)關(guān)在遇到此類案件時(shí)，設(shè)定例外性的自由裁量權(quán)，根據(jù)案情情況選擇跳過(guò)訴前程序。同時(shí)，本文以立法條文為基礎(chǔ)，探究理論層面強(qiáng)制適用訴前程序的弊端，抽絲剝繭，嘗試為選擇適用訴前程序提供立法與理論上的依據(jù)。而且，本文在對(duì)訴前程序選擇適用的探討中，選擇了一種效益最大化的方式。將訴前程序最有可能不會(huì)發(fā)揮功效的三種情形抽離出來(lái)，設(shè)定選擇適用的例外情形，并且，對(duì)于上述情形中訴前程序的跳過(guò)也不具有絕對(duì)性，而是由檢察機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行自由裁量，倘若行政機(jī)關(guān)有在訴前程序中自我糾錯(cuò)的可能，也可選擇適用訴前程序。由此，當(dāng)可發(fā)揮訴前程序最大功效，進(jìn)而為我國(guó)環(huán)境公益做出更大的貢獻(xiàn)。