未來社區(qū)數(shù)字化服務的屬性探究與規(guī)劃策略

文｜中國建筑設計研究院有限公司城鎮(zhèn)規(guī)劃院 張雪

一、未來社區(qū)數(shù)字化服務的內(nèi)涵

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》提出加快數(shù)字化發(fā)展，加強老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設。《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（征求意見稿）》針對特色引導型社區(qū)，提出以契合社區(qū)未來生活為導向，融合先進文化和前沿科技，配置體現(xiàn)創(chuàng)新性、智能化的服務要素。未來社區(qū)數(shù)字化服務是指面向未來社區(qū)生活場景的數(shù)字化服務，參考國家標準《智慧城市 建筑及居住區(qū) 第1 部分：智慧社區(qū)建設規(guī)范（征求意見稿）》（以下簡稱《智慧社區(qū)建設規(guī)范》），包括社區(qū)智能基礎設施、社區(qū)數(shù)字化公用設施、社區(qū)物業(yè)數(shù)字化管理、社區(qū)便民數(shù)字化服務和社區(qū)商業(yè)數(shù)字化服務等。

從智能產(chǎn)品應用角度而言，社區(qū)空間相對封閉、使用人群相對固定，是各類技術(shù)廠商推廣智能設施產(chǎn)品的主要載體。從未來社區(qū)營造角度而言，社區(qū)服務的智能化提升在當前我國智慧社區(qū)建設中實踐和研究最為豐富。未來社區(qū)數(shù)字化服務不僅是社區(qū)公共服務的有效補充，也是未來社區(qū)服務質(zhì)量改善提升的重要路徑。

二、社區(qū)數(shù)字化服務的屬性爭議

圖1 智慧社區(qū)系統(tǒng)架構(gòu)與未來社區(qū)數(shù)字化服務內(nèi)涵

公共經(jīng)濟學依據(jù)產(chǎn)品消費方式與特征，將服務分為市場提供的私人服務與公共服務，公共服務又分為純公共服務和準公共服務，準公共服務又包括公共資源和俱樂部物品，前者對應具有某種壟斷性的專營行業(yè)設施，如市政公用設施，后者對應服務某類群體的共有設施，如小區(qū)內(nèi)的共有服務設施。目前國內(nèi)對未來社區(qū)數(shù)字化服務的公私屬性仍在討論探索之中，政府、市場、公眾三方并未形成共識。政府出于布局均等化和價格公平性考量，希望對其選址、建設、運營、收費標準實施調(diào)控和監(jiān)督；而企業(yè)出于投資回報考量，依然擁有其規(guī)劃權(quán)、定價權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

《國務院辦公廳關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕23 號）將智能快件箱納入城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務，向全國社區(qū)推廣，成為未來社區(qū)數(shù)字化服務的代表。智能快件箱的服務屬性，經(jīng)歷了三個時期變化。

私人服務時期（2010-2016年）。2013年國家郵政局《關于提升快遞末端投遞服務水平的指導意見》“鼓勵和支持郵政、快遞企業(yè)及社會資金，投入快遞服務末端智能快件箱等自助服務設施建設并推廣使用”，主張經(jīng)營方式多樣共存。但在智能快件箱誕生初始，主要由電商、快遞企業(yè)和社會資本投資建設，企業(yè)自由定價，設施自由選址，屬于私人服務商品。

私人服務與公共服務屬性共存時期（2017-2019年）。2017年中國郵政入股組建了“中郵速遞易”，將2.4 萬組傳統(tǒng)郵政快遞柜改造為智能快件箱，沿襲了公共服務屬性。以豐巢為代表的商品私人服務商品屬性智能快件箱依然占據(jù)多數(shù)。

私人服務向公共服務過渡時期（2020年至今）。2020年5月豐巢收購中郵速遞易，擁有智能快件箱數(shù)量達到全國總量的69%，表現(xiàn)出市場壟斷經(jīng)營特征，私人服務商品屬性更為顯著。但在政策引導上，2020年4月商務部辦公廳和國家郵政局辦公室發(fā)布《關于深入推進電子商務與快遞物流協(xié)同發(fā)展工作的通知》，“明確智能快件箱、快遞末端綜合服務場所的公共屬性”。

三、屬性爭議引發(fā)規(guī)劃管理問題

作為公共政策之一，規(guī)劃是政府提供公共物品、建立制度約束、均衡社會福利的主要手段。社區(qū)數(shù)字化服務的屬性不明確，一定程度上造成了規(guī)劃管理失效，以智能快件箱為例，具體表現(xiàn)為規(guī)劃編制標準不完善、規(guī)劃傳導體系不健全、規(guī)劃實施權(quán)責模糊。

1.規(guī)劃編制標準不完善

《智慧社區(qū)建設規(guī)范》模糊了公私屬性，將面向社區(qū)商業(yè)用戶的商業(yè)服務和面向社區(qū)居民的便民服務統(tǒng)稱為社區(qū)服務?！渡鐓^(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（征求意見稿）》倡導設施與場地的集成共建與使用共享，提出集約使用、彈性適應、品質(zhì)提升原則。目前可指導智能快件箱規(guī)劃編制的政策文件有國家標準《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018）、行業(yè)標準《智能快件箱》（YZ/T 0133-2013）和《智能快件箱設置規(guī)范》（YZ/T 0150-2016）。國家標準明確了智能快件箱屬于居住用地，應在居住街坊配建，可與其他設施聯(lián)合設置；2 個行業(yè)標準從設備層面對箱體硬件和平臺系統(tǒng)進行了相對全面的規(guī)定。

出于經(jīng)營考慮，廠商往往將社區(qū)數(shù)字化服務設施設置在人流密集處，與周邊交通缺乏統(tǒng)籌，造成空間分割、流線混亂。人行道寬度多為2.5 至5 米，1 組豐巢標準智能快件箱深0.5 米、長4.5 米，根據(jù)實際需求還可繼續(xù)拓展副柜，箱體自身及存取件人流勢必對交通秩序帶來較大影響。標準要求智能快件箱選址原則上“不妨礙車輛和人員的正常通行，不遮擋消防設施，不阻礙安全疏散通道”，實際設置中缺乏量化標準，設施占地規(guī)模、選址布局、與交通流線組織關系、與其他設施聯(lián)合設置的兼容性等管控存在規(guī)范空白，難以監(jiān)管和維權(quán)。

2.規(guī)劃傳導體系未確立

國務院《關于促進快遞業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2015〕61 號）提出“研究將智能快件箱等快遞服務設施納入公共服務設施規(guī)劃”。2016年國家發(fā)展改革委等10個部門《關于加強物流短板建設促進有效投資和居民消費的若干意見》要求“大力發(fā)展智能快件箱，并納入公共服務設施規(guī)劃”。2017年國家郵政局《關于加強和改進快遞末端服務管理工作的指導意見》“爭取將智能快件箱和末端投遞服務中心等設施列入城市基礎設施規(guī)劃”?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180-2018）“將智能快件箱、智能新報箱列入居住街坊應配建的便民服務設施”。2019年交通運輸部《智能快件箱寄遞服務管理辦法》“支持將智能快件箱納入公共服務設施相關規(guī)劃和便民服務、民生工程等項目”。2020年商務部辦公廳和國家郵政局辦公室《關于深入推進電子商務與快遞物流協(xié)同發(fā)展工作的通知》“將智能快件箱納入公共服務設施相關規(guī)劃”。

從政策表述來看，由“研究納入”“爭取納入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С旨{入”和“納入”，規(guī)劃編制的必要性逐漸加強。從規(guī)劃類型來看，各版政策表述不一，涉及到城市基礎設施規(guī)劃、公共服務設施及相關規(guī)劃、居住區(qū)規(guī)劃等不同種類和不同層級的規(guī)劃，反映出社區(qū)數(shù)字化服務這一新興事物，尚未真正融入規(guī)劃體系，在新構(gòu)建的國土空間規(guī)劃中的地位亟待進一步明確。

3.規(guī)劃實施權(quán)責不明晰

社區(qū)數(shù)字化服務究竟是作為公共服務體系進行統(tǒng)一規(guī)劃，還是由市場主導配置、企業(yè)自行建造，尚不明確。社區(qū)數(shù)字化服務配置建設過程目前由市場主導，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，廠商各自為營，為爭搶市場會在熱門地段投放同類設施，導致重復建設、空間效率降低。除原中郵速遞易選擇改造傳統(tǒng)郵政快遞柜，大部分智能快件箱企業(yè)選擇新建設施，豐巢快件箱的寄件功能僅對少數(shù)快遞公司開放、存件功能則設置了價格門檻，更加劇了公共空間利用低效。但倘若將社區(qū)數(shù)字化服務“一刀切”地列入公共服務，一些具備共享特征的數(shù)字化服務存在非排他性，覆蓋范圍的空間邊界屬性不強，服務對象難以限定，權(quán)責管理難以準確匹配。例如在開放小區(qū)、商住混合小區(qū)的智能快件箱，容易出現(xiàn)占用小區(qū)公共空間、服務范圍卻超出小區(qū)業(yè)主的錯配情況，對小區(qū)業(yè)主權(quán)益造成侵害。

四、未來社區(qū)數(shù)字化服務的屬性界定

造成社區(qū)數(shù)字化服務屬性不明確的主要原因，分析有三。首先是社區(qū)類型多樣，使得同一款數(shù)字化服務設施產(chǎn)品，在居住、辦公、商業(yè)等不同社區(qū)中運營方式有所差異，設施類型受到運營方式影響，難以一概而論。其次是數(shù)字化服務設施占用的是社區(qū)公共空間，而社區(qū)公共空間的權(quán)益所屬本身也存在爭議。最后是政府部門希望將社區(qū)數(shù)字化服務設施列入公共設施加以引導和監(jiān)管，但還未就管理標準、支持措施等出臺具體實施細則，讓市場占據(jù)了主導權(quán)。

根據(jù)服務設施所占用地性質(zhì)，結(jié)合服務人群和使用場景，建議區(qū)別定義社區(qū)數(shù)字化服務的屬性。社區(qū)數(shù)字化服務作為未來社區(qū)引導提升的方向，出于政府財政和社區(qū)現(xiàn)狀差異等考慮，不宜列入純公共服務面向所有社區(qū)推廣。對于設置在福利院、養(yǎng)老院、幼兒園、社區(qū)醫(yī)院等公共場所的社區(qū)數(shù)字化服務，設施所在用地屬于公共管理與公共服務用地，以社區(qū)基本公共服務覆蓋人群為主要服務對象，卻又難以將其與周邊其他人群區(qū)分開，服務具有一定非排他性和競爭性，應歸為準公共服務類型中的公共資源范疇，由政府相關部門出資租賃，與企業(yè)簽訂特許權(quán)協(xié)議，政府相關部門負責監(jiān)管治理。對于住宅小區(qū)內(nèi)的數(shù)字化服務，設施所在用地屬于居住用地，服務規(guī)模與小區(qū)人口基本匹配，基本不存在服務擁擠，競爭性較小，但能限制小區(qū)以外人群使用，服務具有排他性，符合俱樂部物品定義，建議設施由小區(qū)物業(yè)公司租賃，運營成本可參考日本經(jīng)驗，提高小區(qū)業(yè)主每月物業(yè)費用。對于在商業(yè)服務業(yè)用地等的社區(qū)數(shù)字化服務，則可視為私人商品管理，由企業(yè)出資或社會資本加盟，鼓勵良性競爭，通過市場化機制決定收費標準。

五、研究納入國土空間規(guī)劃體系建議

《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（征求意見稿）》倡導設施與場地的集成共建與使用共享，但目前社區(qū)數(shù)字化服務設施在場地中如何建設，僅憑技術(shù)廠商與物業(yè)公司之間的一紙協(xié)議，從選址落地到建設運營全過程缺乏規(guī)劃引導和實施監(jiān)督。建議將社區(qū)數(shù)字化服務設施規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃編制審批體系，在市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級三類國土空間規(guī)劃中，明確社區(qū)數(shù)字化服務的規(guī)劃重點和管控傳導。由市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃確定本地社區(qū)數(shù)字化服務的發(fā)展目標，社區(qū)數(shù)字化服務公私屬性界定和規(guī)劃原則；詳細規(guī)劃建議開展社區(qū)數(shù)字化服務規(guī)劃專題研究，針對具有公共屬性的社區(qū)數(shù)字化服務設施全面評估、查找問題和制定對策，結(jié)合社區(qū)生活圈的空間劃分規(guī)則，落實社區(qū)數(shù)字化服務配置的具體內(nèi)容、規(guī)劃要求和空間布局，形成規(guī)劃行動任務。有需求的市縣建議開展社區(qū)數(shù)字化服務設施專項規(guī)劃，并與社區(qū)生活圈、智慧城市、老舊小區(qū)改造等專項規(guī)劃加強銜接。

隨著未來社區(qū)生活場景不斷豐富、數(shù)字化技術(shù)不斷發(fā)展，社區(qū)數(shù)字化服務迭代更新速度將遠遠超出傳統(tǒng)公共服務，標準規(guī)范缺失不利于指導未來社區(qū)建設和社區(qū)服務供給。建議將社區(qū)數(shù)字化服務設施配置的剛性指標納入國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系，對未來社區(qū)數(shù)字化服務的空間需求和影響開展深入研究，分類指引，具有準公共屬性的社區(qū)數(shù)字化服務應提出規(guī)劃管控指標，商業(yè)屬性的社區(qū)數(shù)字化服務應提出安全、有序、高效方面的底線要求。同時，在實施監(jiān)督體系中增加對社區(qū)數(shù)字化服務設施的監(jiān)督和查處，增強社區(qū)數(shù)字化服務設施布局配置的合法性、合規(guī)性、合理性。

表1 未來社區(qū)數(shù)字化服務公私分類與特征