完善老年人權(quán)益保障立法的當(dāng)務(wù)之急

李連寧

老年人權(quán)益保障法律制度基本形成

目前，我國已形成以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以老年人權(quán)益保障法為綜合性法律，以中國特色社會(huì)主義法律體系各法律部門中的相關(guān)法律為基干，以及相關(guān)的國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等多層次的老年人權(quán)益保障法律制度體系。憲法第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是保障老年人合法權(quán)益的憲法依據(jù)。2012年國家全面修訂了老年人權(quán)益保障法，確立了老年人權(quán)益保障的綜合性法律的定位。

老年人權(quán)益保障法律制度的一個(gè)最大特點(diǎn)就是將分散在國家法律體系各部門的與法律有關(guān)的規(guī)定合成了基本的老年人權(quán)益保障法律制度。國家民法典就有對(duì)老年人財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、婚姻權(quán)等權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定。社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定：國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)就與老年人權(quán)益保障直接相關(guān)。基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法規(guī)定：國家發(fā)展老年人保健事業(yè)。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將老年人健康管理和常見病預(yù)防等納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。公共文化服務(wù)保障法規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人、老年人、殘疾人和流動(dòng)人口等群體的特點(diǎn)與需求，提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)。勞動(dòng)法、就業(yè)促進(jìn)法有關(guān)勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)利的平等保護(hù)也與老年人權(quán)益保障有著密切聯(lián)系。在國務(wù)院行政法規(guī)中，也有不少與老年人權(quán)益保障相關(guān)的行政法規(guī)。各省市自治區(qū)直轄市普遍制定了老年人權(quán)益保障的地方性法規(guī)，江蘇、廣東、北京、浙江、天津、河北、上海、陜西、重慶、安徽等省市還制定了專門的養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)為老年人權(quán)益保障提供了基本的法律依據(jù)。

老年人權(quán)益保障法律制度亟待完善

但是，現(xiàn)行老年人權(quán)益保障的法律制度還不夠完善，不能適應(yīng)老齡化社會(huì)老年人權(quán)益保障的需要。因此，需要從以下方面努力：

加強(qiáng)老年人權(quán)益保障立法的頂層設(shè)計(jì)。目前，除了老年人權(quán)益保障法以外，其他有關(guān)老年人權(quán)益保障的立法大多數(shù)是各立門戶，相互銜接不夠。完善老年人權(quán)益保障立法，首先要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃。但這并不是說，要推倒現(xiàn)有的老年人權(quán)益保障的法律制度，另起爐灶。有一種看法是要重新構(gòu)建一個(gè)層次分明、覆蓋周全、自身完整的獨(dú)立的老年人權(quán)益保障法律體系。這種設(shè)想書生氣十足。在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的今天，有關(guān)老年人權(quán)益保障的法律雖然還有待補(bǔ)充完善，但老年人權(quán)益保障的法律制度已基本形成，如果各個(gè)領(lǐng)域都要追求自身獨(dú)立完整的法律體系，必然會(huì)打亂國家已經(jīng)形成的法律體系，得不償失。所以，要在現(xiàn)有老年人權(quán)益保障的法律制度的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)的法律制度作一次全面的梳理，對(duì)重復(fù)交叉的內(nèi)容進(jìn)行歸并，對(duì)沖突抵觸的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)化解，對(duì)立法空白進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)不適應(yīng)發(fā)展新情況的內(nèi)容進(jìn)行修改。

補(bǔ)充完善社會(huì)保障制度中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。目前我國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法針對(duì)老年人的社會(huì)保障體系，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。前者解決老年人基本日常生活支付問題，后者解決老年人醫(yī)療衛(wèi)生支付問題，兩項(xiàng)保險(xiǎn)制度在保障老年人養(yǎng)老、醫(yī)療方面發(fā)揮了巨大作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、老齡化進(jìn)程加快，養(yǎng)老服務(wù)的需求和水平不斷提高，老年人口比重及人均壽命不斷提高，長期照護(hù)類養(yǎng)老服務(wù)的需求大幅提升。現(xiàn)行養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度亟需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)逐步形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和職業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)三大支柱。但企業(yè)年金和職業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)還缺乏完善的規(guī)定和運(yùn)行機(jī)制。而醫(yī)療保險(xiǎn)目前的基本定位還是以治病為核心，不能適應(yīng)長期照護(hù)類養(yǎng)老服務(wù)需求大幅度提升的需要。越來越多的老人異地養(yǎng)老就醫(yī)結(jié)算困難。這些都需要健全完善醫(yī)療保險(xiǎn)相應(yīng)的法律制度。

健全社會(huì)救助法律制度中的老年人社會(huì)救助制度。2020年是全面建成小康社會(huì)的決勝之年，大規(guī)模脫貧計(jì)劃完成后，國家將實(shí)行常態(tài)化的社會(huì)救濟(jì)制度，堅(jiān)持托底線、救急難、可持續(xù)，與其他社會(huì)保障制度相銜接，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保障公民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，應(yīng)確保所有符合條件的老年人按規(guī)定納入最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等社會(huì)救助制度保障范圍。完善醫(yī)療救助制度，全面開展重特大疾病醫(yī)療救助，逐步將低收入家庭老年人納入救助范圍。完善臨時(shí)救助制度，加強(qiáng)對(duì)老年人的“救急難”工作，按規(guī)定對(duì)流浪乞討、遭受遺棄等生活無著老年人給予救助。落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度。這些都需要在社會(huì)救助立法中給予全面考慮，并形成法律制度。有關(guān)老年人的社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)待與社會(huì)救助有不少重合，也應(yīng)在完善老年人社會(huì)救助制度的同時(shí)進(jìn)一步厘清并規(guī)范。

建立健全終身教育法律制度有關(guān)老年人終身學(xué)習(xí)權(quán)益的保障制度。終身教育關(guān)注人作為獨(dú)特個(gè)體的生命、生存、生活、發(fā)展，橫貫于人“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼麄€(gè)歷程，終身教育立法則是從制度層面關(guān)注社會(huì)成員每個(gè)個(gè)體生命的成長。目前，法國、美國、日本等都制定了各自的終身教育法。我國1995年制定的教育法也作了規(guī)定：“國家適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，推進(jìn)教育改革，促進(jìn)各級(jí)各類教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系?！边@為制定終身教育法律制度提供了立法依據(jù)，但我國終身教育立法一直沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。隨著從傳統(tǒng)工業(yè)文明進(jìn)入基于互聯(lián)網(wǎng)的新文明形態(tài)，中國社會(huì)中人的全面發(fā)展、自主發(fā)展進(jìn)入一個(gè)空前廣闊博大的領(lǐng)域。終身學(xué)習(xí)是人們與生俱來，并伴隨終身的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是人們從生到死的過程中生存、生活的基本需求。構(gòu)建終身教育體系是國家教育發(fā)展的一項(xiàng)重要國策，也是教育體系的一項(xiàng)具有根本性的變革。構(gòu)建終身教育體系，要充分考慮老年人的需求，根據(jù)老年人的特點(diǎn)開展多種形式的教育活動(dòng)，使老年人更新知識(shí)、充實(shí)精神生活、保持良好思想修養(yǎng)、有益健康長壽和繼續(xù)發(fā)揮作用。這是應(yīng)對(duì)人口老齡化的一項(xiàng)基本途徑和有效對(duì)策。要通過終身教育立法建立健全老年人終身學(xué)習(xí)的法律制度。如：現(xiàn)有的學(xué)校教育體系如何向老年人敞開大門，讓老年人到學(xué)校修讀課程，獲取學(xué)位；如何通過網(wǎng)絡(luò)和其它方式向老年人提供豐富多彩的學(xué)習(xí)內(nèi)容；等等。

加快養(yǎng)老服務(wù)立法步伐。完善老年人權(quán)益保障立法，最突出的是要加快養(yǎng)老服務(wù)立法。我國龐大的老齡人口和巨大的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)迫切需要一部有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的專門立法。據(jù)預(yù)測(cè)，2034年我國60歲以上老年人口規(guī)模將達(dá)到4.7億。隨著我國老齡化人口的快速增長，養(yǎng)老服務(wù)市場迅速膨脹，養(yǎng)老服務(wù)的業(yè)態(tài)十分復(fù)雜，既有福利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，也有大量營利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；既有保底的基本養(yǎng)老服務(wù)，還有高端的養(yǎng)老服務(wù)；既有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也有大量民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，亟待依法規(guī)范，分類管理。政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、評(píng)估、管理以及養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的糾紛處理還缺乏必要的法律依據(jù)；政府部門之間的法定職責(zé)權(quán)限還不夠明晰，亟需健全政府養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。這表明，僅僅依靠一部老年人權(quán)益保障法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須加快養(yǎng)老服務(wù)立法步伐。

養(yǎng)老服務(wù)法律制度體系在我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中具有標(biāo)志性的意義。一個(gè)領(lǐng)域業(yè)態(tài)的發(fā)展，不僅是事業(yè)產(chǎn)業(yè)本身，最根本的是體制機(jī)制是否完善。沒有健全的法律制度，我國養(yǎng)老服務(wù)體系將面臨嚴(yán)重的缺陷；沒有健全的法律制度，我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展就缺乏有力的法治保障。我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展主要依靠政策措施的支撐，這不能不說是一個(gè)遺憾。因此，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，不僅要加快居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為重點(diǎn)的健康支持體系和醫(yī)療保障制度體系建設(shè)，完善老年人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，積極推進(jìn)智能養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，持續(xù)加強(qiáng)護(hù)理人才隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，建立健全養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、監(jiān)督體系建設(shè)，還要不斷建立健全養(yǎng)老服務(wù)法律制度建設(shè)。

養(yǎng)老服務(wù)立法的幾個(gè)相關(guān)問題

加快養(yǎng)老服務(wù)立法是推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，完善老年人權(quán)益保障立法的當(dāng)務(wù)之急。具體來說，需要做好三個(gè)“關(guān)于”：

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)立法的對(duì)策。在目前的情況下，養(yǎng)老服務(wù)立法的對(duì)策可以從以下三個(gè)方案權(quán)衡選擇。方案一：修改現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法，補(bǔ)充養(yǎng)老服務(wù)方面的內(nèi)容?，F(xiàn)行老年人權(quán)益保障法自1996年第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過以來，先后修改了四次。其中三次都是為了保持法制統(tǒng)一的文字性、技術(shù)性修改。只有2012年老年人權(quán)益保障法作了全面修訂，但基本還是定位在老年人權(quán)益保障的綜合性法律。如果大幅增加養(yǎng)老方面的內(nèi)容，就會(huì)改變現(xiàn)有法律體例，也會(huì)改變老年人權(quán)益保障法作為綜合性法律的地位。方案二：維持現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法，同時(shí)制定養(yǎng)老服務(wù)條例作為國務(wù)院行政法規(guī)。但行政法規(guī)的位階相對(duì)較低，法律效力也相對(duì)較低，如果與其他法律不一致，執(zhí)行效力會(huì)受影響。方案三：以現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法為依據(jù)，制定養(yǎng)老服務(wù)保障（促進(jìn)）法作為老年人權(quán)益保障的單行法，實(shí)行老年人權(quán)益保障法與專門的養(yǎng)老服務(wù)法律制度相結(jié)合的模式。

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)法律的范圍和名稱。養(yǎng)老涉及各個(gè)方面的工作，如養(yǎng)老金的管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等相關(guān)內(nèi)容，可以只做原則規(guī)定，具體規(guī)定由老年人權(quán)益保障法和其他法律去規(guī)定，不必把涉及養(yǎng)老的全部工作都納入養(yǎng)老服務(wù)立法。養(yǎng)老服務(wù)立法可集中在為老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、救援服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)及評(píng)估監(jiān)督管理上。所以，養(yǎng)老服務(wù)立法的范圍以“養(yǎng)老服務(wù)”為主。目前養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)方興未艾，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，所以在法律名稱上體現(xiàn)為“養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)法”為宜。

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)法律的內(nèi)容和體例。養(yǎng)老是全社會(huì)的事情，養(yǎng)老服務(wù)包括為老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、救援服務(wù)等內(nèi)容，養(yǎng)老服務(wù)保障是一個(gè)龐大復(fù)雜的體系，涉及政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)、隊(duì)伍、資金、管理、評(píng)估、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，關(guān)系到政府、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、有關(guān)社會(huì)組織，還有家庭、親屬、志愿者等社會(huì)各個(gè)方面，是需要納入養(yǎng)老服務(wù)法加以規(guī)范的。近些年來，江蘇、廣東、北京等省市都制定了養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的地方立法已經(jīng)為全國性社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)立法提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，建議有關(guān)方面在認(rèn)真總結(jié)地方社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)立法的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)法的有特色的立法體例。

（摘自《人民論壇》2020年11月下。作者為第十二屆全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)副主任委員）