誰為適老化改造買單

于一凡

在熟悉的家中安度晚年，是國內(nèi)外老年人的普遍選擇。但相較于其他較早步入老齡化社會的國家，中國長期以來城鄉(xiāng)社會運行和發(fā)展的基礎(chǔ)是年輕型人口結(jié)構(gòu)。城市環(huán)境、住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多面向成年人和年輕人，預(yù)先為老齡化社會到來所做準(zhǔn)備還不夠，沒有充分考慮到老年人對居住生活環(huán)境的特殊需要。

第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查（2016年）顯示，中國有58.7%的城鄉(xiāng)老年人認(rèn)為住房存在不適老的問題，農(nóng)村這一比例高達63.2%。按照上海市2012年實施的“為低保困難老人家庭提供居室適老化改造項目”戶均改造資金2萬元的標(biāo)準(zhǔn)計算，全國改造資金缺口達萬億元。

面對現(xiàn)有居住環(huán)境對適老化改造的巨大需求，單一公共財政的投入難以維系，而完全依靠市場解決又不符合老年人收入水平普遍偏低的實際情況，如何為城市適老化改造提供穩(wěn)定的資金支持成為改造的關(guān)鍵。

老齡化程度較高的發(fā)達國家，大多已形成較為完善的適老化改造法律法規(guī)體系，包括落實改造實施和監(jiān)管的責(zé)任主體，明確適老化改造的資金來源，形成從評估、設(shè)計、施工、部品研發(fā)到工業(yè)化生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的服務(wù)鏈等，對此深入研究，可為中國的適老化改造實踐提供參考。

統(tǒng)籌公共資金

美國的《住宅與城市發(fā)展法》規(guī)定，地方政府應(yīng)承擔(dān)為老年人提供房屋修繕與改造的貸款、為實施改造的企業(yè)提供擔(dān)保和補貼等義務(wù)。適老化改造的具體實施由老齡化辦公室統(tǒng)一協(xié)調(diào)，通過全美622家地區(qū)老齡化辦公室推動實施。

以位于賓夕法尼亞州的費城為例，在老齡化辦公室基礎(chǔ)上成立的非營利機構(gòu)——費城老齡化合作組織（PCA）是當(dāng)?shù)剡m老化改造的主要執(zhí)行者。PCA利用住房與城市發(fā)展部（HUD）提供的專項啟動資金、地方彩票基金資金，以及來自衛(wèi)生、醫(yī)保、福利和社區(qū)發(fā)展等部門的資金，從20世紀(jì)80年代開始面向低收入群體提供免費的住房適老化改造。提出改造申請的居民需符合以下條件：擁有永久居民身份、擁有產(chǎn)權(quán)或獲得產(chǎn)權(quán)人的許可、待改造的住宅結(jié)構(gòu)堅固、申請人符合低收入標(biāo)準(zhǔn)等。

應(yīng)指出的是，PCA提供的改造以滿足老年人基本的安全需要為主，通常只包括基本的無障礙改造和簡單的部品更新。經(jīng)濟條件較寬裕的老年人可以通過市場行為選擇滿足自身需要的較高水平的改造服務(wù)。

丹麥、瑞典等北歐國家，同樣為老年人提供公共資金支撐的適老化改造。在丹麥，需要適老化改造的老年人要向所在自治市的負(fù)責(zé)機構(gòu)提交申請。鑒于老年人的身體狀況可能不斷變化，同一申請人可以提出多次改造申請。瑞典的老年人需要向負(fù)責(zé)為自己提供健康咨詢的理療師或所在社區(qū)提出適老化改造申請，通過審核后，由相應(yīng)機構(gòu)提供改造服務(wù)。盡管申請的次數(shù)沒有限制，但單次改造均設(shè)資助金額上限，且改造使用的材料和部品均以經(jīng)濟、節(jié)約為原則，優(yōu)先使用可回收再利用的材料。如果申請人有更高的改造要求，需要自己負(fù)擔(dān)差價。

設(shè)立照護保險

日本政府自20世紀(jì)90年代開展面向普通住宅的適老化改造，用于改造的經(jīng)費最初主要由地方政府承擔(dān)。至2000年，超過70%的地方政府均設(shè)立了住宅適老化改造項目和專項資金。由于單純依賴公共財政的投入難以滿足大規(guī)模適老化改造的需求，2000年開始實施的長期護理保險計劃決定為65歲以上的老年人提供最高限額為20萬日元的住宅適老化改造保險金?；诒ｋU金的適老化改造以申請者身體機能為評估依據(jù)，不強調(diào)申請者及其家庭的收入狀況，以及是否存在非正式服務(wù)，這與基于保障原則的資源配置方法不太一樣。

隨著實踐經(jīng)驗的不斷積累，日本的適老化改造資金渠道日漸多樣，目前包括財政補貼、低息貸款、退休金、保險金和政府債券，以及運用財政和金融手段構(gòu)建的住宅金融公庫等。

同樣基于長期護理保險開展適老化改造的國家，還有德國和荷蘭。德國在1994年通過了一項涉及長期照護的法案——《社會撫養(yǎng)保險法案》，并據(jù)此建立起覆蓋全民的長期照護保險計劃，為養(yǎng)老服務(wù)的籌資和成本控制建立了基礎(chǔ)。出自保險金的改造費用對于各項援助大多有比較嚴(yán)格的金額限制，其中用于住宅改造的保險費用上限是2500歐元/次。被保險人在申請頻率不高于每年一次且改造內(nèi)容不重復(fù)的前提下可以提出多次申請。醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)對住宅改造的必要性做出評估，實施改造的依據(jù)是無障礙設(shè)計等技術(shù)規(guī)定。由于德國的住宅產(chǎn)業(yè)工業(yè)化程度較高，改造的可行性和完成質(zhì)量均能得到較好保障。

荷蘭也是以長期照護保險為主要適老化改造資金來源的國家。需要進行住宅改造的老年人提交申請后，社區(qū)理療師會對老年人進行家訪，形成調(diào)查報告并提交審核。審核通過后，施工方根據(jù)改造需求實施改造，現(xiàn)場有建筑師進行監(jiān)理。工程結(jié)束后，政府會對申請者開展?jié)M意度回訪，以確保改造的效果?？紤]到改造的經(jīng)濟性，當(dāng)所需改造費用超過保險上限時，通常會提議老年人移居到適合的公共住宅中并提供相應(yīng)補貼。如老年人不接受移居建議，保險則提供上限為2950歐元的現(xiàn)金供申請者自行實施改造。

共建“老年友好”城市

縱觀全球，積極應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)是各國共同面臨的長期戰(zhàn)略任務(wù)。獨立的部門和組織難以憑借有限的經(jīng)驗突破系統(tǒng)的局限，因此需要相關(guān)政府部門、社會組織和研究機構(gòu)攜起手來共同應(yīng)對。

為適應(yīng)大規(guī)模居住環(huán)境適老化改造的需要，政府需要適當(dāng)提高公共財政的支出比例，直接用于促進適老化改造的實踐；與此同時，有必要研究制訂具體的投入計劃和監(jiān)管措施，為適老化改造提供穩(wěn)固的政策環(huán)境。結(jié)合中國國情，可開辟包括公共財政、福彩公益金、保險金和社會資金共同構(gòu)建的資金渠道，通過積極宣傳、政策優(yōu)惠的方式，增強企事業(yè)黨委、其他社會組織以及個人對老齡事業(yè)的投資或捐贈。此外，促進民間資本投入社區(qū)、居家適老化改造項目，為民間資本的發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境，也是推進適老化改造的重要內(nèi)容。

對既有居住環(huán)境進行適老化改造，是老齡化社會和政府為滿足社會發(fā)展和民生需要而采取的一項公共行動，完成它，需要明確政策執(zhí)行的主體、政策執(zhí)行的對象、政策的資源和運行機制。公共政策指導(dǎo)下的適老化改造不是隨意、隨機的行動，而是在特定經(jīng)濟、社會制度框架下采取的制度化行動，因此需要對執(zhí)行過程做出制度化的安排：包括按照適宜的方式調(diào)動所需資源，為特定的對象提供相應(yīng)的服務(wù)，并通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范服務(wù)的質(zhì)量，等等。

利用公共政策和空間規(guī)劃對養(yǎng)老服務(wù)資源進行科學(xué)配置，是積極應(yīng)對老齡化問題的基本舉措，不僅可以行之有效地提高老年人的獲得感，更有利于提高服務(wù)的績效、節(jié)省大筆開支，并為持續(xù)發(fā)展帶來長遠的利益。

此外，老年友好城市的核心理念與城市更新的基本原則不謀而合，如提高環(huán)境的健康效益、推進公共服務(wù)均等化、提高土地利用的功能混合、改善城市的步行環(huán)境等，這對于全社會的和諧與健康發(fā)展都具有重要的意義。（作者為同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授）

（本組文章均摘自《環(huán)球》2020年第16期）