城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施中的問題及對策研究

摘要：以山西省某縣級市為例，對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施的現(xiàn)狀進行了分析，認(rèn)為該制度在實施過程中存在繳費檔次與財政補貼不成比例、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)低、制度銜接機制較弱、參保人繳費積極性不高以及繳費檔次較低等問題。針對以上問題，提出科學(xué)設(shè)置繳費檔次與財政補貼標(biāo)準(zhǔn)、不斷提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平、優(yōu)化制度銜接機制、多渠道增加農(nóng)民收入等對策，以期提升該制度對農(nóng)村老年人的保障效果。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民;養(yǎng)老保險制度;保障

中圖分類號：F842.6??? 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）01-0097-03

長久以來的小農(nóng)經(jīng)濟使我國農(nóng)村基本上形成了家庭和土地雙重保障的養(yǎng)老模式。截止到2019年底，我國60周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?8.1%，65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?2.6%，說明老年人口的比例嚴(yán)重超標(biāo)，我國已經(jīng)處于人口老齡化社會。2019年年末，我國城鎮(zhèn)化率達到60.60%，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，使得農(nóng)村老齡化問題愈顯突出，農(nóng)村制度養(yǎng)老的需求日益增加。

隨著社會保障制度的逐步完善，我國將建立城鄉(xiāng)一體化的居民養(yǎng)老保險制度作為全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的重要舉措。2014年2月，國務(wù)院將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，該政策的發(fā)布打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度正式在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。該制度覆蓋的是非機關(guān)事業(yè)單位人員及未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)居民，實行的是個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的資金籌集方式，建立了多層次的繳費標(biāo)準(zhǔn)，參保人可以根據(jù)自己的實際情況自主選擇繳費檔次，多繳多得。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度以覆蓋范圍廣、保障基本生活為主要特點，對于農(nóng)村老年人的生活改善提供了重要經(jīng)濟支持，對增強老年人的社會安全感、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施的現(xiàn)狀分析

山西省某縣級市地處山西省東南部，全市總面積達946平方千米，是聞名全國的“煤鐵之鄉(xiāng)”，2018年，全市居民養(yǎng)老保險繳費人員達20余萬人。2014年12月，當(dāng)?shù)卣雠_了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》，意味著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。近幾年來，當(dāng)?shù)鼐用竦膮⒈７e極性不斷提升，一方面是由于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險并軌實施后，繳費檔次的增設(shè)使得城鄉(xiāng)居民擁有更多繳費的自主選擇權(quán);另一方面是繳費渠道更加信息化和便捷，居民可以直接通過手機銀行、微信、支付寶等網(wǎng)絡(luò)平臺繳費，如果沒有或不喜歡使用這些支付方式，還可以到當(dāng)?shù)氐倪B鎖超市進行繳費，多種征繳方式使居民可以更輕松、便捷地實現(xiàn)繳費。

據(jù)調(diào)查得知，當(dāng)?shù)鼐用翊蠖噙x擇了200元繳費檔次，政府對選擇200元繳費標(biāo)準(zhǔn)的居民每人補貼50元，而大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有進行集體補助，只有部分有條件的村集體給予了每人30元左右的集體補助，這樣城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金籌集標(biāo)準(zhǔn)基本上達到了每人280元左右的水平;城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇發(fā)放由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，現(xiàn)階段當(dāng)?shù)鼐用竦幕A(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為118元，由于現(xiàn)有領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人大都沒有個人賬戶積累或個人賬戶積累額很低，因此當(dāng)?shù)乩夏昃用窨梢灶I(lǐng)取的養(yǎng)老金并不多。

二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施中的問題

（一）制度性因素分析

一是繳費檔次和財政補貼不成比例，影響了“多繳多得”激勵效果。2019年，當(dāng)?shù)厥姓?guī)定的繳費檔次及相應(yīng)的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。由此可知，200元的繳費檔次，補貼保準(zhǔn)為50元，財政補貼的比例為25%，5000元的繳費檔次，補貼標(biāo)準(zhǔn)為300元，財政補貼的比例僅為6%，隨著繳費檔次的提高，居民繳費金額成倍提高，財政補貼比例反而下降了，繳費檔次與補貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理，嚴(yán)重影響居民個人參保繳費的積極性，使得參保人大多選擇較低的繳費檔次。

二是低繳費檔次的設(shè)定難以滿足居民的基本養(yǎng)老需求水平。當(dāng)?shù)夭糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定實行200元的最低繳費檔次，當(dāng)居民選擇500元以下的繳費檔次時，假設(shè)累計繳費15年，在現(xiàn)有收益率較低的情況下，再考慮未來物價上漲和通貨膨脹等因素，個人賬戶儲存額也并不可觀，按照現(xiàn)行個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)139計算，個人賬戶養(yǎng)老金加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金，也很難滿足老年人的基本養(yǎng)老需求。

三是基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)低，待遇保障水平不高。當(dāng)?shù)厥姓{(diào)整后的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)由每人每月95元提高至每人每月118元，但尚未達到低保金的補助水平，而且由于60周歲及以上的居民大都沒有個人賬戶儲存額或個人賬戶儲存額很低，因此這樣的養(yǎng)老金水平只能勉強維持城鄉(xiāng)居民的基本生存需要。

四是養(yǎng)老保險資金籌集渠道單一。城鄉(xiāng)居保制度養(yǎng)老保險基金主要由個人繳費、集體補助和政府補貼組成，但占最大比例的還是個人繳費部分，另外兩項投入很少，當(dāng)?shù)夭糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)的煤炭企業(yè)對居民參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險進行了全額或者部分補助，但對居民參加養(yǎng)老保險卻很少進行補助，使得真正發(fā)揮作用的還是個人繳費部分，影響了養(yǎng)老保險制度的保障效果。

五是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度之間銜接機制較弱。現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老保險制度主要為城鎮(zhèn)職工、機關(guān)事業(yè)單位、城鄉(xiāng)居民三種不同的參保對象提供養(yǎng)老保障，從而形成三種不同的養(yǎng)老保險制度，但制度之間銜接不緊。特別是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險沒有出臺具體的銜接方案。在訪談中得知，部分農(nóng)村居民除了務(wù)農(nóng)外，還從事其他副業(yè)或者進行靈活就業(yè)，這些人員收入較高，具有選擇較高層次繳費標(biāo)準(zhǔn)的條件，有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的想法，但是在看到目前農(nóng)村老人與城鎮(zhèn)退休職工養(yǎng)老金之間的差距，且兩種制度之間沒有銜接的細則，造成這些人員的參保積極性不高。

（二）非制度性因素分析

一是參保人繳費積極性普遍不高。在訪談中了解到，接近60周歲的居民參保意愿較強，主要是因為這些居民在較短的時間內(nèi)就可以領(lǐng)取到養(yǎng)老金，個人繳費的年限也不長，短期內(nèi)就可以看到參保收益，因此年長人員的繳費積極性較強;對于50周歲左右的居民來說，只知道每年的繳費是“養(yǎng)老錢”，參保繳費是為了讓自己父母可以領(lǐng)取到養(yǎng)老金，因為對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策不了解，有的存在錯誤認(rèn)識，因此參保繳費就具有了“半強制性”。另外，這部分居民之間互相保持觀望態(tài)度，具體表現(xiàn)為“別人交，我也交”，可見50周歲左右的居民參保意愿也不是很強;16周歲至45周歲的居民參保積極性更低，30周歲以下的居民，工作尚未穩(wěn)定，他們期望能到可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的部門就業(yè)，而且現(xiàn)有的養(yǎng)老金待遇過低，對這部分居民來說沒有吸引力，因此這些居民不愿參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險;30周歲至45周歲的居民，面臨著子女上學(xué)、購買住房、兒女結(jié)婚等經(jīng)濟支出的壓力，而且距領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡還有一定的時間跨度，因此這部分居民參保意愿也比較低。

二是參保居民選擇的個人繳費檔次偏低。據(jù)訪談了解，大多數(shù)農(nóng)村居民選擇了200元的繳費標(biāo)準(zhǔn)，其他檔次的設(shè)立幾乎形同虛設(shè)，對于他們而言，“要么不交，要么就交200”。對居民選擇低繳費檔次行為進行分析，具體有以下幾個原因：

（1）居民的收入水平有限，消費支出壓力增大。農(nóng)村居民收入的來源是種地和外出打工，一方面，土地帶來的收益具有周期性特點，而且受到自然因素的影響較多，因此農(nóng)村居民的種地收入只能維持基本生活需要，另一方面，農(nóng)民外出打工大多具有臨時性、流動性強的特點，收入不穩(wěn)定。近年來，受到城鎮(zhèn)化的影響，大多村民都選擇到城鎮(zhèn)安排子女上學(xué)，日常消費如水電費、食品支出、租賃房屋等成本也較高，而且還面臨著購買商品住房這樣的大額消費支出壓力，因此居民低繳費檔次的決策是在衡量自身經(jīng)濟支付能力的基礎(chǔ)上做出的。

（2）受到傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”和土地養(yǎng)老觀念的影響。在訪談中了解到，在被問到以后如何養(yǎng)老時，居民大多回答靠種地，實在沒力氣種了就只能靠兒女了，可見居民雖然能夠認(rèn)識到自己的老年風(fēng)險，但潛意識里對自己老年生活的保障主要還是依賴家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的方式，而且大多數(shù)人正式接觸城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的時間也不長，目前對這一政策正在接受和深入了解階段，因此做出了低繳費檔次的決定。

（3）政策宣傳不到位，居民對城鄉(xiāng)居保制度的詳細內(nèi)容知之甚少。據(jù)訪談得知，農(nóng)村居民在繳納保費時，只是聽到村干部要交200元“養(yǎng)老費”的通知，大多村民并不知道還有其他的繳費檔次，部分村莊只進行了幾天的廣播宣傳，但居民對廣播內(nèi)容并不關(guān)注，可見廣播宣傳的效果很不理想，居民對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險政策了解甚淺，對這一制度的繳費檔次這樣細節(jié)性的認(rèn)識就更加不到位了。

三、完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的建議

（一）科學(xué)設(shè)置繳費檔次與財政補貼標(biāo)準(zhǔn)

目前的繳費檔次與相對應(yīng)的補貼標(biāo)準(zhǔn)并沒有達到有效的激勵效果，建議根據(jù)城鄉(xiāng)居民的個人收入水平適當(dāng)提高最低繳費檔次，在入口補貼時，要適當(dāng)拉開繳費檔次與補貼標(biāo)準(zhǔn)的差距。例如山西省某縣級市可以發(fā)揮煤炭型城鎮(zhèn)的優(yōu)勢，依托當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的煤炭企業(yè)和其他集體經(jīng)濟組織，根據(jù)參保人選擇的繳費檔次給予相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的補貼，使得財政補貼真正達到激勵參保的積極效應(yīng)。在出口補貼時，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)可將已有的養(yǎng)老福利政策與繳費檔次掛鉤，根據(jù)居民的繳費檔次建立多層次的養(yǎng)老福利標(biāo)準(zhǔn)，從而讓居民真正看到“多繳多得”的實惠，激勵居民根據(jù)自己的收入情況選擇較高檔次的繳費標(biāo)準(zhǔn)。

（二）適時提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)

相對于我國城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“16連漲”，城鎮(zhèn)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整次數(shù)只有兩次，因此中央政府應(yīng)根據(jù)每年的物價上漲情況和城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整方案，適時提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。另外，當(dāng)?shù)厥姓惨趪矣嘘P(guān)政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實際效益，制定調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的具體方案，適當(dāng)提高當(dāng)?shù)鼐用竦幕A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，努力提升老年居民在養(yǎng)老保障領(lǐng)域的獲得感。

（三）多渠道增加農(nóng)民收入

農(nóng)村居民參保意愿低以及選擇低繳費檔次的最根本原因是可支配的收入有限，因此要結(jié)合該地的實際情況，多渠道提高農(nóng)民的收入水平。一方面要優(yōu)化各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局，立足資源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)特色企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，這些企業(yè)要積極吸納農(nóng)村剩余勞動力，讓本地居民實現(xiàn)就近增收;另一方面，隨著近年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，要增加企業(yè)用工需求，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┖线m的就業(yè)崗位?？傊?，當(dāng)?shù)卣粌H要出臺各種惠農(nóng)政策，還要積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)馗鞣N企業(yè)解決農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)村居民的就業(yè)機會，實現(xiàn)收入的增長。

（四）加強政策宣傳，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念

我國農(nóng)村社會固守的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的觀念有著深厚的歷史痕跡。傳統(tǒng)社會長期以家庭為生產(chǎn)單位，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟基本能夠滿足農(nóng)村的養(yǎng)老需求，而且我國深受傳統(tǒng)孝道文化的影響，為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部要發(fā)揮主導(dǎo)作用，結(jié)合農(nóng)村居民文化水平有限的實際情況，主動下沉服務(wù)，分組進村深入到老百姓身邊，用通俗易懂的語言做好城鄉(xiāng)居保政策的解讀工作，避免信息失真，使農(nóng)村居民特別是中青年居民能夠真正懂得城鄉(xiāng)居保政策的實惠，切實提高農(nóng)村居民的自我保障意識。創(chuàng)新宣傳方式，在每年度養(yǎng)老保險繳費期間，利用宣傳欄、宣傳頁、電子大屏等傳統(tǒng)媒介，營造城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度惠民的良好氛圍，也可以利用微信公眾號等自媒體平臺為養(yǎng)老保險政策做營銷推廣。

（五）優(yōu)化制度之間的銜接，引導(dǎo)居民積極參保

青年居民和部分較高收入的農(nóng)村居民因目前城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金保障水平低，期望參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但因工作流動性大，因此處于等待和徘徊時期，以致于影響了這些人員繳費參保的積極性。因此各地應(yīng)盡快出臺城鄉(xiāng)居保制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的銜接細則和辦法，使居民能夠在企業(yè)就業(yè)以及收入穩(wěn)定時參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，在待業(yè)期間參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度時選擇較高檔次的繳費，并簡化轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，以實現(xiàn)制度之間的安全穩(wěn)定銜接，保證參保人未來的養(yǎng)老收益不受損失，從而引導(dǎo)這些人員積極參保，這樣也會對其他居民產(chǎn)生示范效應(yīng)，進而提高參保人的繳費積極性。

四、結(jié)語

社會保障制度的日益完善，為我國社會編織了一張民生安全網(wǎng)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度作為養(yǎng)老保險體系中的重要組成部分，為改善城鄉(xiāng)老年居民生活提供了保障，也是構(gòu)建公平公正的社會保障體系的重要一環(huán)。但值得注意的是，城鄉(xiāng)居保制度只是對農(nóng)村老年居民提供了一定的經(jīng)濟支持，隨著城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，這一制度無法為農(nóng)村老年居民提供日常生活照料，更不能滿足老年人的精神需要，因此在完善城鄉(xiāng)居保制度的基礎(chǔ)上，還要逐漸構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障服務(wù)體系。

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作者簡介：王婧（1989—），女，漢族，山西長治人，長治學(xué)院歷史文化與旅游管理系助教，研究方向為公共事業(yè)管理。

（責(zé)任編輯：王寶林）

基金項目：本文系長治學(xué)院校級科研課題“善治視角下的城市生活垃圾分類機制研究——以長治市為例”（編號：ZZ201911）階段性成果