遷徙自由權(quán)視角下的限制出境制度分析

摘要：限制出境是指有關(guān)國家機關(guān)通過一定的方式禁止或者限制特定自然人離境的行為。從遷徙自由的視角對限制出境的現(xiàn)行法律規(guī)范進行梳理，發(fā)現(xiàn)限制出境與出境自由之間存在一定的沖突，對限制出境的限制應(yīng)與憲法的基本原則和精神相符合。要尋求限制出境沖突之破解路徑，應(yīng)當做到：（一）將遷徙自由權(quán)重新寫入憲法，在《憲法》中重新確認遷徙自由權(quán)，規(guī)范對限制出境的限制;（二）明確限制出境之限制原則，對我國當前關(guān)于限制出境的各種類的法律規(guī)范逐步進行整理、修訂以符合“法律保留原則”的要求。按照比例原則，在失信懲戒制度中設(shè)置梯度性措施，將限制出境作為“底線”;（三）規(guī)范限制出境的執(zhí)行程序，既確保公權(quán)力在法律程序的框架內(nèi)規(guī)范運行，又能有效保障當事人的出境權(quán)。

關(guān)鍵詞：人身自由;遷徙自由;限制出境

中圖分類號：D922.14??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）02-0071-03

一、限制出境制度的現(xiàn)狀

（一）限制出境的現(xiàn)行法律規(guī)范

在我國法規(guī)范中，對出境的限制是通過“不準出境”“阻止出境”“不予批準出境”“不予簽發(fā)護照”等詞語對公民的出境行為進行明文規(guī)定的限制。由于不準出境與阻止出境是公民出境管理過程中具有銜接關(guān)系的兩個環(huán)節(jié)，互為因果，緊密相連，所以本文所指的不準出境包含了阻止出境的含義，當公民具有不準出境的情形時，主管機關(guān)有權(quán)阻止其出境，或?qū)ζ渥C件予以扣留或者收回。這些均是對公民出境限制的表現(xiàn)。限制出境的具體情形在我國各類法律規(guī)范中大都有相關(guān)規(guī)定，可以說上至法律下至規(guī)范性文件，甚至司法解釋（含司法解釋性質(zhì)文件）都對限制出境進行了規(guī)定。

通過北大法寶“法律法規(guī)”數(shù)據(jù)庫檢索與我國公民限制出境有關(guān)的法律規(guī)范，經(jīng)篩選并剔除已失效的法律規(guī)范，最終檢索到現(xiàn)行有效的法律7部、行政法規(guī)6部、司法解釋5部、部門規(guī)章3部、規(guī)范性文件10部。具體的法律規(guī)范名稱及法條見下表：

（二）限制出境的執(zhí)行現(xiàn)狀

1.限制出境的執(zhí)行主體

從法律角度看，出境行為是一個連續(xù)性的行為，公民的合法出境必須依順序遵循兩個程序：第一，申領(lǐng)出境證件。公民提出簽發(fā)出境證件的申請，公安機關(guān)出入境管理部門對該申請進行審查批準后，依法給申請人簽發(fā)普通護照或前往我國港澳通行證或我國大陸居民往來我國臺灣通行證。第二，離境檢查。公民前往口岸準備離境時須接受邊防機關(guān)對出境證件的核驗以及對人的查控。對證件的檢查，檢查出境證件是否是在第一個程序簽領(lǐng)的有效證件，經(jīng)檢查機關(guān)查驗無誤后方可出境;對人的檢查，檢查其是否符合許可出境的情況，只有符合出境許可制度的人才準許出境。

限制出境的執(zhí)行主體主要為上述兩個程序的執(zhí)行主體，兩個部門相互配合，各司其職。出入境管理部門在受理審查出境證件申請時，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)有不符合申請要求的，則應(yīng)對其出境申請不予批準，不予簽發(fā)出境證件，已經(jīng)簽發(fā)了的則可以宣布其出境證件作廢。邊防檢查機關(guān)在對出境人進行檢查時，發(fā)現(xiàn)有被限制出境人員的，按規(guī)定對其作出阻止出境的決定。

2.限制出境的對象及事由

依據(jù)上述法律規(guī)范條文中的限制出境事由對限制出境對象進行分類，可將其主要分為刑事司法類、民事司法類、監(jiān)察類、出入境管理類以及其他行政類。各類被限制出境的對象具體為：

（1）刑事司法類：涉及刑事案件的被告人和犯罪嫌疑人;有電信違法犯罪記錄的人員以及開庭審理時必須到庭的證人。

（2）民事司法類：未了結(jié)案件中的當事人或者當事人的法定代表人、負責人和可能逃匿的債務(wù)企業(yè)的股東和高管人員。

（3）監(jiān)察類：被調(diào)查人和相關(guān)人員。

（4）出入境管理類：沒有有效出境證件或者沒有接受邊防檢查的;因違反出入境管理而未滿不準出境規(guī)定年限的;申請出境證照的申請人，存在弄虛作假情節(jié)嚴重的，可在1至5年內(nèi)被限制出境以及赴境外博彩和色情經(jīng)營場所工作的人員。

（5）其他行政類：欠繳稅款的納稅人或者他的法定代表人;正在患檢疫傳染病、染疫嫌疑人或者未經(jīng)衛(wèi)生檢疫機關(guān)許可而攜帶、托運或者郵遞的人以及未履行海關(guān)處罰的當事人或者其法定代表人、主要負責人。

概言之，從限制出境的對象范圍來說，限制出境可通過限制相對人的出境自由，以使相對人履行義務(wù)或者將相對人限制在國境內(nèi)，以便于公權(quán)力的行使，又或者為了避免相對人的出境行為會對公共利益和國家利益產(chǎn)生危害而進行限制[1]。

二、限制出境與出境自由的沖突

（一）出境自由的權(quán)利屬性

《世界人權(quán)宣言》第十三條以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（簡稱《公約》）第十二條規(guī)定了公民享有自由遷徙的權(quán)利。遷徙自由權(quán)作為公民的基本權(quán)利，已為國際人權(quán)公約所確認。就遷徙自由而言，以公民能否離境為根據(jù)，可以分為狹義和廣義的遷徙自由。狹義的遷徙自由是指公民僅在本國范圍內(nèi)的自由遷移;廣義的遷徙自由是指公民不僅可以在本國內(nèi)自由遷徙，還可以進行跨國的遷徙。出境自由作為遷徙自由的重要組成部分，其具有遷徙自由的權(quán)利屬性。

關(guān)于遷徙自由的性質(zhì)，一般認為遷徙自由是人身自由的一部分。也有觀點認為遷徙自由是經(jīng)濟自由的基本內(nèi)容，如有學者根據(jù)日本憲法第二十二條規(guī)定的內(nèi)容中有居住、遷徙與職業(yè)的自由就把遷徙自由視為一種經(jīng)濟自由權(quán)[2]。還有一種觀點認為遷徙自由既具有人身自由的性質(zhì)，也具有經(jīng)濟自由權(quán)的屬性[3]。

對于上述三種觀點，本文認為，遷徙自由不局限于人身自由或者經(jīng)濟自由，其可以同時兼具這兩者的權(quán)利屬性。從經(jīng)濟自由權(quán)的發(fā)展來看，遷徙自由權(quán)最初是為了適應(yīng)資本主義商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的發(fā)展而被提出來。封建社會中原有的農(nóng)奴對地主的人身依附關(guān)系因資本主義經(jīng)濟的發(fā)展而被打破，這為雇傭勞動和人員流動創(chuàng)造了有利條件，遷徙自由也因此產(chǎn)生。公民的人身與行動具有不可分離性，其享有人身自主、居止行動自由的權(quán)利，從邏輯和學理上看，遷徙自由屬人身自由的范疇。

（二）限制出境之限制與沖突

任何自由都是有界限的，并不存在絕對的自由，公民的出境自由權(quán)被國家通過法律規(guī)范進行限制是必然的?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十九條第二款規(guī)定，對公民權(quán)利和自由的限制，只受法律所規(guī)定的限制且這種限制的目的，從個人層面來說是為了確保對他人權(quán)利和自由的承認與尊重，從國家的層面來看則需符合民主社會的正當需要。在我國，對公民出境自由的限制存在著一定的界限，是否對公民的自由權(quán)進行保護需進行價值衡量。例如對負有一定民事責任、刑事責任或?qū)依鏄?gòu)成損害的公民進行懲處，在這些情形之下，價值衡量的結(jié)果則是維護國家安全與公共秩序、保護國家利益而對公民的出境進行限制，公民的個人自由則不被優(yōu)先保護。在國際遷徙中，限制出境制度保護的是公共秩序，公民的出境自由與公共秩序這兩種相互沖突的價值應(yīng)如何優(yōu)先選擇保護，需進行價值分析后才能進行選擇。

總而言之，出于正當?shù)哪康模瑢Τ鼍匙杂蛇M行限制，已成為國際法上的基本準則?；緳?quán)利被憲法確認的同時又通過立法具體化被予以保障。憲法和法律對基本權(quán)利限制的最終目的都在于保障公民的基本權(quán)利能夠最大限度地被行使，而非通過法律的種種限制使其行使受到不適當?shù)淖璧K[4]。在進行價值衡量時，對限制出境的限制應(yīng)與憲法的基本原則和精神相符合，否則有違背憲法之嫌。

三、限制出境沖突之破解路徑

（一）將遷徙自由權(quán)重新寫入憲法

我國曾在1954年《憲法》中規(guī)定了公民享有居住和遷徙的自由。但因國家實行計劃經(jīng)濟體制，需要對勞動力人口進行干預(yù)甚至限制，加之對戶籍的管理也越來越嚴格，我國便在1975年憲法修改時取消了原第九十條中規(guī)定的居住和遷徙的自由，直至2018年憲法修改也沒有再次確認公民的這一基本權(quán)利。不可否認，遷徙自由權(quán)的憲法實施不僅現(xiàn)實地依賴著社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，同時也被基于我國政府對流動人口的管理能力來考慮?；谶@一原因我國經(jīng)濟水平不管處于哪一發(fā)展階段，公民的遷徙自由權(quán)必然會受到制約。但即使如此，我國在《憲法》中重新確認遷徙自由權(quán)還是十分有必要的[5]。

其一，有助于與國際人權(quán)公約原則保持一致。在前已述及的國際人權(quán)憲章和公約中，遷徙自由權(quán)已被確認為基本權(quán)利。我國與聯(lián)合國一樣，致力于加強人權(quán)方面的國際合作，已簽署了上述的人權(quán)公約，保障公約中規(guī)定的人權(quán)實現(xiàn)成為了我國的國際義務(wù)，通過《憲法》對遷徙自由權(quán)的確認，正是符合國際人權(quán)公約原則的要求。

其二，符合我國現(xiàn)階段人口流動的實際情況，有利于對出入境管理制度的完善。如今隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國流動人口逐年增加，特別是出國就業(yè)、留學、旅游等日益增多，而對公民的出境自由進行限制的法律規(guī)范也會增多，這迫切需要從憲法層面來確認遷徙自由權(quán)，保障公民的出境自由，規(guī)范對限制出境的限制。

（二）明確限制出境之限制原則

在我國法律規(guī)范上，存在著諸多對公民出境自由限制的規(guī)定，然而對這些限制進行限制時，應(yīng)遵循法律保留和比例原則，否則就會侵蝕到出境自由的內(nèi)核，存在違法違憲的可能。

1.法律保留原則

有學者對《公約》第十二條第三款進行分析，其認為公民享有的遷徙自由權(quán)應(yīng)受法律所規(guī)定的限制中的“法律”應(yīng)為嚴格意義上的法律[6]。即該條規(guī)定明確了遷徙自由的“法律保留原則”。我國目前雖簽署但尚未批準加入該公約，關(guān)于限制人身自由的立法依據(jù)僅為《立法法》第八條和第九條，對當事人采取限制出境的措施只能通過法律授權(quán)。換言之，除了法律之外的其他法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件等都不能對限制出境作出限制。因此，應(yīng)對我國當前關(guān)于限制出境的各種類、各層級的法律規(guī)范逐步進行整理、修訂、廢除以符合“法律保留原則”的要求。

2.比例原則

合憲性審查的標準之一是要求合乎比例原則，任何對基本權(quán)利限制的法律，都應(yīng)符合比例原則的要求。符合比例原則需同時滿足其三個子原則的要求，否則就是對該原則的違反。如在民事執(zhí)行中，對不履行執(zhí)行義務(wù)的被執(zhí)行人可以采取限制出境的措施，其目的在于保護當事人的合法權(quán)益，維護社會和經(jīng)濟秩序，其目的是正當?shù)模欢诒匾陨?，采取限制出境的措施并不一定是對當事人自由限制最小的方式。固然限制出境具有防止被?zhí)行人出逃或轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的功能，但一方面，并非所有不履行執(zhí)行義務(wù)的被執(zhí)行人都存在出逃或轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的可能性;另一方面，限制出境涉及公民的自由權(quán)，因此按照比例原則，應(yīng)當在失信懲戒制度中設(shè)置梯度性措施，將限制出境作為“底線”，將比例原則作為公權(quán)力自由裁量時的約束性原則，如果其他措施能行之有效地督促和約束被執(zhí)行人，則僅適用其他措施，應(yīng)當不適用限制出境。

（三）規(guī)范限制出境的執(zhí)行程序

在有關(guān)限制出境的限制性規(guī)范中，執(zhí)行程序的規(guī)范多為行政機關(guān)內(nèi)部進行自我約束的規(guī)范性文件，這難以起到應(yīng)有的對權(quán)力進行規(guī)范和對權(quán)利進行保護的作用，且執(zhí)行規(guī)范粗糙，執(zhí)行的自由裁量空間過大?！氨Ｗo出境權(quán)與限制公權(quán)力部門自由裁量權(quán)是此消彼長的關(guān)系，所以，如果公權(quán)力部門的自由裁量權(quán)得不到切實限制，出入境權(quán)的尊重和保障也就很難實現(xiàn)”[7]。如對公民采取限制出境措施的告知程序，在實際執(zhí)行中，幾乎都采取口頭告知的方式，在無法口頭告知的情況下，限制出境的決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)往往以法律無規(guī)定而不進行通知，進而導致了很多被限制出境的人在出境檢查時才被告知不能出境。這往往造成了當事人不可預(yù)期的損失。因此，對限制出境的執(zhí)行程序進行規(guī)范，既確保公權(quán)力在法律程序的框架內(nèi)規(guī)范運行，又能有效保障當事人的出境權(quán)。

參考文獻：

[1]謝素珺.公民遷徙自由權(quán)視角下的限制出境制度批判[J].寧夏大學學報（人文社會科學版），2013（3）.

[2]蘆部信喜.憲法[M].高橋和之，補訂.林來梵，凌維慈，龍絢麗，譯.北京：清華大學出版社，2018：181.

[3]杜承銘.論憲法自由權(quán)[M].廣州：廣東人民出版社，2004：236-237.

[4]朱?；?論遷徙自由[J].四川師范大學學報（社會科學），2001（2）.

[5]杜承銘.論遷徙自由權(quán)[J].武漢大學學報（社會科學版），2001（4）.

[6]邢愛芬.國際間遷徙自由理論探微[J].中州學刊，2010（6）.

[7]劉國福.出入境權(quán)與中國出入境管理法[J].法治研究，2009（3）.

作者簡介：李蘭香（1994—），女，漢族，廣東羅定人，單位為廣東財經(jīng)大學法學院，研究方向為憲法學與行政法學。

（責任編輯：董惠安）