央行：支付機(jī)構(gòu)壟斷市場或被拆分

郭志強(qiáng)

1月20日，央行官網(wǎng)顯示，央行會同有關(guān)部門研究起草了《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）》（下稱 《條例》），現(xiàn)向社會公開征求意見。

央行表示，起草《條例》旨在加強(qiáng)對非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范非銀行支付機(jī)構(gòu)行為，防范支付風(fēng)險，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)支付服務(wù)市場健康發(fā)展。

《條例》出臺引發(fā)各界關(guān)注，如何解讀《條例》首次提出反壟斷？政策落地是否對銀行等金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響？

首次提出反壟斷，震動第三方支付行業(yè)

據(jù)《中國第三方支付市場數(shù)據(jù)發(fā)布報告》，2020年一季度數(shù)據(jù)顯示，中國第三方移動支付市場依然保持市場份額比較集中的情況，第一梯隊的支付寶、財付通分別占據(jù)了55.4%和38.8%的市場份額。

一位金融界人士告訴記者，非銀行支付市場（其中包括第三方支付市場）的壟斷很可能阻礙金融創(chuàng)新，降低支付服務(wù)質(zhì)量，損害金融消費者權(quán)益，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

《條例》罕見提出強(qiáng)化支付領(lǐng)域反壟斷，明確界定相關(guān)市場范圍以及市場支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公平競爭市場秩序。其中《條例》最引人注目的是第55條“市場支配地位預(yù)警措施”、第56條“市場支配地位情形認(rèn)定”和第57條“市場支配地位監(jiān)管措施”。

招聯(lián)金融首席研究員董希淼認(rèn)為，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認(rèn)定支付服務(wù)市場壟斷地位的權(quán)限，填補(bǔ)了之前的法律法規(guī)空白。

1月22日，湖南大學(xué)金融管理研究中心主任彭建剛接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時說，《條例》對認(rèn)定支付服務(wù)市場壟斷地位作出了規(guī)定，是對《反壟斷法》在支付市場的實行進(jìn)行的必要補(bǔ)充?！胺磯艛唷钡南嚓P(guān)規(guī)定也將保證其他第三方支付機(jī)構(gòu)的正常發(fā)展，避免客戶或資本過度集中于第三方支付頭部機(jī)構(gòu)，從而避免支付市場缺乏合理的競爭。

中南大學(xué)商學(xué)院金融系教授饒育蕾接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時說，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，一方面可防止市場出現(xiàn)一家獨大的壟斷局面，警惕科技巨頭“贏者通吃”;另一方面為避免被認(rèn)定具有市場支配地位，頭部非銀行支付機(jī)構(gòu)將可能通過業(yè)務(wù)拆分、出讓市場份額等方式降低市場份額，未來，中小支付機(jī)構(gòu)有望在支付市場份額的再分配中受益。

利好銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展？

我國互聯(lián)網(wǎng)支付市場在網(wǎng)絡(luò)借貸之外，尚未尋找到新的規(guī)模爆發(fā)點。目前，越來越多的互聯(lián)網(wǎng)支付公司從追求交易規(guī)模轉(zhuǎn)向追求“支付+科技”的綜合能力輸出，正經(jīng)歷從“求量”到“求質(zhì)”、回歸本源的轉(zhuǎn)型。

此次出臺的《條例》堅持回歸本源、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的原則，引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)更加注重產(chǎn)品創(chuàng)新和用戶服務(wù)，更好地滿足人民群眾和實體經(jīng)濟(jì)多樣化的支付需求。

那么非銀行支付機(jī)構(gòu)的“反壟斷”是否對銀行金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生影響？

“從長遠(yuǎn)來看，《條例》的出臺對于支付機(jī)構(gòu)及銀行機(jī)構(gòu)都將產(chǎn)生正面的影響，兩者并非此消彼長的關(guān)系?！别堄僬J(rèn)為，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張方面的詳細(xì)規(guī)定，是中央經(jīng)濟(jì)工作會議“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”精神的具體體現(xiàn)，有助于加強(qiáng)非銀行支付服務(wù)市場反壟斷規(guī)制，維護(hù)公平的市場競爭秩序，推動支付服務(wù)市場健康高質(zhì)量發(fā)展。

“第三方支付機(jī)構(gòu)在個人支付市場的支配地位，使得銀行的零售業(yè)務(wù)發(fā)展受到了一定抑制，非銀行支付市場的‘反壟斷，為商業(yè)銀行推動零售業(yè)務(wù)創(chuàng)新和擴(kuò)展利潤渠道提供了條件?！迸斫▌傉J(rèn)為，在“反壟斷”的約束之下，第三方支付機(jī)構(gòu)也會尋求新的業(yè)務(wù)發(fā)展道路，如減少支付清算成本，強(qiáng)化支付風(fēng)險防控，提高支付服務(wù)質(zhì)量，更好地為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。在新的市場監(jiān)管環(huán)境下，商業(yè)銀行需要進(jìn)一步處理好與第三方支付機(jī)構(gòu)的合作競爭關(guān)系，實現(xiàn)互利共贏。

支付機(jī)構(gòu)壟斷市場或被拆分

2020年9月24日，在中國支付清算論壇上，主管支付業(yè)務(wù)的央行副行長范一飛明確提出，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用旗下機(jī)構(gòu)將支付業(yè)務(wù)與信貸等與其他金融業(yè)務(wù)交叉嵌套，形成業(yè)務(wù)閉環(huán)，業(yè)務(wù)過程難以被穿透減緩，極易引發(fā)風(fēng)險，跨市場蔓延。

從市場支配地位監(jiān)管措施看，《條例》提出，非銀行支付機(jī)構(gòu)“嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的，中國人民銀行可以向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施”。

如何界定“嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的”行為，業(yè)界也有不同看法。

蘇寧金融研究院研究員黃大智認(rèn)為，非銀行支付機(jī)構(gòu)即便被認(rèn)定有市場支配地位，也并不一定觸發(fā)相關(guān)監(jiān)管措施，因為其中設(shè)置了一個前提，即機(jī)構(gòu)利用市場支配地位進(jìn)行了嚴(yán)重影響支付市場健康發(fā)展的行為，才會有相關(guān)的監(jiān)管措施。因此這一塊具體如何界定，也有待明晰。

關(guān)于“嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展”的行為界定，彭建剛認(rèn)為，有必要考慮兩種不良行為：第一壟斷性支付機(jī)構(gòu)可能利用其市場支配地位，對支付采用非法定價等手段，迫使其他機(jī)構(gòu)或者整個行業(yè)做出不利改變。第二支付機(jī)構(gòu)利用其集中支付服務(wù)的地位，在支付過程中隨意向客戶推廣自己的其他支付產(chǎn)品，影響正常的支付行為，侵害消費者權(quán)益。

彭建剛強(qiáng)調(diào)，“對支付市場的監(jiān)管，我國目前處在探索階段。如何界定‘嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的各種具體行為，需要隨著非銀行支付市場的發(fā)展及其監(jiān)管的推進(jìn)逐步明晰。”

饒育蕾坦言，雖然《條例》對“嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的”行為未進(jìn)行詳細(xì)界定，但是從近年來人民銀行針對支付機(jī)構(gòu)備付金、跨行清算、業(yè)務(wù)許可、條碼支付等方面密集出臺的文件可以判斷：“支付機(jī)構(gòu)互聯(lián)、直連，通過銀行違規(guī)進(jìn)行跨行清算、未經(jīng)許可非法從事支付業(yè)務(wù)、違規(guī)經(jīng)營、挪用客戶備付金等應(yīng)當(dāng)均屬影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的行為?！本唧w還待監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確。