儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下能源普遍服務義務的邏輯內(nèi)涵及其展開

劉浩村

摘 要：儲能是我國應對氣候變化，打造高效、清潔、低碳的能源體系的重要支撐，對于實現(xiàn)碳中和、碳達峰具有積極意義。傳統(tǒng)的能源普遍服務義務已經(jīng)不足以適應能源革命、電力改革的新形式。本文以能源需求側為突破，探討了儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中普遍服務意義的新內(nèi)涵，并提出了相關建議。

關鍵詞：儲能;能源普遍服務義務;電力改革

從2017年10月國家發(fā)展改革委、財政部、科學技術部、工業(yè)和信息化部、國家能源局印發(fā)《關于促進儲能技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》以來，儲能產(chǎn)業(yè)成為了能源領域的發(fā)展焦點。2021年4月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《關于加快推動新型儲能發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）明確提出了：“到2025年，實現(xiàn)新型儲能從商業(yè)化初期向規(guī)?；l(fā)展轉變。到2030年，實現(xiàn)新型儲能全面市場化發(fā)展?！暗闹饕繕?。為了進一步規(guī)范儲能項目的管理、存進儲能產(chǎn)業(yè)有序、健康的發(fā)展，2021年6月，國家能源局發(fā)布了《新型儲能項目管理規(guī)范（暫行）（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行管理規(guī)范》）進一步細化了新型儲能發(fā)展過程中的缺乏國家層面宏觀規(guī)劃與引導、備案和并網(wǎng)管理流程不明確、建設和運行過程中不規(guī)范等問題。

從全球能源發(fā)展的角度來看，“碳中和”的愿景已經(jīng)成為世界主要國家的共識，《巴黎協(xié)定》明確了在本世紀下半葉實現(xiàn)全球溫室氣體零排放的目標。歐盟委員會2019年12月公布了《歐洲綠色協(xié)議》，提出到2050年歐洲將實現(xiàn)“碳中和”;美國信任總統(tǒng)拜登在上任后重返《巴黎協(xié)定》并承諾2050年實現(xiàn)美國“碳中和”;日本、韓國也爭取在2050年實現(xiàn)碳中和。不難看出世界各國為了達到“碳中和”的愿景，新能源和可再生能源為主體的能源體系需今早形成，新一輪的能源革命也正在興起。

從我國能源發(fā)展的角度來看，構建綠色、低碳、清潔、高效、安全的能源體系是我國能源發(fā)展的方向，隨著生態(tài)文明和美麗中國建設的推進，必然會帶來能源與環(huán)境和諧發(fā)展的要求。2030年，中國單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦時以上。我國將提高國家自主貢獻力度，力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)“碳中和”。

為實現(xiàn)“碳中和”，到2050年前，我國必須建成一個以新能源和可再生能源為主體的能源體系，而儲能是推動能源轉型和“碳中和”的關鍵技術。《指導意見》指出“新型儲能在推動能源領域碳達峰碳中和過程中發(fā)揮顯著作用?！薄靶滦蛢δ艹蔀槟茉搭I域碳達峰碳中和的關鍵支撐之一?！眱δ苌疃扔绊懩茉崔D型和“碳中和”的進程，作為不可或缺的關鍵要素，所以將發(fā)展儲能產(chǎn)業(yè)上升為國家戰(zhàn)略是我國能源發(fā)展與治理的迫切需要。

一、儲能參與構建新型電力體系背景下能源普遍服務義務的邏輯轉向：從能源消費側突破

據(jù)CNESAi統(tǒng)計的2019年中國儲能市場發(fā)展數(shù)據(jù)，中國投運儲能項目累積裝機規(guī)模已達32.4GW，位列全球第一，占全球市場總規(guī)模的17.6%，同比增長3.6%。其中，抽水蓄能累計裝機規(guī)模最大，為30.3GW，同比增長1.0%;電化學儲能累計裝機規(guī)模位列第二，為1709.6MW，同比增長59.4%;在各類化學儲能技術中，鋰電池裝機規(guī)模最大，為1378.3MW，同比增長81.6%。

“十三五”期間，我國儲能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展離不開能源政策的支持，電力體制改革配套設施落地、可再生能源裝機及發(fā)電比例增加，儲能技術成熟成本下降等幾個主要因素驅動。同時，儲能市場的健康發(fā)展仍然面臨著多方位的問題和挑戰(zhàn)，由于缺乏國家層面的宏觀規(guī)劃引導、備案和并網(wǎng)流程不明確不規(guī)范、缺乏長期穩(wěn)定性激勵、建設和調度運行不銜接不協(xié)調、現(xiàn)有標準體系不健全等問題，難以支撐“十四五”新型儲能規(guī)模化發(fā)展。為此，需要進一步的政策支持，加快技術進步和市場開拓，不斷提升競爭力、有效性、可靠性和安全性，營造合理的電力市場環(huán)境，提高市場和電網(wǎng)的接納程度。

在能源消費側，電能占終端消費的比重持續(xù)提高，為了維護電力系統(tǒng)的穩(wěn)定運行，儲能在電力系統(tǒng)中的地位和作用逐步上升到基礎性和關鍵性地位。在低碳、安全、經(jīng)濟的三重目標結構中，儲能，就是促進和維系這三者之間平衡的重要物質和技術基礎。

因為儲能系統(tǒng)自身不產(chǎn)生電能，需要依附于發(fā)電站或電網(wǎng)運行，所以儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要配合電力、光伏與電動汽車等諸多產(chǎn)業(yè)，融合能源和交通領域。因此，只有隨著電力改革的不斷深入、市場機制和價格機制不斷完善，才能在整個能源系統(tǒng)中形成融合互動的協(xié)同效應，催生出真正能夠推動產(chǎn)業(yè)爆發(fā)的政策機制。

二、我國儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中能源普遍服務義務的規(guī)制現(xiàn)狀和問題

（一）能源普遍服務義務

普遍服務義務最早確立于美國1934年公布的《聯(lián)邦電信法》。其立法宗旨是，電信經(jīng)營者應當以充足的設施以及合理的資費，盡可能地為美國所有國民提供迅速而高效的有線和無線通信服務。ii目前，關于普遍服務義務的主流定義來自于國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織2006年的報告：“任何人在任何地點，都能以無差別的質量和價格享受產(chǎn)品服務?！弊畛醯钠毡榉樟x務聚焦于電信領域。經(jīng)過近90年的發(fā)展，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)有許多國家基于本國的發(fā)展需要與基本國情，在其能源領域進行了能源普遍服務義務的探索與實踐。并且部分國家已經(jīng)以立法的方式確立了能源普遍服務義務的法律地位。

能源普遍服務義務是一個不斷演進、變化的動態(tài)過程。最初，能源普遍服務義務是指從事電力、熱力、燃氣及其他能源產(chǎn)品供應的能源企業(yè)，負有為用能單位和公民個人提供安全、持續(xù)、可靠的能源供應與服務的義務iii。隨著能源普遍義務的不斷發(fā)展，世界各國的學術界都對于能源普遍服務義務內(nèi)涵以及外延進行了深入的探討。發(fā)達國家認為還應該包括對用戶的能源供應和服務的非歧視性以及經(jīng)濟上的合理性。iv聯(lián)合國在《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》將“確保人人獲得負擔得起的、可靠的、可持續(xù)的現(xiàn)代能源”列為可持續(xù)發(fā)展目標之一，并且提出“到2030年，確保人人都能獲得負擔得起的、可靠的現(xiàn)代能源服務。”

《能源法（征求意見稿）》第十二條規(guī)定：“國家健全能源普遍服務機制，保障公民獲得基本能源供應與服務?！蓖瑫r《電力法》第八條規(guī)定：“國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)?！笨梢娢覈茉雌毡榉樟x務的核心是，保障我國公民，特別是少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)的公民，獲得普遍、價格適應的基本能源服務，以及公平的享有公眾能源利益。

（二）能源部門與能源企業(yè)的普遍服務義務

能源普遍服務體現(xiàn)了公共利益的性質。v《能源法（征求意見稿）》第五十八條規(guī)定：“承擔電力等能源供應的企業(yè)應當按照國家有關規(guī)定履行相應的普遍服務義務。能源普遍服務補償?shù)木唧w辦法，由國務院能源主管部門會同國務院財政部門、價格主管部門等有關部門制定，報國務院批準后公布施行?！庇纱丝梢?，在構建普遍服務制度的過程中，能源部門更多充當?shù)氖潜O(jiān)管者的角色，維護能源的供應以及能源市場的秩序，保障因貧困而沒有獲得能源服務的公民，獲得滿足其基本需求的能源服務。

隨著能源市場改革的不斷深入，能源部門實行政企分開，使能源企業(yè)成為能源市場的主體是大勢所趨。具體而言能源企業(yè)的普遍服務義務的具體內(nèi)容應包括：建設能源基礎設施和運輸體系，建立多元供應渠道;提高能源供應服務質量和效率;能源輸送管網(wǎng)設施應當向合格的能源用戶和交易主體開放，經(jīng)營能源輸送管網(wǎng)設施的企業(yè)應當依法提供公平、無歧視的接入和輸送服務;保障公民獲得無歧視、價格合理的基本能源供應服務，接受能源主管部門和有關部門及社會公眾監(jiān)督;承擔能源普遍服務義務的能源企業(yè)停業(yè)、歇業(yè)或者無法履行義務的，應當報原業(yè)務準入審批機構審批或者備案等。vi

（三）新型儲能視域下的能源普遍服務義務再審視

儲能市場本質上屬于電力市場，能源終端的消費者也是生產(chǎn)者。隨著儲能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國的電力市場結構將發(fā)生巨大的變化，建立獨立的調度與交易機制、競爭性的服務市場與售電市場是未來發(fā)展的方向。隨著電力系統(tǒng)改革的深入，電網(wǎng)企業(yè)的轉型也是大勢所趨，只有完成從供電企業(yè)到綜合能源服務商的角色轉換，與能源互聯(lián)網(wǎng)深度結合，才會給能源普遍服務義務帶來新的發(fā)展契機。

能源普遍服務義務的主體界定：

伴隨隨著電力改革的深入，能源普遍服義務的主體出現(xiàn)了觀念與認識上的不統(tǒng)一。能源普遍服務具有公益性質，其主體的范圍非常廣泛，任何參與其中的政府、能源企業(yè)、其他社會組織及個人都可以成為能源普遍服務的主體。

（1）政府。政府是能源普遍服務義務的重要主體，在《指導意見》中進一步明確了其在儲能發(fā)展的背景中起到的領導、統(tǒng)籌、監(jiān)管等各方面的作用，確保能源服務的可獲得性、非歧視性以及可承受性;構建和維護競爭性的儲能市場;對于部分地區(qū)、部分人群給予適當?shù)膸椭c補償。

（2）能源企業(yè)。能源企業(yè)早能源普遍服務義務中起到了中流砥柱的作用，能源企業(yè)是指，是指以能源的開發(fā)生產(chǎn)、加工轉換、儲存、輸送、配售、供應、貿(mào)易和服務等為主營業(yè)務的企業(yè)。vii我國的能源企業(yè)處于自然壟斷地位，隨著電力體制改革的深入，強化了其在市場競爭中的作用。因此儲能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，勢必會進一步強化市場的主體競爭。

（3）其他社會組織。主要包括能源研究會、各級能源行業(yè)協(xié)會、能源科研機構以及團體。

（4）個人。主要作為能源消費者出現(xiàn)在能源法律關系中，是能源需求側的主要力量，由于能源行業(yè)的特殊性，能源消費者在能源法律關系中，屬于“弱勢群體”，需要依據(jù)有關的法律、政策予以保護。

三、我國儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府與企業(yè)普遍服務義務的優(yōu)化配置與制度協(xié)同

（一）加強頂層設計、完善規(guī)范引領

結合“碳中和、碳達峰”的目標，將儲能充分吸納入國家能源體系，統(tǒng)籌規(guī)劃儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、突破方向和重點任務。明確儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先級。聚焦儲能建設的合理化布局，加強頂層設計，提升科技創(chuàng)新能力，加強產(chǎn)學研用結合以及相應的成果轉化。

與此同時，國家應出臺相應的法律保障能源普遍服務義務的實現(xiàn)，因為僅僅依靠政府、企業(yè)、市場是無法支撐能源普遍服務的目標的?？v觀世界各國在能源普遍服務義務中的實踐，需要國家都有著明確的法律保障能源普遍服務義務的實施，如日本《電氣事業(yè)法》、美國2005年《能源政策法》、法國《電力公共服務現(xiàn)代化法》、英國《溫暖家庭和節(jié)約能源法》。

（二）完善補貼政策、加大扶持力度

電力行業(yè)具有自然壟斷特性，除此之電力行業(yè)還具有，電力系統(tǒng)的即時平衡和整體互動性viii。因為傳統(tǒng)的電能無法儲存，我國一直以交叉補貼的方式進行補貼。隨著電力改革的不斷推進，我國傳統(tǒng)的交叉補貼模式，不再適用于新型的儲能產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下的能源普遍服務義務。

基于此，我國可以研究出臺適當?shù)难a貼和金融政策，可以借鑒能源普遍服務實踐較為成熟的國家的經(jīng)驗。研究設立包括但不限于專項資金支持、增值稅優(yōu)惠、所得稅減免、投資補貼、電價補貼、貸款優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等扶植政策。同時設立普遍服務基金，普遍服務基金的優(yōu)勢在于相比于其他普遍服務的實施方式更加便捷高效、公開透明，也是目前世界普遍服務領域通行的制度。如1983年美國建立的普遍服務基金，1994年智利《電信法》確立的普遍服務基金。

（三）建立監(jiān)督機制、加強項目管理

縱觀各國的普遍服務義務實踐，確保能源普遍服務義務目的的實現(xiàn)，以及相關補貼的正確發(fā)放，離不開獨立、公正的監(jiān)督機制?！吨笇б庖姟分兄赋觯骸爸鸩浇⑴c新型儲能發(fā)展階段相適應的閉環(huán)監(jiān)管機制，適時組織開展專項監(jiān)管工作，引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。推動建設國家級儲能大數(shù)據(jù)平臺，建立常態(tài)化項目信息上報機制，探索重點項目信息數(shù)據(jù)接入，提升行業(yè)管理信息化水平?！薄稌盒泄芾硪?guī)范》第二十二條、二十三條也明確了監(jiān)督監(jiān)測主體的各項職能?；诖藢τ趦δ墚a(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下的普遍服務義務的監(jiān)督應當分為以下兩個方面：第一，完善行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標準，引導儲能市場的正常運行、建設。第二，完善普遍服務基金賬戶、資金調度、發(fā)放的監(jiān)督。

四、結語：世界能源革命的中國范式

習近平總書記提出推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命和全方位加強國際合作即“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略。人類經(jīng)歷了兩次重大的產(chǎn)業(yè)與技術革命，為了實現(xiàn)“碳中和、碳達峰”，保障我國的能源安全，儲能是實現(xiàn)我國構建現(xiàn)代能源體系的關鍵一環(huán)，也是中國的大國風范與大國擔當。要構建具有中國特色的現(xiàn)代能源體系，為世界的環(huán)境、能源領域提交中國方案。

注釋：

i China Energy Storage Alliance簡稱CNESA是中國最早的專注于儲能領域的非營利性行業(yè)社團組織。

ii 參見胡德勝：《能源法學》，北京大學出版社2017年版，第87頁。

iii 參見黃振中、趙秋雁、譚柏平：《中國能源法學》，法律出版社2009年版，第151頁。

iv 參見胡德勝：《能源法學》，北京大學出版社2017年版，第87頁。

v 參見胡德勝：《能源法學》，北京大學出版社2017年版，第88頁。

vi 參見黃振中，趙秋雁、譚柏平：《中國能源法學》，法律出版社2009年版，第152頁。

vii 參加我國《能源法（征求意見稿）》第115條。

viii 參見廖紅偉、岳啟：國有電力行業(yè)價格規(guī)制模型分析與完善[C]，吉林大學;國企雜志社，2011。