安徽省科技重大專項實施評估及其政策建議

吳 銳

（安徽省科技成果轉(zhuǎn)化服務中心，安徽合肥 230088）

0 引言

科技重大專項作為國家和地方政府推動科技關鍵領域技術發(fā)展的重要舉措，在推動國家和地方科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用[1]。政府通過科技重大專項，遴選戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢高新技術，實現(xiàn)具有自主知識產(chǎn)權的重大成果轉(zhuǎn)化，逐步形成優(yōu)勢龍頭產(chǎn)業(yè)，為社會創(chuàng)造效益[2-4]。

省科技重大專項是由省科技廳統(tǒng)籌各市科技重大專項領域，圍繞省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)和市首位產(chǎn)業(yè)等發(fā)展技術需求，組織凝練實施的省級科技計劃。安徽省于2015年實施科技重大專項計劃，目前已經(jīng)成為引領戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐[5-6]，取得了較好的效果。本文將對安徽省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)的19 類科技重大專項績效進行分析，總結地方與國家科技重大專項二者之間關聯(lián)性和互補性，剖析實施過程中存在的問題，提出具有針對性的宏觀政策建議。

1 安徽省科技重大專項概況及評估方法

1.1 概況

安徽省在2015—2017年期間，圍繞量子通信、智能語音、新材料、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)[7-10]的19類科技重大專項，共資助了462 個項目，投入財政資金6.65 億元。從推進安徽省創(chuàng)新型省份建設的戰(zhàn)略高度，對影響安徽省產(chǎn)業(yè)、社會和民生發(fā)展的重要領域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，并在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會和民生改善、項目各承擔單位、項目所屬區(qū)域等方面實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。安徽省實施科技重大專項3年來，合肥市獲得財政資金補助1.07 億元，占總金額的16.05%，蕪湖市占8.88%，大多數(shù)地市獲得的財政資金補助占總金額的3%～4%。資金支持對象涉及企業(yè)、高校、科院院所，分別獲得財政資金補助5.17 億元、7 210 萬元、7 550 萬元，在總體中占比分別為77.79%、10.85%、11.36%。重大專項政策以戰(zhàn)略需求和發(fā)展目標為導向，促進了全省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。根據(jù)初步統(tǒng)計，462 項專項實施后，獲得授權專利2 047 項，制定新標準1 125 個，培養(yǎng)中級及以上人才2 786 人，拉動產(chǎn)業(yè)投資962.9億元。科技重大專項多層次、分結構、全方位配置專項領域，堅持立足新時代發(fā)展要求，以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)結構的供給側(cè)改革，不僅在量子通信、人工智能等國家戰(zhàn)略新興領域取得了矚目成果，而且對電力、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領域進行優(yōu)化改革。政策的實施顯著地推動了社會可持續(xù)發(fā)展與民生改善，在生態(tài)環(huán)保、公共安全領域均取得了優(yōu)異成果。2017年科技重大專項政策追隨國家宏觀政策指引，增設皖北及貧困縣專項，以科技成果助力精準扶貧工作穩(wěn)步推進?？萍贾卮髮ｍ棇嵤┮詠?，在加快具有自主知識產(chǎn)權的重大成果轉(zhuǎn)化、培育和發(fā)展龍頭骨干企業(yè)、提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力和市場競爭力、培育新的經(jīng)濟增長點和做大做強優(yōu)勢高新技術等方面產(chǎn)生了積極的效果，為安徽省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了有力的技術支撐，進一步推進了區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

1.2 評估方法

科技重大專項評估主要包括政策落實情況和政策實施績效兩個方面。每個評估角度和評估關注點內(nèi)容見表1。

科技重大專項政策落實情況主要從資金落實和資金使用兩個角度進行分析，重點考察省級財政資金的兌現(xiàn)及使用情況，是否按照預算進行嚴格執(zhí)行，其主要用途用于何處，以及為落實政策市縣配套資金、企業(yè)自籌經(jīng)費兌現(xiàn)及使用情況。

科技重大專項政策實施績效主要包括兩個評估角度:一是重大專項的指標完成情況，二是基于領域方向、地區(qū)、機構類別等對科技重大專項實施績效進行多維度分析。

科技重大專項申報書中設有預期目標成果，即合同書上記載了科技重大專項項目的實施目標指標，因此可以通過自查報告獲取該項目在政策落實之后的資金使用情況、實施績效及目標指標進展情況。科技重大專項實施效果評估指標來源于申報書中目標建議指標，并根據(jù)評估要求整理而成，具體見表2。

（1）科技重大專項指標完成情況。每年進行科技重大專項申報書，申報單位在申報書中要列出預期取得的科技成果，且申報書中給出了技術創(chuàng)新成果、放大拉動指標、人才引進培養(yǎng)指標、技術合同交易指標、其他成果等5 個方面的目標指標。基于《安徽省科技重大專項項目管理辦法》中的評估要求，主要從知識產(chǎn)權、關鍵共性技術、新產(chǎn)品技術、成果轉(zhuǎn)化、人才引進培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)拉動等方面進行目標完成情況細分分析。其中，預期目標數(shù)據(jù)主要來源于合同書，目標完成與進展情況主要來源于獲批單位的自查報告等。

表1 科技重大專項實施效果評估框架

表2 科技重大專項實施效果評估指標

（2）科技重大專項實施績效的多維度分析，基于所獲得的科技重大專項目標完成數(shù)據(jù)，一是對2015—2017年科技重大專項的整體績效情況進行比較分析，并分析科技重大專項資金兌現(xiàn)與績效完成情況在不同地區(qū)與機構類型間的差異性；二是對科技重大專項所涉及的19 個研究領域進行政策兌現(xiàn)及實施績效的橫向比較；三是分別對科技重大專項所涉及的19 個研究領域進行政策落實以及實施績效的詳細分析，分析2015—2017年各研究領域財政政策支持方向的變化、支持力度以及實施效果；四是基于自查報告、實地走訪、座談等方式總結出典型性案例進行推廣。

因為科技重大專項涉及19 個專業(yè)領域，涵蓋了安徽省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)和地市首位產(chǎn)業(yè)等大部分發(fā)展技術需求，而且政策本身、技術本身具有專業(yè)性、動態(tài)性和環(huán)境適應性，因此針對19 個專業(yè)領域的實施績效情況，邀請行業(yè)領域的專家進行座談和咨詢，通過頭腦風暴法（或德爾菲法）對科技重大專項政策進行優(yōu)劣勢分析，并在此基礎上為下一步政策調(diào)整或科技重大專項指南調(diào)整提供參考。

2 科技重大專項實施績效分析

安徽省科技重大專項政策實施以來，省、市縣各級在資金和政策方面聯(lián)動推進，各項政策細則始終保持穩(wěn)步落實，結果顯示整體過程進展良好。截至目前，2015年獲批執(zhí)行的科技重大專項已驗收或正在驗收過程中，根據(jù)來自項目驗收報告的各項數(shù)據(jù)，項目績效指標整體完成較好。從總體來看，2015年獲批的科技重大專項在知識產(chǎn)權、成果轉(zhuǎn)化、人才引進、產(chǎn)業(yè)拉動方面基本完成預期指標。專項實際申請專利知識產(chǎn)權885項，實際獲得授權專利451 項，其中新材料領域、農(nóng)產(chǎn)品精深加工領域、生物醫(yī)藥領域、新型顯示領域、智能農(nóng)業(yè)領域、高檔數(shù)控裝備領域貢獻較多；在新品種權的申請上，軌道交通裝備領域和生物育種貢獻較為顯著，分別獲得新品種權13 項、12 項；實際制定標準共計172 項，生物醫(yī)藥領域、新材料領域、航空裝備領域貢獻較為顯著；產(chǎn)學研合作項目106 項，農(nóng)產(chǎn)品精深加工、新材料、生物醫(yī)藥領域貢獻較為顯著；實際培養(yǎng)中級及以上人才347 人，高性能專用集成電路領域、基于大數(shù)據(jù)科技服務業(yè)領域、新材料領域、新能源汽車領域、農(nóng)產(chǎn)品精深加工領域、新型顯示領域、環(huán)境監(jiān)測與治理領域、機器人領域貢獻較為顯著；在產(chǎn)業(yè)拉動方面，共計拉動產(chǎn)業(yè)投資188 億元，其中新材料、智能農(nóng)業(yè)、新能源汽車領域貢獻較為顯著。

3 存在問題

3.1 部分專項有待進一步優(yōu)化調(diào)整

一是部分專項計劃有待進一步調(diào)整。如在智能語音領域，2015年、2016年共計4 個專項，承擔單位均為同一公司；在量子通信領域，2015年、2016年共計3 個專項，其中有2 個專項承擔單位為同一公司。以上兩個領域重大專項屬于國家級重點支持項目，且資源過于集中于某一企業(yè)，資源配量有待進一步優(yōu)化。

二是部分農(nóng)業(yè)專項有待進一步合并?，F(xiàn)代農(nóng)機裝備專項2015—2017年共獲得11 項資助。在該專項下有部分小項與智能農(nóng)業(yè)的小項設置重復，如均設有大田作業(yè)裝備等，或者說現(xiàn)代農(nóng)機裝備本身可以看作是智能農(nóng)業(yè)大項的一個分支。

三是部分專項參與國家競爭力有待進一步培育。圍繞著信息、能源、健康、環(huán)境等相關領域開展的科技重大專項，取得了一系列的重大原創(chuàng)性成果，獲得了國家相關政策支持。量子通訊、高性能專用集成電路、智能語音、新型顯示等科技重大專項實施成果已在國內(nèi)初具競爭力，甚至在國際上產(chǎn)生重大影響，但相關研究平臺、基礎設施、高層次人才引進等還需要進一步加大投入力度，進一步培育其國家競爭力乃至世界競爭力。此外，其他領域的科技重大專項成果還未形成國家競爭力，需要進一步挖掘出重點領域或培育重點成果，爭取獲得國家政策支持，形成國家競爭力。

3.2 協(xié)同配合有待進一步增強

一是市（縣）科技管理部門職責和權限有待進一步明確。市（縣）科技管理部門作為直接管理部門，職責不夠明確，缺乏一定的管理和監(jiān)督權限，難以對項目承擔單位形成高效制約，阻礙了市科技局管理工作的開展。

圖1 2015—2017年19 類科技重大專項資金支持情況

圖2 2015—2017年19 類科技重大專項知識產(chǎn)權產(chǎn)出情況

圖3 2015—2017年19 類科技重大專項人才培養(yǎng)情況

圖4 2015—2017年19 類科技重大專項產(chǎn)學研及產(chǎn)業(yè)投資情況

二是對企業(yè)的跟蹤服務和宣傳指導有待進一步加強。省科技廳出臺了系列重大專項實施方案，但是一些市科技局未能及時解讀和宣傳指導，項目承擔單位未能深刻理解相關制度并及時提交相關的報告（如實驗報告、調(diào)研報告、工程報告、測試報告、評估報告等）。

三是對專項計劃申請審查力度有待進一步加強。部分項目單位重申報輕落實，為了在前期成功獲得立項，在申報時可能會將部分績效指標數(shù)據(jù)預期過高，導致后期立項后實際執(zhí)行過程中難以完成預期指標，給項目驗收帶來了困難。

3.3 項目和經(jīng)費管理有待進一步完善

一是部分專項計劃實際支出經(jīng)費與預算存在差異。根據(jù)項目承擔單位的自查報告反饋，多數(shù)企業(yè)前期的經(jīng)費預算業(yè)務不夠熟悉、預算金額不夠準確，而且對未來可能發(fā)生的經(jīng)費變更情況考慮不全面，使得后期實際支出明細與預算存在較大差異。

二是財政資金實際落實情況與預期存在差距?？蒲薪?jīng)費結轉(zhuǎn)、間接經(jīng)費等政策存在障礙，企業(yè)無法對間接經(jīng)費進行統(tǒng)籌，年度結束后人員績效支出難以及時支付。部分市（縣）配套政策尚未形成完整體系，財政資金撥付未完全到位，配套資金落實力度有待進一步完善。

三是部分專項計劃存在資金短缺問題。部分項目因政策和原料市場原因，產(chǎn)品成本偏高，原預計投資額大幅提升，大規(guī)模生產(chǎn)投資面臨資金短缺。此外，企業(yè)前期對產(chǎn)品市場調(diào)研不足，產(chǎn)品銷售資金回籠較慢，導致資金存在緊缺問題。

四是部分延遲完成的專項需要進一步跟蹤。由于企業(yè)外部政策、經(jīng)濟環(huán)境等不可控因素的影響，部分專項建設需延遲完成，暫時無法取得預期經(jīng)濟效益；或者部分專項申報時預期過高，實際研發(fā)過程中存在困難，研發(fā)內(nèi)容和關鍵技術尚待解決，銷售目標難以完成，造成項目遲延完成。這些項目需要后續(xù)跟蹤，調(diào)查分析其未及時完成的原因。在明確造成延遲原因后，指派相關專家參與分析和解決，同時對專項進行持續(xù)監(jiān)督和管理，定期進行專項完成情況匯報，加強專項的持續(xù)管理，確保發(fā)揮專項應有的效應。

五是專利成果確認機制有待進一步健全。多數(shù)承擔單位反映，專利申請由于審核手續(xù)繁雜、排隊等候過多等導致專利授權速度較慢，專利申請周期較長，合同成果指標較難及時完成?？萍贾卮髮ｍ棏獙嵤虑笫?，不以“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”“四維”論英雄，以推動地方和國家的關鍵科學技術發(fā)展為目標，切實將科技成果轉(zhuǎn)化為社會應用。

六是項目檔案管理有待進一步規(guī)范。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有關企業(yè)項目技術文檔存檔不夠規(guī)范，相關責任沒有落實到專人，項目資料和檔案管理有待進一步加強；配套資金到位和使用情況缺少支撐材料，專項審計存在困難；人才引進培養(yǎng)指標和放大拉動指標方面證明材料不齊全，有待進一步收集和歸檔。

七是部分專項計劃績效指標落實情況有待進一步加強。從項目承擔單位提交的自查報告來看，拉動產(chǎn)業(yè)投資績效指標數(shù)據(jù)缺失較為嚴重，多數(shù)企業(yè)無法提供產(chǎn)業(yè)拉動的支撐材料或者數(shù)據(jù)。此外，在2015年驗收專項中，高端醫(yī)療器械領域知識產(chǎn)權、人才引進指標完成度均低于50%，上述專項領域績效指標落實情況有待進一步加強。

八是新產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化及推廣力度有待進一步加強。部分新興產(chǎn)業(yè)項目，由于技術的先進性和首創(chuàng)性，在產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)過程中缺乏相關經(jīng)驗借鑒，產(chǎn)業(yè)化進程緩慢。同時，在產(chǎn)品的推廣階段，用戶缺乏對產(chǎn)品的了解和認可，新產(chǎn)品推廣存在困難，市場開發(fā)力度不強。

九是高層次專業(yè)人才引進與培養(yǎng)力度有待進一步加強。多數(shù)承擔單位反映，企業(yè)研發(fā)人才匱乏，一些企業(yè)完全依賴外部技術合作，影響研發(fā)的深入和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化速度，而且專業(yè)人才的缺乏也引起專項科研論文、專利等成果產(chǎn)出不足。

4 結語與對策建議

科技重大專項在推動地方和國家的關鍵科學技術中具有舉足輕重的地位，只有正確的頂層設計和宏觀引領才能切實推動科學技術向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，才能加速產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革，助推社會可持續(xù)發(fā)展與民生改善，構建科技投入新格局，從而支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。在地方制定科技重大專項政策時既要與國家宏觀政策相匹配，又要相互補充并兼顧地方優(yōu)勢和特色。

4.1 適時動態(tài)調(diào)整科技重大專項指南

根據(jù)當前國家經(jīng)濟發(fā)展形勢和信息技術發(fā)展水平，可將量子通信專項更改為“量子通信與量子計算機”專項，重點開展量子調(diào)控與量子信息等相關研究與科技攻關計劃；增設人工智能專項，可將原智能語音等相關專項整合并入該大項內(nèi)，重點開展人工智能基礎性研究以及在重點領域的應用型研究；將現(xiàn)代農(nóng)機裝備中的小項與智能農(nóng)業(yè)中的小項進行整合；增設“腦科學與類腦研究”專項，重點搭建中國腦科學南方中心合肥分平臺和建設國家超算中心。在未來科技重大專項實施過程中，應充分發(fā)揮科技重大專項在安徽省合肥市綜合性國家科學中心建設中的作用。此外，對于其他領域的科技重大專項需重點培育重點企業(yè)或重點成果，鼓勵相關企業(yè)和高?？蒲性核暾垏壹壙萍贾卮箜椖?，獲得國家層面的政策支持，培育其國家競爭力。

4.2 強化省市（縣）和企業(yè)三級協(xié)同管理

一是進一步完善科技重大專項三級協(xié)同管理機制。要合理劃分各級管理部門權責，統(tǒng)籌項目管理標準，分層推動政策落實，建立全方位、多層次、科學化的項目管理機制。直接管理部門要建立、健全對項目承擔單位的制約機制，對項目實施環(huán)節(jié)的問題做到及時、有效整改。

二是加大項目申請階段的合同審查協(xié)同力度。省市（縣）科技管理人員應當在初期合同申報環(huán)節(jié)加大審查力度，對預期成果指標虛高的項目重點關注；要加強與申報人員的溝通，充分考慮申請單位規(guī)模及預期的技術、經(jīng)濟、社會環(huán)境，對申報指標設置過高的項目及時調(diào)整，從源頭控制項目質(zhì)量。

三是完善政策執(zhí)行過程中各級管理部門的跟蹤及反饋機制。為落實科技重大專項政策，省科技廳出臺了系列實施方案，因此直接管理部門要進行及時的解讀和宣傳。對各項實施細則的執(zhí)行落實過程存在的問題，要做到實時跟蹤，及時尋找解決方案，建立健全重要信息及時溝通機制、重大問題定期會商機制、重大項目清單管理機制。要建立全面的政策實施績效評估體系，對政策執(zhí)行、落實情況進行總結，結合形勢發(fā)展要求，有效反饋、不斷完善。要建立源頭政策有解讀、執(zhí)行過程有跟蹤、結果評估有反饋的全面、動態(tài)、可控的項目管控機制。

4.3 完善科技重大專項組織與經(jīng)費管理

一是優(yōu)化財政資金在各專項領域的配置。要結合形勢發(fā)展需求，綜合項目績效指標，以區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的關鍵性、戰(zhàn)略性問題為導向，合理、高效地分配財政資金，加大在各專項領域的支持力度。

二是構建多元化的資金支持體系。在充分發(fā)揮財政資金支持作用的同時，要積極帶動社會資本、金融資本與科技的融合。以金融創(chuàng)新促進資本與科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全方位對接，推動科技成果產(chǎn)業(yè)化，倒逼創(chuàng)新企業(yè)加強研發(fā)力度?？蓢L試引導設立天使投資基金、建立科技創(chuàng)新投融資交易服務平臺，綜合運用無償資助、創(chuàng)業(yè)投資引導、風險補償、貸款貼息以及后補助等多種方式，引導和帶動社會資本投入創(chuàng)新活動。

三是加強項目經(jīng)費管理培訓力度。省級科技體制改革后，出臺了一系列經(jīng)費管理辦法。為了完善項目經(jīng)費管理、規(guī)范項目賬目設置、保證財政經(jīng)費使用效率，要切實指導科技人員管好科技項目，細化經(jīng)費使用細則，明確經(jīng)費管理評價標準，在項目管理、財務、制度等方面加大指導力度。

四是深化科技成果轉(zhuǎn)化機制。要培育科技成果轉(zhuǎn)化中介力量，增加科技成果產(chǎn)業(yè)化支持力度，建立科技成果與市場的對接平臺?？蓢L試對技術先進性強、社會經(jīng)濟效益大的科技成果給予政策、資金、人才支持力度上的傾斜，進一步擴寬科技成果和產(chǎn)業(yè)的合作渠道。

五是加強高層次科技人才的引進與培養(yǎng)力度。實施更加開放、靈活、有效的人才政策，著力創(chuàng)新人才發(fā)展體制機制，形成區(qū)域人才優(yōu)勢。要推進各類人才計劃，聚集、引進和培養(yǎng)具有科技影響力、產(chǎn)業(yè)引領力高層次人才隊伍，切實以人才優(yōu)勢帶動科技重大項目的科技成果和經(jīng)濟社會效益。