甘肅省規(guī)范和推廣PPP融資模式路徑研究

耿美榮，王久梗

(1. 蘭州交通大學 經(jīng)濟管理學院，蘭州 730070；2. 蘭州交通大學 甘肅省物流與信息技術(shù)研究院，蘭州 730070)

交通運輸是國民經(jīng)濟重要的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè).黨的十九大提出了建設(shè)中國特色社會主義交通強國的新要求，確定了新時代的新目標和新任務(wù).甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后，發(fā)展任務(wù)繁重，而且面臨著發(fā)展資金短缺的關(guān)鍵問題，本文基于新時代的新要求，意圖通過對甘肅省貫徹執(zhí)行PPP項目相關(guān)規(guī)范管理政策情況的調(diào)研分析，查找出發(fā)展中的問題和不足，對甘肅省進一步推廣PPP項目提供對策建議，探索建立交通基礎(chǔ)投融資長效機制路徑.

1 PPP模式內(nèi)涵

PPP (Public-Private-Partnership)模式，是指政府與社會資本的一種長期合作關(guān)系，合作的范圍是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域.通常，包括設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的大部分工作由社會資本承擔，社會資本獲得合理投資回報的途徑是“使用者付費”及必要的“政府付費”；涉及到基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價格與質(zhì)量監(jiān)管等方面的工作則交由政府單位處理，進而實現(xiàn)公共利益的最大化[1].

PPP模式最早出現(xiàn)在英國，是當時為了加強公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資水平應(yīng)運而生的新型模式.反觀國內(nèi)，我國的PPP模式發(fā)展經(jīng)歷了探索(改革開放-1994年)、試點(1994年-2002年)、發(fā)展(2003年-2008年)、(包括蘭州自來水項目)、反復(fù)階段(2009-2012年)和推廣階段(2013年至今).

1.1 PPP模式的典型特征

1.2 PPP模式的適用范圍

PPP模式適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，這些項目普遍呈現(xiàn)出投資規(guī)模廣、需求范圍大、價格調(diào)整快、市場化程度高等諸多特點[2].國家發(fā)改委2014年曾在《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中明確指出，PPP項目的操作模式包含經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三種類型.其中，經(jīng)營性項目在經(jīng)營收費上表現(xiàn)出明顯優(yōu)勢，能夠完全覆蓋投資成本，因此可以通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BOOT(建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)等模式運營[3].準經(jīng)營性項目在經(jīng)營收費方面相對劣勢，則需要政府方面給予一定的資金或資源支持，進而通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼，或政府直接投資參股等方式[4]，采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)-擁有-運營)等模式維持運行.非經(jīng)營性項目缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)，因此要更多地依賴“政府付費”回收投資成本，同時通過政府購置服務(wù)促進BOO(建設(shè)-擁有-運營)、O&M(委托運營)等市場化模式運轉(zhuǎn).總之，采用PPP模式可以大大減輕政府初期建設(shè)投資的負擔和風險，提高交通服務(wù)質(zhì)量，因此對于交通基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)來說是一種最有效的運營模式.

2 甘肅省規(guī)范推廣PPP模式進展情況

近年來，甘肅省因地制宜，根據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件精神以及國家發(fā)改委、財政部相關(guān)文件要求，針對PPP融資模式分別制定出臺了一系列規(guī)范性指導(dǎo)文件，其中主要包括2015年發(fā)布的《甘肅省人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》、2017年發(fā)布的《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅省政府和社會資本合作項目工作導(dǎo)則的通知》和《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅省省級PPP項目引導(dǎo)資金管理辦法的通知》等操作性文件.這些文件分別從項目與方案選擇的審查、合作與價格機制的完善、退出與評價體系的設(shè)計等方面入手，提供了一套系統(tǒng)完備的制度框架，在營造良好的政策氛圍的同時也確保了項目的科學決策與穩(wěn)步推進，并在責任劃分與階段任務(wù)方面貢獻了重要力量[5].

表1 PPP模式的典型特征

2.1 納入財政部項目庫情況

截止2018年11月30日，甘肅省納入財政部PPP綜合信息平臺項目總數(shù)為106個，占全國項目數(shù)的0.84%；其中管理庫項目91個，占全國項目數(shù)的1.06%；管理庫項目總投資1 772.63億元，占全國1.37%；儲備庫項目15個，占全國儲備庫項目0.37%.

甘肅省PPP項目呈現(xiàn)以下特點：

1) 各地參與積極性較高.除嘉峪關(guān)、甘南兩市州外，其余12個市州均有進入項目庫的項目，其中，酒泉市14個，投資總額211億元，蘭州市12個，投資總額480億元，白銀市11個，投資總額351億元.

2) 項目覆蓋面較廣.91個PPP項目涵蓋了市政工程、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)保護、文化服務(wù)、教育事業(yè)、旅游設(shè)施等眾多領(lǐng)域，其中市政工程領(lǐng)域46個、交通運輸領(lǐng)域18個，水利建設(shè)和生態(tài)保護領(lǐng)域各7個，教育和旅游各4個，不僅內(nèi)在地展示出PPP模式的公共性質(zhì)，同時也在一定程度上契合甘肅省加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策目標[6].但不容忽視的是，PPP模式目前尚未涉及科技建設(shè)、政府設(shè)施、醫(yī)療建設(shè)、保障性安居工程等領(lǐng)域.

3) 項目落地率較穩(wěn).在共計91個項目中，其中有37個項目已處于執(zhí)行階段，21個項目處于采購階段，33個項目處于準備階段；落地率達到40.66%，略低于全國4.14個百分點.其中甘肅省有11個項目列入財政部前四批示范項目，全部落地，全國示范項目落地率僅為83.5%.

表2 甘肅省PPP項目入庫情況

資料來源：根據(jù)2018年11月30日全國PPP綜合信息平臺項目管理庫整理所得.

4) 民營企業(yè)參與率較低.財政部PPP中心統(tǒng)計顯示，在PPP項目中全國民營資本參與率為47.95%，而甘肅省已中標落地簽約項目的各類投資主體中，民營資本僅占20%.

5) 支出責任總體可控.對在庫的106個項目分析，其中使用者付費項目37個，投資額約1 268億元，占總投資的48.6%；60個可行性缺口補貼項目，總投資約1314億元，占總投資的50.4%；政府付費項目9個，總投資約27億元.通過分析各地PPP項目財政支出責任臺賬可以看到，絕大多數(shù)市縣財政承擔PPP項目支出比例在7%以下，遠遠低于10%的紅線.所以，我省PPP項目支出責任風險相對安全可控[7].

2.2 清理規(guī)范PPP項目情況

按照財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)的要求，2017年11月至2018年3月，甘肅省財政廳組織省級有關(guān)單位和市州、縣市區(qū)財政部門開展了項目庫清查工作，以2018年3月31日前各地上傳至財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫的信息為依據(jù)，清查情況如下：

1) 項目管理庫清理

通過復(fù)核清理，在庫項目由81個變?yōu)?4個，管理庫項目保留33個并從原儲備清單項目中納入14個，共為47個.完全清理退庫項目17個，總投資98億，清退比例21%.退出管理庫、儲備庫的有2個，1個是由于未按規(guī)定完成立項審批，未按規(guī)定開展“兩個論證”.1個是由于未按規(guī)定完成立項審批，未開展“兩個論證”，無實施方案.退出儲備清單的有15個，14個都是因為未按規(guī)定完成立項審批，未開展“兩個論證”，無實施方案.1個是因為未按規(guī)定完成立項審批，未按規(guī)定開展“兩個論證”.

2) 示范性項目清理情況

財政部于2018年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》中公示了存在問題的示范項目處置情況，有13個示范項目涉及到甘肅省.在這13個示范項目中，有8個調(diào)出示范并退庫，2個限期整改，3個調(diào)出示范.在調(diào)出示范并退庫的8個項目中，其中6個調(diào)出原因是不再繼續(xù)采用PPP模式，1個調(diào)出原因是轉(zhuǎn)為政府投資模式實施，1個退出原因是項目停止推進，不再繼續(xù)采用PPP模式.清理后，甘肅省PPP項目在庫示范項目共計11個.

3 甘肅省規(guī)范推廣PPP存在問題

3.1 甘肅省入項目管理庫總量少，行業(yè)分布不均

與西部其他各省份比較來看，甘肅省目前進入項目管理庫項目91個，相較之下，甘肅省入庫項目較少.且其在市政工程和交通運輸行業(yè)項目較多，其余行業(yè)分布較少，尤其是醫(yī)療養(yǎng)老等與前兩者的數(shù)量相差較大，項目所涉及行業(yè)分布不均.

3.2 地方政府對PPP項目認知有偏差

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對“PPP”認識不足，僅僅把PPP模式簡單理解為一種緩解財政壓力的融資手段，而忽視其公共服務(wù)的特性.但領(lǐng)導(dǎo)干部如果過度重視PPP融資功能，也會在某種程度上使地方財政出現(xiàn)債務(wù)風險.如政府在購買服務(wù)方式時若出現(xiàn)泛化使用傾向會導(dǎo)致PPP模式產(chǎn)生擠出效應(yīng)，進而阻斷了這一模式在地方上的可持續(xù)運行.

3.3 個別市縣PPP項目財政支出比重逐漸失衡

甘肅省大部分市縣PPP項目財政支出比都不超過7%，但有6個市縣PPP項目財政支出比目前已在8%～9%之間徘徊，更有9個市縣甚至已經(jīng)完全超過了9%，逐漸靠近10%的紅線.總體來看，部分市縣為了使PPP項目支出不被統(tǒng)計進財政承擔支出比例，而通過大量政府性基金預(yù)算安排PPP項目支出，這種現(xiàn)象逐漸凸顯出來.還有個別市縣企圖通過改變一般公共預(yù)算支出增長比例的預(yù)計數(shù)，使得財政承受能力的論證結(jié)果失去效用.

表3 西部省份管理庫項目統(tǒng)計情況

3.4 配套優(yōu)惠政策較少，對民營資本吸引力不足

甘肅省先后于2012年、2014年、2018年分別出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┮庖姟?、《關(guān)于進一步完善縣級基本財力保障機制的意見》、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的實施意見》等一系列政策，但由于缺乏配套優(yōu)惠政策，社會資本都是私營性質(zhì)的企業(yè)，對利潤至上的社會資本吸引力明顯不足.

3.5 政府對國有資本的偏好對民營資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”

由于國有企業(yè)的預(yù)算軟約束，加上對與國企合作的“政治可靠性”，雖然名義上來講，各類投資主體都可以公平進入，但實際上，一些國有資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域具有天然的與政府及國有金融機構(gòu)的關(guān)系優(yōu)勢，更有利于拿到收益性PPP項目，民間資本很容易被擠出，在一定程度上形成了新一輪的“所有制歧視”.

3.6 法律制度缺失，造成地方政府官員推廣PPP模式動力缺乏

PPP模式出現(xiàn)熱潮在一定程度上是政府在地方債置換、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金缺口的情況下不斷推動的，隨著陸續(xù)出臺的各種規(guī)范性文件，PPP項目落地有了初步的制度保障.但這些政策文件普遍偏向于引導(dǎo)而缺乏一定的法律效力.同時因為制度規(guī)范過于原則化，缺乏一定的實施空間，進而導(dǎo)致了政府官員在一定程度上缺乏推廣PPP模式的動力[6].

通過對甘肅省PPP項目辦、項目執(zhí)行單位和地方政府的調(diào)研，本文梳理出目前甘肅省PPP項目推進中存在以上主要問題.這些問題不利于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，不利于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率.鑒于此，結(jié)合全國其他省份的一些創(chuàng)新性經(jīng)驗總結(jié)，對加快甘肅省進一步規(guī)范推廣PPP項目提出如下建議.

4 加快甘肅省規(guī)范推廣PPP項目的路徑探索

加快規(guī)范推廣PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域深化改革的重要舉措，創(chuàng)新PPP應(yīng)用模式是一個持續(xù)不斷的過程，PPP應(yīng)用模式創(chuàng)新既是理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，又是政府治理模式創(chuàng)新和發(fā)展模式創(chuàng)新，加快規(guī)范推廣PPP模式，當務(wù)之急是要發(fā)揮好PPP模式對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新引領(lǐng)作用，通過深化PPP模式應(yīng)用，改革政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，完善基礎(chǔ)設(shè)施投入和管理運營機制，降低政府風險，提高項目經(jīng)營管理水平.

4.1 進一步清晰界定PPP模式的適用范圍和適用條件

基礎(chǔ)設(shè)施項目運作及公共服務(wù)的提供有三種基本途徑：政府或其授權(quán)的公共部門投資建設(shè)及運營基礎(chǔ)設(shè)施、完全市場化投資建設(shè)運營和公私合營提供.PPP模式只是三種模式之一，不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目都能采用PPP模式.PPP模式既不能“強制”實施，也不能要求“全面”實施.項目發(fā)起單位和相關(guān)部門應(yīng)嚴格甄別PPP項目的適用范圍和關(guān)鍵適用條件，不得以PPP為名變相融資、違規(guī)舉債，或者對PPP項目提供兜底回報，也不得以明股實債等方式將不適合采用PPP模式的項目包裝成“偽PPP”項目，因此，有必要對PPP項目進行清晰界定和嚴格篩選，規(guī)范PPP項目的準入條件，通過負面清單方式，明確何種情況不允許采用PPP模式，以避免和減少偽PPP項目.

4.2 分類選擇基礎(chǔ)設(shè)施項目的運行模式

對于純商業(yè)性項目，或者能夠完全進行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，都不得以獎補資金、政府專項投資、轉(zhuǎn)移支付等任何名義進行財政資金投入.對于不適合采用PPP模式的公共部門提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)項目，要積極推動全面深化公共部門體制機制改革，提升公共部門的現(xiàn)代治理水平和管理能力，而不得生搬硬套PPP項目.

對于出現(xiàn)政府失靈或市場失靈的基礎(chǔ)設(shè)施項目領(lǐng)域，如果必須采用PPP模式，應(yīng)盡可能地挖掘和設(shè)計多元化的PPP項目投資回報渠道，鼓勵采用財政資金不介入的特許經(jīng)營運作模式.如果按照政府定價或者政府指導(dǎo)價，應(yīng)加快推進市場化運營模式和改革價格管理方式；如果按照市場自主調(diào)控價格，需由公司綜合定價后進行報備，實行動態(tài)調(diào)整收費定價和政府補貼模式.

4.3 完善PPP項目財政支付風險管控機制

對于政府財政資金的介入，要從政策、規(guī)劃及項目的不同層面做好經(jīng)濟費用效益分析(CBA)或費用效果分析(CEA)，避免隨意決策，提升政府部門的公共理財能力，推動政府職能部門執(zhí)政方式的深層次變革.應(yīng)在PPP合同簽署之時，明確政府財政資金的支付范圍、支付標準等，嚴格限制政府財政資金支付范圍，提前鎖定政府財政資金支付義務(wù)，不得隨意更改.應(yīng)按照基于財政績效評價后的可用性付費要求，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)的實際績效進行付費.要根據(jù)長期預(yù)算體系設(shè)立的目標，指導(dǎo)年度PPP項目投資計劃及預(yù)算編制；根據(jù)當年社會經(jīng)濟環(huán)境情況的變化，做好年度預(yù)算執(zhí)行及動態(tài)調(diào)整工作，形成靈活高效的政府財政支出風險管控體系.

4.4 完善PPP項目運營管理機制

(1) 完善跨部門協(xié)調(diào)機制.建議成立PPP項目深化改革協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)一由財政部門牽頭，發(fā)改、金融等相關(guān)部門聯(lián)合參與，在理清對各個部門的職責劃分、強化各個部門的主體責任的同時，集中解決PPP項目運營環(huán)節(jié)出現(xiàn)的突出問題，完善優(yōu)化PPP政策環(huán)境的工作機制，協(xié)同推進PPP項目建設(shè).

(2) 健全PPP項目管理體制.完善項目儲備庫與項目管理庫，分別交由發(fā)改委與財政廳(局)作為主導(dǎo)單位.完善項目管理庫的錄用與管理流程，加強發(fā)改審批立項部門、政府與社會資本合作(PPP)中心等部門的緊密聯(lián)動機制，將監(jiān)管責任具體落實到行業(yè)主管部門和PPP項目監(jiān)管層面.

(3) 完善PPP項目咨詢機制.一方面，建立PPP項目咨詢服務(wù)單位數(shù)據(jù)庫，嚴格遴選咨詢服務(wù)單位，通過第三方服務(wù)單位協(xié)助政府統(tǒng)籌建立地區(qū)PPP項目庫.另一方面，借助專業(yè)咨詢機構(gòu)，根據(jù)中長期發(fā)展規(guī)劃，綜合評估社會發(fā)展程度、公眾需求狀況、政府財政可承受能力等，設(shè)計出符合本地發(fā)展的PPP項目實施的兩評一案，以保證科學合理地進行PPP項目決策和實施[8].

4.5 廣泛吸引民營資本深度參與PPP項目

為加快社會資本，特別是民營資本進入PPP項目，應(yīng)進一步放松基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的限制條件，取消社會資本，特別是民營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理門檻條件，鼓勵、引導(dǎo)社會資本，尤其是民營資本更加廣泛地參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給.尤其是對民營資本，應(yīng)一視同仁、公平對待，建立規(guī)范合理和公開透明的社會投資人遴選制度，通過陽光公平的招投標方式遴選優(yōu)秀的社會投資人.

4.6 推動實施PPP項目資產(chǎn)證券化

利用資本市場資金來源廣泛、融資規(guī)?？捎^、融資產(chǎn)品多樣化等優(yōu)勢，推動PPP項目進行資產(chǎn)證券化融資，借助ABS、REITS等產(chǎn)品實現(xiàn)PPP項目的再融資或有效退出,通過資產(chǎn)證券化與PPP項目的有效對接，倒逼PPP項目規(guī)范發(fā)展，提升PPP項目的整體運作水平.

推動PPP項目融資模式創(chuàng)新.投資PPP項目會形成較為穩(wěn)定的收益或現(xiàn)金流(如收費權(quán)、經(jīng)營性收入等)，將其變成可投資的工具，打造可上市交易的證券化產(chǎn)品，將有利于提高PPP項目的推廣和市場化交易能力.

4.7 加快建立PPP項目融資保障機制

PPP項目投資規(guī)模大，通常需要大量融資才能確保項目的順利實施.目前，PPP項目普遍存在融資難、融資貴的問題，導(dǎo)致項目遲遲難以落地.為有效推進PPP項目落地，建議出臺以政府、市場、非營利性組織等多主體為核心的融資保障機制，持續(xù)推動金融機構(gòu)創(chuàng)新PPP項目金融服務(wù)方式和服務(wù)流程，加大引導(dǎo)保險、信托、基金等資金對PPP項目的支持力度，充分發(fā)揮資本市場的資金融通作用，通過發(fā)行債券、票據(jù)等方式為PPP項目提供融資支持.

4.8 健全完善PPP項目績效付費考核機制

PPP項目績效考核與可行性缺口補助直接掛鉤，因此績效評價結(jié)果直接影響社會資本的投入產(chǎn)出情況.當前由于缺少完善的PPP項目績效付費考核機制，第三方評價機構(gòu)在評價過程中存在發(fā)揮空間，導(dǎo)致政府和社會資本合作產(chǎn)生一定的信任危機.為有效促進社會資本投資積極性，建議健全PPP項目績效付費考核機制，建立政府和社會資本共商共議的績效付費機制，保證PPP項目績效考核的公平、公正、公開.

4.9 建立PPP項目全過程信息公開機制

建議對PPP項目實施的全過程建立信息披露制度，PPP項目所有相關(guān)信息，包括社會資本的準入條件、選擇過程，實際出資、資本金來源、融資方式、資金成本、土地權(quán)屬、土地性質(zhì)、施工單位遴選條件、建設(shè)進度、投資決算、績效考核、調(diào)價機制、稅費、合理利潤率、結(jié)算信息、項目運營維護成本、費用構(gòu)成、效益情況、以及項目公司的治理結(jié)構(gòu)和高管任免等信息，盡量做到全過程公開透明，通過嚴格的信息披露機制，防范和降低PPP項目投資運營風險.

4.10 健全PPP項目多元化退出機制

為提高社會資本投資意向，應(yīng)制定保障社會資本權(quán)益的法律法規(guī)，完善產(chǎn)權(quán)交易制度及信用體系建設(shè)，健全項目公司出資入股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、最終清算等保障制度，引入保險保理制度等，構(gòu)建合理的風險分擔機制，拓寬PPP項目退出渠道，積極發(fā)展區(qū)域性和全國性PPP項目產(chǎn)權(quán)交易市場[9].將準入和退出機制有機結(jié)合起來，在準入時確保未來能通過合理合法的途徑有效退出的同時，還需要通過一定的制度設(shè)計來平衡建設(shè)期和運營期的收益，防范和降低社會投資人的退出意愿，遏制投機行為[10].