浙江省化肥農(nóng)藥實名制、定額制改革實踐與思考

汪 潔，張小琴

(1.浙江省耕地質(zhì)量與肥料管理總站，浙江杭州 310016；2.浙江省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，浙江杭州 310003)

素有“魚米之鄉(xiāng)”之稱的浙江省地少人多，土地分布情況是“七山一水二分田”，自然資源相對匱乏。浙江是習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理論的發(fā)源地，歷屆省委堅持走“兩山理論”發(fā)展之路，已經(jīng)把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各個方面?；?、農(nóng)藥作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，在長年累月的使用過程中逐漸造成了耕地質(zhì)量退化、周邊環(huán)境污染等一系列負面影響。盡管近年來浙江省已在逐步控制化肥、農(nóng)藥使用強度，但對標國家對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)的考核還有不小差距。因此，必須以化肥、農(nóng)藥“實名制、定額制”改革(以下簡稱“肥藥兩制”改革)為引領方向，堅定不移地走綠色發(fā)展之路。

1 “肥藥兩制”改革的可行性分析

1.1 形勢所趨

“肥藥兩制”改革按照全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和深化美麗浙江建設的重大部署，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)體系，為高水平推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推進生態(tài)文明建設邁上新臺階貢獻力量。同時，以“肥藥兩制”改革為支點，全面撬動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支撐體系建設，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級，加強農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展監(jiān)管服務，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展由技術(shù)驅(qū)動向制度引領升級，高質(zhì)量實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠。到2022年，將實現(xiàn)全省“肥藥兩制”改革縣域全覆蓋，高質(zhì)量培育綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體1萬家。

1.1.1 使農(nóng)業(yè)資源利用更生態(tài)、更高效

化肥、農(nóng)藥施用強度得到控制，增施有機肥，加強農(nóng)作物秸稈綜合利用程度，畜禽糞污資源化利用和達標排放也得到有效提升。到2022年，全省化肥用量減少3萬噸(實物量)、化學農(nóng)藥用量減少1 500 t，分別比2019年下降2%以上，化肥、農(nóng)藥施用強度分別控制在24 kg/hm2、2.55 kg/hm2以內(nèi)，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達到95%以上，畜禽糞污資源化利用率達到92%。

1.1.2 使農(nóng)產(chǎn)品供給更豐富、更優(yōu)質(zhì)

優(yōu)質(zhì)土壤是孕育高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的保障，農(nóng)藥、化肥“兩制”改革能極大程度地降低對耕地的輸入型污染，糧食綜合生產(chǎn)能力得到提升，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理有效實施，主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全省級監(jiān)測合格率穩(wěn)定在98%以上，并擴大綠色食品范圍。同時，畜禽養(yǎng)殖業(yè)也得到發(fā)展，豬肉供應間接得到有效保障。到2022年，全省糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在1 500萬噸，口糧自給率達50%；生豬出欄量達到1 400萬頭，豬肉自給率提高至70%；綠色食品產(chǎn)品總數(shù)達到 2 000個，全省農(nóng)產(chǎn)品地理標志突破160個。

1.1.3 使農(nóng)用地產(chǎn)地環(huán)境更清潔、更優(yōu)美

化肥、農(nóng)藥廢棄包裝物和廢舊農(nóng)膜的回收處置情況能得到一定的控制并有所改善，農(nóng)業(yè)源氮磷污染物排放繼續(xù)負增長，受污染耕地安全利用面積逐步擴大，農(nóng)村水環(huán)境大幅改善。到2022年，全省農(nóng)藥廢棄包裝物、肥料廢棄包裝物及廢舊農(nóng)膜回收率均達到90%以上；全省受污染耕地安全利用率達到92%以上，土壤有機質(zhì)含量保持在25 g·kg-1以上，農(nóng)業(yè)源氮磷污染物排放負增長，農(nóng)村水環(huán)境持續(xù)改善。

1.1.4 使農(nóng)民增收更穩(wěn)定、更持續(xù)

最直觀的表現(xiàn)是農(nóng)民收入將呈現(xiàn)不斷增長趨勢。農(nóng)田環(huán)境的優(yōu)化促進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)快速發(fā)展，綠色優(yōu)質(zhì)的中高端農(nóng)產(chǎn)品更多地涌入市場，農(nóng)業(yè)品牌價值不斷提升，農(nóng)民收入不斷提高，人均可支配收入達到年增長8%。到2022年，生態(tài)種養(yǎng)結(jié)合等新型農(nóng)作制度加速推廣，糧食生產(chǎn)功能區(qū)綜合效益進一步提高，糧油綠色增產(chǎn)技術(shù)應用面積達33萬公頃。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的農(nóng)產(chǎn)品消費市場基本形成，蔬菜、茶葉、水果等作物單位面積產(chǎn)值提高10%以上。農(nóng)業(yè)品牌價值和市場溢價率進一步提升，培育“品字標浙江農(nóng)產(chǎn)”品牌60個。

1.2 政策支撐

為大力推進農(nóng)村生態(tài)文明建設，打造國家級生態(tài)村鎮(zhèn)的升級版，2014年1月20日，環(huán)境保護部研究制定了《國家生態(tài)文明建設示范村鎮(zhèn)指標(試行)》[1]，其中規(guī)定化肥施用強度在220 kg/hm2、農(nóng)藥使用強度在2.5 kg/hm2以下。從2013年到2019年，浙江省化肥施用強度從465.3 kg/hm2降到364.5 kg/hm2[2]，農(nóng)藥使用強度從31.43 kg/hm2降到19.51 kg/hm2，成效顯著(見表1)，雖已經(jīng)連續(xù)7年實現(xiàn)負增長，但還未達到國家標準。2018年7月2日，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)了《浙江省農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點先行區(qū)3年行動計劃(2018—2020年)》，提出“探索建立目標產(chǎn)量氮投入最高限量試點”，為化肥定額施用打下基礎；9月14日浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢高水平推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的實施意見》[3]，提出“探索建立化肥最高使用限量制度”，明確“貫徹執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)投入品管理等法律法規(guī)”。

表1 浙江省2013—2019年化肥、農(nóng)藥用量統(tǒng)計

為繼續(xù)縮小與國家標準的差距，2019年，浙江省率先提出“肥藥兩制”改革并召開全省農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展暨“肥藥兩制”改革推進會，省委省政府有關(guān)領導批示和強調(diào)，“肥藥兩制”改革是一個有效的辦法，須持續(xù)鞏固提升；會議指出，“肥藥兩制”改革工作“開局良好，深化集成，不斷推進”，意味著“肥藥兩制”改革將由農(nóng)藥實名購買、化肥定額施用階段向更高層次的化肥農(nóng)藥“雙實名、雙定額”邁進。此后，浙江省先后制定出臺《關(guān)于試行農(nóng)業(yè)投入化肥定額制工作的意見》《關(guān)于開展農(nóng)藥實名制改革試點工作的指導意見》《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點先行區(qū)2019年實施計劃》《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點先行區(qū)2020年實施計劃》《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行先試支撐體系建設方案(2020—2022年)》《浙江省農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展指標體系評價辦法(試行)》《開展“肥藥兩制”改革農(nóng)資店創(chuàng)建工作》等政策文件，為“肥藥兩制”改革下好了一步先行棋。

2 實施路徑

“肥藥兩制”改革發(fā)展總體思路見圖1。

圖1 “肥藥兩制”改革發(fā)展思路

2.1 系統(tǒng)謀劃頂層設計

2019年，全省農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展暨“肥藥兩制”改革推進會的召開標志著“肥藥兩制”改革的全面升級。按照“先易后難、疏堵結(jié)合、試點先行、多措并舉、穩(wěn)步推進”的原則，提出了化肥、農(nóng)藥“雙實名、雙定額”的目標任務，以及“以標定用、以疏減用、以管控用”的實施路徑，全力推動“肥藥兩制”改革由構(gòu)思謀劃逐步落地實施。2020年初，在2020年鄉(xiāng)村振興工作要點中明確建立主導產(chǎn)業(yè)肥藥定額施用制度。同時，將“肥藥兩制”改革作為重點任務納入農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點先行區(qū)2020年實施計劃，計劃到2020年底，“肥藥兩制”改革實現(xiàn)全縣域覆蓋，創(chuàng)建省級“肥藥兩制”改革示范農(nóng)資店300家，實名購買范圍擴大到補貼類肥料產(chǎn)品，先行縣縣級以上農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體化肥、農(nóng)藥定額施用覆蓋率達90%，力爭農(nóng)藥年用量再減500 t、化肥年用量再減1萬噸(實物量)。目前，全省農(nóng)藥、化肥減量已全部完成目標值，已編制《關(guān)于推行化肥農(nóng)藥實名制購買定額制施用的實施意見》，推進“肥藥兩制”改革高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 逐步構(gòu)建標準體系

根據(jù)近年來測土配方施肥成果，綜合耕地地力、作物需肥規(guī)律、目標產(chǎn)量、種植效益等多重因素，遵循糧油作物“減氮、控磷、穩(wěn)鉀”、經(jīng)濟作物“減氮、減磷、控鉀”總體施肥要求，制定出臺了17種主要農(nóng)作物施用化肥定額限量標準，并配套制定發(fā)布水稻、小麥、油菜等18種主要作物和茶葉、柑橘、梨等11種主要經(jīng)濟作物化肥定額制施用技術(shù)指導意見，對商品有機肥、測土配方施肥等技術(shù)和模式的配套應用做了詳細規(guī)定。同時，浙江省還制定了水稻農(nóng)藥定額施用試行標準和10項病蟲害綠色防控技術(shù)規(guī)程地方標準，并配套出臺農(nóng)藥定額施用技術(shù)導則，形成“主體多元化、服務多樣化、技術(shù)標準化、成果商品化”統(tǒng)防統(tǒng)治與綠色防控融合發(fā)展模式，有力推動全省病蟲防控方式向農(nóng)業(yè)防治、生態(tài)調(diào)控、生物防治轉(zhuǎn)變，降低了病蟲暴發(fā)成災風險，提高了病蟲害可持續(xù)治理和科學防控水平。

2.3 大力推進試點示范

2019年，完成30個農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行示范項目縣化肥定額制施用試點，6個國家級果菜茶有機肥替代化肥試點，推動全省46個縣(市、區(qū))出臺關(guān)于化肥定額施用的實施方案，100個省級特色主導產(chǎn)業(yè)有機肥替代化肥示范區(qū)建設，創(chuàng)建綠色防控融合示范縣(市、區(qū))26個，示范面積7.93萬公頃。全省推廣商品有機肥施用面積7.73萬公頃、推廣測土配方施肥223.53萬公頃次，不合理化肥減量3.23萬噸(實物量)，并選擇主導產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn))開展化肥定額制施用試點，鼓勵其他縣(市、區(qū))自行開展試點。浙江省7 000余家農(nóng)資經(jīng)營門店，通過紙質(zhì)臺賬或信息化記錄的方式，已全部實現(xiàn)農(nóng)藥實名購買，其中信息化系統(tǒng)安裝率已超過90%，2019年推行統(tǒng)防統(tǒng)治50.7萬公頃，綠色防控53.3萬公頃次，創(chuàng)建省級綠色防控示范區(qū)125個，化學農(nóng)藥減量1 668 t。2020年，進一步擴大化肥定額施用試點范圍至全省各縣，安排農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行示范項目資金重點支持“肥藥兩制”改革試點。同時，積極開展肥藥減量增效技術(shù)模式推廣試點，結(jié)合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行示范項目建設和農(nóng)資監(jiān)管服務信息化，逐步創(chuàng)建“肥藥兩制”改革農(nóng)資店，到2020年底建成300家。

2.4 完善考核評價體系

2019年，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評價體系中列入農(nóng)藥實名制購買、化肥定額制施用2項指標，引領農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行創(chuàng)建縣全力完成“肥藥兩制”改革任務。2020年，已將“肥藥兩制”改革示范農(nóng)資店建設、省級農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體化肥農(nóng)藥定額施用覆蓋率納入省“五水共治”考核體系，并積極爭取納入“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實績考核，壓實地方政府的任務和責任。同時，根據(jù)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點先行區(qū)2020年實施計劃，將同步更新農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評價指標體系，把農(nóng)藥實名制購買、化肥定額制施用升級為化肥、農(nóng)藥“雙實名、雙定額”相關(guān)內(nèi)容。

2.5 著力推廣肥藥減量技術(shù)

制定化肥減量增效工作實施方案和示范縣田間試驗方案，明確建設桐廬、蒼南等14個示范縣(市、區(qū))，統(tǒng)籌規(guī)劃試驗類別，確保試驗數(shù)量質(zhì)量。積極推進農(nóng)藥減量示范區(qū)建設，開展農(nóng)企合作，推進高效環(huán)保農(nóng)藥、新型高效植保機械的推廣應用。建立萬畝農(nóng)企合作農(nóng)藥減量示范基地3個、千畝示范基地5個。持續(xù)集成推廣免費測土配方、“一戶一業(yè)一方”精準施肥、有機肥替代、統(tǒng)防統(tǒng)治、綠色防控等肥藥減量集成技術(shù)和“稻魚共生”等生態(tài)模式。2019年全省化肥和化學農(nóng)藥使用量(商品量)分別為72.5萬噸和3.86萬噸，較2016年分別減少了14.2%和22.0%。

3 存在問題

3.1 有機肥推廣應用不夠充分、均衡

目前，全省有機肥補貼主要落實在果菜茶種植上，有4個地市的補貼占到全省補貼的67%以上，2018—2020年間，全省(不包括寧波)年均仍有28%的縣(市、區(qū))沒有提出省補指標需求。影響申報意愿的因素有很多，主要集中在擔心資金使用績效、有機肥質(zhì)量監(jiān)管等方面。

3.2 定額施用基礎不夠廣泛、扎實

種植業(yè)總體來說是一個開放性系統(tǒng)，受區(qū)域的地理、環(huán)境、氣候、生物等因素的影響較大，耕地地力、作物病蟲害、生態(tài)環(huán)境等基礎性、長期性指標的觀測應用尚處于初級階段。同時，不同的作物、不同的品種、不同的農(nóng)作制度，對化肥、農(nóng)藥定額施用提出了不同的要求，導致農(nóng)業(yè)主體對于化肥、農(nóng)藥定額施用的接受度還不高，限制定額施用大范圍推開。

3.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)記錄不夠完整、精準

從前期試點情況看，生產(chǎn)過程記錄已成為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯的主要難點和堵點。盡管部分地區(qū)探索出臺了激勵機制，引導規(guī)模主體規(guī)范開展生產(chǎn)記錄，但由于缺少有效的監(jiān)管手段，法律層面也沒有關(guān)于開展電子記錄的硬性規(guī)定，大部分農(nóng)業(yè)主體仍然停留在傳統(tǒng)的紙質(zhì)記錄方式上，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管帶來較大難度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)記錄的完整性、準確性難以保證，漏記、少記、錯記情況時有發(fā)生。

3.4 市場倒逼機制不夠完善、順暢

相比于行政監(jiān)管推動，“肥藥兩制”改革的市場倒逼機制仍不夠完善，除了盒馬生鮮等部分大型生鮮超市對農(nóng)產(chǎn)品設置了準入門檻外，目前在消費終端用以衡量評價農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的僅有農(nóng)產(chǎn)品合格證，無法通過市場分層、價格調(diào)節(jié)等方式有效反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程“肥藥兩制”實施情況，農(nóng)業(yè)主體自覺、自發(fā)參與“肥藥兩制”改革的積極性沒有完全調(diào)動起來。

3.5 農(nóng)業(yè)主體認識不夠深刻、到位

相比于德國、美國等發(fā)達國家的農(nóng)場主動輒上千畝、上萬畝的種植規(guī)模，浙江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)有很大差異。目前，納入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管平臺的種植業(yè)主體共有4萬多家，以糧食生產(chǎn)為例，面積超過(50×667) m2即認定為規(guī)模以上主體，數(shù)量達到1.6萬家，超過(500×667) m2的僅有0.3萬家。大部分規(guī)模較小的生產(chǎn)主體受制于自身定位、業(yè)務知識及技能素養(yǎng)等因素，還沒有深入理解并融入“肥藥兩制”改革。

4 對策建議

4.1 進一步完善定額標準體系

以化肥、農(nóng)藥定額施用標準制定為切入點，進一步完善農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展標準體系，抓緊構(gòu)建涵蓋農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評價與檢測、農(nóng)業(yè)資源與產(chǎn)地環(huán)境保護利用等在內(nèi)的一整套技術(shù)標準和操作規(guī)范，切實增強農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展標準體系的系統(tǒng)性、連貫性和完整性。到2022年，主要農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)水平進一步提升。

4.2 加強構(gòu)建數(shù)字化管理系統(tǒng)

以數(shù)字鄉(xiāng)村建設為契機，加快推動省級系統(tǒng)跨平臺、跨地區(qū)、跨層級數(shù)據(jù)對接、資源共享，通過整合提升農(nóng)資監(jiān)管服務、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯、智慧畜牧、數(shù)字耕肥等平臺，構(gòu)建“肥藥兩制”改革數(shù)字化管理系統(tǒng)，建議通過“以獎代補”形式激勵“肥藥兩制”改革示范農(nóng)資店建設，在農(nóng)資店配置攝像頭、掃碼槍、讀卡器等設備，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資購買實名認證由傳統(tǒng)的人記手錄升級為“刷臉”“刷卡”等現(xiàn)代化方式，重點完善農(nóng)業(yè)主體信息管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在線記錄、肥藥施用強度測算等功能，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展全產(chǎn)業(yè)、全鏈條、全方位智慧監(jiān)管。積極推動“肥藥兩制”改革數(shù)字化管理系統(tǒng)接入國家平臺、長三角一體化合作平臺。

4.3 加大推廣肥藥減量增效技術(shù)

推廣化肥減量增效技術(shù)，實施有機肥替代、測土配方施肥工程，集成示范水肥一體化、側(cè)深施肥等精準施肥技術(shù)，提高化肥利用效率，減少不合理施用。推廣農(nóng)藥減量增效技術(shù)，大力發(fā)展綠色防控、統(tǒng)防統(tǒng)治，普及應用植保無人機、自走式噴桿噴霧機等先進適用裝備，因地制宜推廣稻魚共生、稻菜輪作等生態(tài)種養(yǎng)模式。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務，創(chuàng)建培育服務專業(yè)、管理規(guī)范、運行高效的社會化服務組織，通過托管服務、統(tǒng)防統(tǒng)治等方式幫助小農(nóng)戶參與“肥藥兩制”改革。同時，通過大力推動綠色防控整建制、全程化、規(guī)?；蜆藴驶瘜嵤?，在以農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”、種植業(yè)“五園”為主的區(qū)域擴大建設“可學、可看、可推廣”的省級高標準綠色防控示范基地。

4.4 增加農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展激勵政策供給

制定農(nóng)業(yè)主體綠色發(fā)展正負清單，正確引導和規(guī)范農(nóng)業(yè)主體生產(chǎn)經(jīng)營行為。加強農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評價結(jié)果應用，科學合理配置資金項目、金融信貸、用地用能、技術(shù)服務等生產(chǎn)要素，切實抓好激勵保障和懲戒約束。開展“肥藥兩制”改革項目建設，加大農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展基礎性、公共性、引領性設施工程投入力度。推廣應用肥藥減量增效技術(shù)和模式，探索建立有機肥最低施用激勵制度，加大綠色防控產(chǎn)品及配套社會化服務、機械化作業(yè)的獎補力度。目前，全省水稻種植面積65.1萬公頃，果菜茶面積合計116.3萬公頃，隨著消費市場對綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷增長，有機肥替代化肥仍有較大空間，為了更好地調(diào)動農(nóng)戶積極性，建議將有機肥補貼標準由現(xiàn)行的150～200元/t提高到300～400元/t。同時，加強農(nóng)業(yè)政策性保險綠色導向，進一步擴大病死動物保險聯(lián)動覆蓋畜禽品種，推動產(chǎn)量損失補償向市場價格補償拓展。

4.5 健全農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展科技創(chuàng)新體系

以農(nóng)業(yè)科技園區(qū)為平臺，以“三農(nóng)六方”項目為引領，深化政產(chǎn)學研融合，增強“肥藥兩制”改革配套技術(shù)支撐。加大多抗種苗、新型肥料、生物農(nóng)藥、替抗獸藥、環(huán)保型飼料等綠色投入品研發(fā)力度，聚力攻關(guān)全生物降解地膜替代、重金屬污染修復等技術(shù)難題，加速推動農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化進程。優(yōu)化基層農(nóng)技人才配置結(jié)構(gòu)，建立“肥藥兩制”改革專家團隊，加強與產(chǎn)業(yè)技術(shù)團隊、農(nóng)技推廣體系有機銜接，推廣應用高效節(jié)約、生態(tài)循環(huán)的綠色生產(chǎn)技術(shù)。