農(nóng)村基層組織人員瀆職犯罪探析

摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉農(nóng)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件頻發(fā)，這其中又以瀆職類犯罪侵害群眾利益最為明顯，但農(nóng)村基層組織人員的瀆職類犯罪受到主體要件、瀆職行為證明等多種因素限制，本文從筆者辦理的一起村干部濫用職權(quán)案件為例，對(duì)村干部瀆職犯罪類案件進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞 村干部 瀆職 主體要件

作者簡(jiǎn)介：李兆欣，天津市東麗區(qū)人民檢察院控告申訴科副科級(jí)助理檢察員。

中圖分類號(hào)：D924.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.171

涉農(nóng)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件是發(fā)生在群眾身邊，直接影響群眾切身利益的敏感案件，該類案件有著小官大貪、群眾反響大易引發(fā)上訪、案情復(fù)雜等特點(diǎn)，也一直是我院職偵工作查處的重點(diǎn)。今年以來(lái)，我院職偵局查處了多件涉農(nóng)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件，取得了良好的效果。李某某涉嫌濫用職權(quán)一案是我院職偵局近年來(lái)查辦的第一起村干部瀆職案件，該案在偵辦過(guò)程中遇到很多新問(wèn)題、新情況，我們一方面不斷分析理解相關(guān)法律規(guī)定，尋找法律依據(jù)；另一方面根據(jù)調(diào)查情況不斷調(diào)整偵查思路，剝繭抽絲，確定正確的偵查方向，最終查明相關(guān)事實(shí)，移送起訴。在案件辦理過(guò)程中，我們積累了很多經(jīng)驗(yàn)，也為今后該類案件的偵查工作提供了有益的借鑒。

一、案件基本情況

犯罪嫌疑人李某某在2009年至2012年期間擔(dān)任軍糧城街某村村委會(huì)主任，負(fù)責(zé)村里全面工作。2011年3月因軍糧城新市鎮(zhèn)北旺臨時(shí)路建設(shè)，該村集體企業(yè)天津市軍糧城變形紗設(shè)備廠（以下簡(jiǎn)稱變形紗廠）進(jìn)行拆遷，該村村委會(huì)協(xié)助軍糧城街道進(jìn)行拆遷工作，負(fù)責(zé)對(duì)變形紗廠四至范圍進(jìn)行確認(rèn)，同時(shí)對(duì)變形紗廠內(nèi)集體資產(chǎn)和個(gè)人資產(chǎn)的權(quán)屬進(jìn)行劃分指認(rèn)，犯罪嫌疑人李某某具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。李某某在對(duì)變形紗廠院內(nèi)建筑物權(quán)屬進(jìn)行劃分確權(quán)的過(guò)程中，沒(méi)有將本應(yīng)歸屬于某村村集體的1559.64平方米房屋進(jìn)行指認(rèn)，造成村集體補(bǔ)償款損失1792656.5元。

另，李某某在對(duì)變形紗廠院內(nèi)的附屬設(shè)施進(jìn)行劃分指認(rèn)過(guò)程中，將本屬于在變形紗廠租用場(chǎng)地的天津晟通達(dá)混凝土有限公司的一臺(tái)200噸地磅擅自指認(rèn)為變形紗廠承租人劉勝臣的資產(chǎn)，造成軍糧城街在變形紗廠的拆遷中就該地磅對(duì)劉勝臣以及天津晟通達(dá)混凝土有限公司進(jìn)行了重復(fù)補(bǔ)償，造成國(guó)家拆遷補(bǔ)償款損失30萬(wàn)元。

二、該案中村干部構(gòu)成瀆職犯罪主體分析

根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》第三百九十七條的規(guī)定，構(gòu)成濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)最高人民法院《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是指在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，包括在各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。僅從上述規(guī)定看，村干部不符合瀆職罪的主體要件。

但是，2002年全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋》專門針對(duì)瀆職罪主體適用問(wèn)題做出了立法解釋，該解釋規(guī)定：“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。”該立法解釋對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的定義做了比較寬泛的解釋，除了上文所述一般意義上的國(guó)家機(jī)關(guān)人員以外，三種人員在特定情形下也被視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員：1.法律法規(guī)授權(quán)行使行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員。2.受委托行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員。3.沒(méi)有編制但從事公務(wù)的人員。

本案中，李某某不屬于法律授權(quán)以及沒(méi)有編制但從事公務(wù)的情形。而關(guān)于該司法解釋規(guī)定的第二種情形即受委托行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，這其中涉及兩個(gè)法律概念，一個(gè)受委托，一個(gè)是從事公務(wù)。

關(guān)于“受委托”認(rèn)定的問(wèn)題，“最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋”第二十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托”，因此，行政機(jī)關(guān)委托其他組織行使職權(quán)是有法律依據(jù)的。實(shí)踐中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道把諸如征地、拆遷的具體實(shí)施工作以及后續(xù)補(bǔ)償款的發(fā)放等很多管理職能通過(guò)發(fā)文件、開大會(huì)、通知等形式布置給相關(guān)村委會(huì)，由村委會(huì)具體執(zhí)行。這種情況應(yīng)該就屬于上述受委托行使行政管理職權(quán)的情形，即在特定情況下，村干部受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等單位授權(quán)所行使的一些具有行政管理特點(diǎn)的職能行為，可以認(rèn)定其“受委托”。

關(guān)于認(rèn)定“從事公務(wù)”的問(wèn)題，2000年第九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九十三條第二款的解釋》對(duì)于從事公務(wù)行為尤其是村基層組織從事公務(wù)的行為進(jìn)行了界定，規(guī)定了村基層組織人員七種“從事公務(wù)”的行為：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；（四）土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代收、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。根據(jù)該解釋，“從事公務(wù)”的根本特征是行政管理行為，并列舉了六種具體的具有行政管理特征的“從事公務(wù)”的情形。除此之外，最高人民法院《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》對(duì)于“從事公務(wù)人員”也有相關(guān)規(guī)定，該紀(jì)要認(rèn)為“從事公務(wù)人員”的特征為特定條件下行使國(guó)家管理職能，并列舉了三種符合該特征的三種情形：1.依法履行職責(zé)的各級(jí)人民代表大會(huì)代表；2.依法履行審判職責(zé)的人們陪審員；3.協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等農(nóng)村和城市基層組織人員。同時(shí)該紀(jì)要對(duì)于“從事公務(wù)”的理解也有相關(guān)解釋，紀(jì)要認(rèn)為從事公務(wù)是指代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)，公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)。endprint

綜上，村干部協(xié)助政府拆遷的行為應(yīng)當(dāng)屬于從事公務(wù)的行為。首先，在法理上，政府主導(dǎo)下的拆遷尤其是城市化進(jìn)程中對(duì)涉農(nóng)區(qū)域的拆遷是行政管理行為，是政府履行行政管理職責(zé)的一部分，具有行政管理的特征，其本身就是一種公務(wù)行為，在這個(gè)過(guò)程中相關(guān)村委會(huì)以及村干部協(xié)助政府進(jìn)行拆遷的行為亦應(yīng)當(dāng)是整體行政管理行為的一部分，是不可分割的，進(jìn)而將其視為從事公務(wù)。其次，在法律依據(jù)方面，2000年第九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九十三條第二款的解釋》中規(guī)定的村基層組織人員從事公務(wù)的七種情形中，既在第四項(xiàng)中列明了土地征收、征用行為屬于從事公務(wù)，又在第七項(xiàng)中以兜底條款的形式規(guī)定了協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作，明確了村基層組織人員協(xié)助人民政府從事的行政管理工作屬于從事公務(wù)。與此同時(shí)，《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》也明確了協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等農(nóng)村和城市基層組織人員屬于從事公務(wù)人員。因此，無(wú)論在法理上還是法條上，村基層組織人員從事公務(wù)都有法律依據(jù)。

具體到本案中，李某某符合受委托從事公務(wù)的特征。軍糧城街是變形紗廠拆遷的主體單位，拆遷的過(guò)程即是行政管理的行為，是從事公務(wù)的過(guò)程。李某某作為村主任在2011年變形紗廠拆遷的過(guò)程中，受到軍糧城街道辦事處的授權(quán)（雖然沒(méi)有具體的書面文件，但經(jīng)調(diào)查，在東麗區(qū)的農(nóng)村拆遷過(guò)程中對(duì)于房屋權(quán)屬的認(rèn)定問(wèn)題均采用該認(rèn)定方法和程序，已成慣例，通過(guò)開會(huì)部署、口頭通知等方式將工作布置到村委會(huì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)）負(fù)責(zé)變形紗廠建筑物及其附屬設(shè)施權(quán)屬的劃分指認(rèn)工作，協(xié)助軍糧城街進(jìn)行拆遷工作，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)亦是從事公務(wù)的行為。

雖然，在確認(rèn)權(quán)屬的過(guò)程中，李某某本身沒(méi)有最終的決定權(quán)、審批權(quán)，但李某某的這種協(xié)助政府進(jìn)行拆遷的行為依然有一定的公共管理職能，協(xié)助與管理職能本身并不沖突，因?yàn)閰f(xié)助是指宏觀上李某某的這種管理職能是對(duì)政府工作的一種協(xié)助，但微觀上李某某的這種協(xié)助行為本身就是街道對(duì)拆遷進(jìn)行管理的一部分，甚至是十分重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。街道之所以將權(quán)屬指認(rèn)的工作交給村委會(huì)來(lái)完成，就是因?yàn)橹挥写逦瘯?huì)對(duì)相關(guān)權(quán)屬的劃分最清楚，所以只能由村委會(huì)來(lái)完成此項(xiàng)工作，街道只是最后履行相關(guān)手續(xù)，村委會(huì)的指認(rèn)是十分重要甚至是唯一的依據(jù)。李某某的指認(rèn)是街道最終審批的前提和基礎(chǔ)，二者是一個(gè)不可分割的整體，二者一同完成拆遷的管理工作，是具體行政行為的不同階段或部分，均是行政管理行為。

綜上，李某某作為時(shí)任某村村委會(huì)主任，在變形紗廠拆遷的過(guò)程中，通過(guò)受委托的方式獲得授權(quán)履行相關(guān)政府管理職能，構(gòu)成瀆職犯罪的主體構(gòu)成要件。

三、經(jīng)辦該案的一些心得體會(huì)和經(jīng)驗(yàn)

（一）農(nóng)村基層組織人員也可以成為瀆職犯罪的主體

根據(jù)我們以往的辦案經(jīng)驗(yàn)，瀆職犯罪的主體比貪污賄賂類犯罪的主體更加嚴(yán)格，根據(jù)《刑法》第三百九十七條的規(guī)定，濫用職權(quán)和玩忽職守罪的主體為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。如果我們按照經(jīng)驗(yàn)主義辦案的話，就會(huì)以缺乏主體構(gòu)成要件為由排除該線索，然而根據(jù)上文所述，農(nóng)村基層組織人員在特定情況下即受委托從事公務(wù)時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定也可以成為瀆職罪的主體。經(jīng)過(guò)偵辦此案，擴(kuò)大了我們辦案的視野，對(duì)于農(nóng)村基層組織人員涉嫌瀆職犯罪的案件，要緊緊抓住其受委托協(xié)助政府“從事公務(wù)”的本質(zhì)，圍繞這方面組織相關(guān)證據(jù)，確定其符合瀆職罪的主體要件。

（二）辦案中要抓住制度漏洞，尋找突破口，找準(zhǔn)瀆職點(diǎn)

涉農(nóng)拆遷領(lǐng)域的村干部瀆職犯罪案件中，找準(zhǔn)瀆職點(diǎn)是關(guān)鍵，否則面對(duì)大量拆遷文件、圖紙、協(xié)議等材料也是無(wú)從下手。經(jīng)過(guò)偵辦此案，我們發(fā)現(xiàn)包括變形紗廠在內(nèi)的東麗區(qū)涉農(nóng)拆遷流程基本類似，均是雙測(cè)量的三步工作法，即街道和區(qū)城市化辦各測(cè)量一次，整理過(guò)程分為三個(gè)步驟：第一步，所屬街道對(duì)待拆遷區(qū)域內(nèi)建筑物進(jìn)行測(cè)量；第二步，街道將測(cè)量結(jié)果以及相關(guān)材料上報(bào)區(qū)城市化辦復(fù)核，由城市化辦通過(guò)實(shí)地測(cè)量、查驗(yàn)證照等方式界定合法面積以及相應(yīng)補(bǔ)償總金額；第三步，街道對(duì)相關(guān)建筑物的權(quán)屬進(jìn)行復(fù)核認(rèn)定，并根據(jù)區(qū)城市化辦界定的合法面積數(shù)，根據(jù)區(qū)相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)補(bǔ)償款統(tǒng)籌使用，差別補(bǔ)償。這種拆遷制度是有漏洞的，而瀆職點(diǎn)就隱藏在這些漏洞之中，辦案中要仔細(xì)甄別。由于是雙測(cè)量制度，在實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)兩者不一致的情況。街道測(cè)量的過(guò)程并不專業(yè)，測(cè)量圖是手畫的草圖，建筑物位置標(biāo)注，面積等也不準(zhǔn)確，但街道卻以此圖作為補(bǔ)償認(rèn)定的依據(jù)。區(qū)城市化辦的測(cè)繪圖和航拍圖十分專業(yè)，但該圖只是城市化辦認(rèn)定合法總建筑面積的依據(jù)，街道在拆遷補(bǔ)償中不使用此圖。這其中就留有很大的操作空間，尤其在待拆遷區(qū)域房屋產(chǎn)權(quán)有多人的情況下。因?yàn)閰^(qū)城市化辦通過(guò)專業(yè)的測(cè)量圖復(fù)核的結(jié)果對(duì)街道的約束只是總的合法面積和補(bǔ)償總額，雖然在城市化辦的測(cè)繪圖中，合法總面積和合法建筑物是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，但是到了街道層面，在補(bǔ)償?shù)膶?shí)際運(yùn)作中，街道只需要掌握補(bǔ)償總面積和總金額不超過(guò)城市化辦復(fù)核結(jié)果即可，至于這個(gè)數(shù)字如何計(jì)算出來(lái)的，哪些建筑物是合法的，哪些是非法的，合法屬于誰(shuí)，非法的屬于誰(shuí)，均沒(méi)有約束，這其中就有張冠李戴的嫌疑，即把非法的面積算作合法的面積，或者把應(yīng)當(dāng)屬于甲的面積算給了乙。例如，某拆遷區(qū)域共有10棟建筑，每棟面積均為100平方米，甲乙各有5棟，這10棟建筑中城市化辦認(rèn)定的合法建筑物有4棟，甲乙各有兩棟（但當(dāng)事人不知城市化辦認(rèn)定的結(jié)果），總合法面積為400平方米。因?yàn)殡p測(cè)量制度，使用的測(cè)量圖等補(bǔ)償依據(jù)不同，街道在實(shí)際補(bǔ)償過(guò)程中，只需要掌握400平米總數(shù)即可，由于當(dāng)事人不知道城市化辦認(rèn)定的實(shí)際情況，這400平米的構(gòu)成和分配完全由街道掌握。街道可以將這4棟合法建筑中的3棟認(rèn)定為甲的合法建筑，1棟認(rèn)定為乙的合法面積；也可以將這4棟中的2棟認(rèn)定為甲的合法面積，1棟認(rèn)定為乙的合法面積，另外一棟誰(shuí)都不認(rèn)定，但是將這一棟的面積數(shù)套用在甲的另一棟非法建筑物上，使其合法化，張冠李戴，這樣認(rèn)定以后更加隱蔽，不容易發(fā)現(xiàn)。這就要求我們?cè)谵k案中，不能光看合法面積的數(shù)字，必須要探究其構(gòu)成，將其和城市化辦的測(cè)繪圖中的建筑物一一對(duì)應(yīng)，并和街道的測(cè)量圖進(jìn)行對(duì)比，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

（三）辦案中要注意查清、區(qū)分拆遷中各部門的職責(zé)、分工以及授權(quán)等情況

職務(wù)犯罪案件中，擁有相關(guān)職權(quán)是主體要件中的核心部分，是構(gòu)成犯罪的前提。在村干部可能涉嫌瀆職犯罪的涉農(nóng)拆遷領(lǐng)域，涉及的職能部門及人員較多，每個(gè)部門都有自己的分工，關(guān)系較為復(fù)雜，要查處該領(lǐng)域的瀆職犯罪，必須首先查清相關(guān)人員的職責(zé)分工情況，尤其查處村干部的瀆職犯罪問(wèn)題，查清涉及的村干部在拆遷中的具體職能情況是辦案的前提和關(guān)鍵。因此，今后偵辦此類案件必須首先對(duì)拆遷各職能部門的職責(zé)調(diào)查清楚，在這過(guò)程中注意調(diào)取相關(guān)的文件、會(huì)議紀(jì)要等書證以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的證言，以此證明其職責(zé)范圍以及授權(quán)的過(guò)程，這樣才能有的放矢，確定正確的偵查方向。本案中，正是因?yàn)檐娂Z城街具有審核、劃分拆遷建筑物權(quán)屬的職權(quán)并將相關(guān)工作委托授權(quán)給某村村委會(huì)，李某某因此具有了相關(guān)職權(quán)。

（四）去偽存真，不能盡信文件

因?yàn)橥苿?dòng)拆遷等因素，城市化辦在認(rèn)定合法面積的時(shí)候可能會(huì)做一些“技術(shù)處理”，即在文件規(guī)定的可以認(rèn)定為合法面積的基礎(chǔ)上增加一些面積，以此作為認(rèn)定的合法面積數(shù)。這種人為擴(kuò)大合法面積會(huì)使得真正的合法面積和非法面積混淆不清，干擾我們的辦案工作。因此，不能盡信城市化辦最后補(bǔ)償建議文件上認(rèn)定的數(shù)字，一定要找到最原始的圖表和數(shù)據(jù)，以該數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，并做好相關(guān)解釋和說(shuō)明工作。endprint