上海市審批制房建類(lèi)新建項(xiàng)目前期審批條線(xiàn)管理探析

朱 軍（上海建科工程咨詢(xún)有限公司， 上海 200032）

1 政府投資類(lèi)房建項(xiàng)目前期審批內(nèi)容

政府投資的房建項(xiàng)目行政許可，按審批制一般分為項(xiàng)目立項(xiàng)階段、規(guī)劃許可階段和施工許可階段，具體工作事項(xiàng)包含項(xiàng)目建議書(shū)的編制和審批、可行性研究報(bào)告的編制和審批、規(guī)劃方案和初步設(shè)計(jì)文件的編制和審批、施工圖設(shè)計(jì)文件審圖，還有其他專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估以及土地手續(xù)辦理等工作。根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)型、建設(shè)規(guī)模及環(huán)境條件的不同，審批的工作內(nèi)容也有所不同。本文主要以政府投資類(lèi)房建項(xiàng)目為研究對(duì)象，針對(duì)建設(shè)規(guī)模2萬(wàn)m2以上的公建項(xiàng)目，結(jié)合2018年以來(lái)上海審批改革相關(guān)制度和流程，就常見(jiàn)類(lèi)的工作內(nèi)容，按三個(gè)階段的六條線(xiàn)路的方式將相應(yīng)工作內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃梳理，以便形成更清晰的管理界面。

2 審批制項(xiàng)目條線(xiàn)管理規(guī)劃

2.1 發(fā)展改革委立項(xiàng)審批條線(xiàn)

政府投資類(lèi)項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)建設(shè)采用審批制。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，發(fā)展改革委作為政府投資計(jì)劃主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)相關(guān)報(bào)告的審批工作。一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目立項(xiàng)表示建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)獲得發(fā)展改革委的行政許可，即取得立項(xiàng)批文。立項(xiàng)批文是下一步開(kāi)展項(xiàng)目規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)評(píng)、能評(píng)、方案許可等手續(xù)的依據(jù)。立項(xiàng)階段主要工作分兩部分，一是完成項(xiàng)目建議書(shū)的編制、項(xiàng)目建議書(shū)專(zhuān)家評(píng)審以及發(fā)展改革委對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)的批復(fù)通過(guò)，完成初步立項(xiàng)；二是緊接著完成工程可行性研究報(bào)告編制、可行性研究報(bào)告（含初步設(shè)計(jì)深度圖紙和工程概算）專(zhuān)家評(píng)審，以及發(fā)展改革委對(duì)可行性研究報(bào)告編制（含初步設(shè)計(jì)深度圖紙和概算）的批復(fù)通過(guò)，從而完成項(xiàng)目正式立項(xiàng)。

2.2 規(guī)資局規(guī)劃方案許可審批條線(xiàn)

規(guī)劃許可是指審核規(guī)劃設(shè)計(jì)方案是否滿(mǎn)足上位規(guī)劃要求，是否滿(mǎn)足國(guó)家及當(dāng)?shù)匾?guī)劃規(guī)范及政策文件要求，是否滿(mǎn)足其他相關(guān)規(guī)劃主管部門(mén)的要求。具體工作體現(xiàn)在項(xiàng)目立項(xiàng)后，進(jìn)行方案確定和完善、主管部門(mén)意見(jiàn)征詢(xún)、設(shè)計(jì)方案專(zhuān)家評(píng)審會(huì)評(píng)審、設(shè)計(jì)方案公示以及設(shè)計(jì)方案批復(fù)。設(shè)計(jì)方案的確定和完善，是設(shè)計(jì)不斷落實(shí)建設(shè)方需求的過(guò)程。在建設(shè)方確定平面功能布局、設(shè)計(jì)風(fēng)格和投資估算等滿(mǎn)足預(yù)期的情況下，報(bào)送方案成果給規(guī)劃部門(mén)，由規(guī)劃部門(mén)牽頭根據(jù)需要內(nèi)部征詢(xún)交通、交警、綠容、水務(wù)等相關(guān)主管部門(mén)意見(jiàn)，聽(tīng)取各方意見(jiàn)；同時(shí)，組織專(zhuān)家評(píng)審會(huì)評(píng)審方案，聽(tīng)取專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)。方案優(yōu)化調(diào)整后，開(kāi)始方案審批前公示，待公眾無(wú)異議后，規(guī)資局對(duì)方案進(jìn)行審批。

2.3 規(guī)資局土地審批條線(xiàn)

在項(xiàng)目取得項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)后，需要進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)查報(bào)告書(shū)編制與確認(rèn)，而后辦理規(guī)劃土地意見(jiàn)書(shū)，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)。選址意見(jiàn)書(shū)也是申報(bào)可行性研究報(bào)告的必要文件。待工可批復(fù)后，一般具備申請(qǐng)辦理用地方案批文（含劃撥方案公示）的條件，取得批文的同時(shí)，可同步申請(qǐng)核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證暨國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)。根據(jù)上位規(guī)劃情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，可能會(huì)涉及到節(jié)地評(píng)估，由規(guī)資局組織專(zhuān)家審定。涉及土壤環(huán)境調(diào)查報(bào)告，由環(huán)保部門(mén)組織專(zhuān)家審定，報(bào)告和審定意見(jiàn)作為申請(qǐng)土地劃撥批文的清單文件報(bào)送規(guī)資局。

在規(guī)劃條線(xiàn)上，取得設(shè)計(jì)方案批復(fù)和用地規(guī)劃許可后，一般就具備了申請(qǐng)辦理工程規(guī)劃許可證的基本條件。根據(jù)不同情況，有的項(xiàng)目申報(bào)材料還需施工圖審圖合格書(shū)，而有的項(xiàng)目的規(guī)劃許可證辦理只需規(guī)劃部分的施工圖即可。

3 住建委審批條線(xiàn)

項(xiàng)目取得項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)后，即具備在住建委平臺(tái)辦理項(xiàng)目信息報(bào)送的條件。項(xiàng)目信息報(bào)送后，在住建委平臺(tái)系統(tǒng)里就具有了建設(shè)項(xiàng)目的基本信息，這是住建委招標(biāo)的基礎(chǔ)（勘察、設(shè)計(jì)、施工監(jiān)理和施工單位等相關(guān)招標(biāo)），也是住建委在線(xiàn)聯(lián)審的基礎(chǔ)。在取得方案批復(fù)后，設(shè)計(jì)進(jìn)入施工圖設(shè)計(jì)階段。設(shè)計(jì)院完成施工圖設(shè)計(jì)后，上傳施工圖至住建委在線(xiàn)聯(lián)審平臺(tái)，建設(shè)單位同時(shí)上傳前期已取得的立項(xiàng)文件、規(guī)劃許可文件及專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估報(bào)告的評(píng)審意見(jiàn)，同時(shí)勘察單位、設(shè)計(jì)院及審圖公司完成在線(xiàn)合同備案。審圖公司在平臺(tái)上完成對(duì)各專(zhuān)業(yè)施工圖文件的審核，以及對(duì)相關(guān)批文和評(píng)審意見(jiàn)的落實(shí)情況復(fù)核，設(shè)計(jì)院配合審圖完成意見(jiàn)回復(fù)和圖紙整改完善，最后通過(guò)審圖取得施工圖審查合格書(shū)。在設(shè)計(jì)過(guò)程中，建筑裝配率、超限高層建筑工程抗震設(shè)防專(zhuān)項(xiàng)審查、深基坑工程評(píng)審、幕墻結(jié)構(gòu)性安全評(píng)價(jià)、BIM應(yīng)用、綠建、民防設(shè)計(jì)、消防設(shè)計(jì)均是住建委組織專(zhuān)家評(píng)價(jià)和審查的內(nèi)容。在完成用地批準(zhǔn)文件、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工單位及工程監(jiān)理單位招標(biāo)和合同信息備案后，施工場(chǎng)地已經(jīng)基本具備施工條件，并且建設(shè)資金已經(jīng)落實(shí)或承諾落實(shí)等均已具備，即可申請(qǐng)核發(fā)施工許可證。需要注意的是，根據(jù)目前上海政策文件，對(duì)于有些項(xiàng)目，因進(jìn)度要求緊及用地現(xiàn)狀比較復(fù)雜辦理土地許可時(shí)間較長(zhǎng)等因素，準(zhǔn)許樁基先行，在取得方案批復(fù)后暫未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，可以申請(qǐng)辦理樁基部分施工許可證。施工許可證是開(kāi)工的必需條件，根據(jù)其他部門(mén)的相關(guān)規(guī)定，開(kāi)工前須完成諸如環(huán)評(píng)報(bào)告、水土保持方案評(píng)審。同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及施工不同階段，某些專(zhuān)項(xiàng)設(shè)計(jì)（如深基坑、幕墻等專(zhuān)項(xiàng)）須取得審圖合格書(shū)后方可施工。

4 專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估條線(xiàn)

根據(jù)《上海市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革流程圖（試行）的通知》（滬建審改辦［2018］2號(hào)），其中房建類(lèi)項(xiàng)目涉及到的有選擇性的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估主要包括：編制固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能報(bào)告、編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件（報(bào)告書(shū)、報(bào)告表）、編制地震安全評(píng)價(jià)報(bào)告、編制重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、節(jié)地論證、編制防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告、編制建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案、建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)、礦山、金屬冶煉建設(shè)項(xiàng)目和用于生產(chǎn)、儲(chǔ)存、裝卸危險(xiǎn)物品的建設(shè)項(xiàng)目安全評(píng)價(jià)、衛(wèi)生學(xué)評(píng)價(jià)報(bào)告、超限高層建筑工程抗震設(shè)防專(zhuān)項(xiàng)審查、深基坑工程評(píng)審、建設(shè)工程玻璃幕墻光反射環(huán)境影響論證、重大項(xiàng)目氣候可行性論證、建設(shè)工程日照分析報(bào)告等。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)不同，對(duì)涉及到的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，根據(jù)審批不同階段要求對(duì)應(yīng)完成評(píng)估成果和評(píng)審工作。

項(xiàng)目建議書(shū)審批后，到工程可行性研究報(bào)告報(bào)批前，啟動(dòng)并完成的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估主要有：編制固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能報(bào)告、編制重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、編制地震安全評(píng)價(jià)報(bào)告、建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估。

項(xiàng)目建議書(shū)審批后到選址意見(jiàn)書(shū)批復(fù)前完成的土地方面的專(zhuān)項(xiàng)論證為節(jié)地論證。方案報(bào)審前需要完成的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估為建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)、建設(shè)工程日照分析報(bào)告。施工圖送審前需要完成的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估為超限高層建筑工程抗震設(shè)防專(zhuān)項(xiàng)審查、集中空調(diào)衛(wèi)生學(xué)預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告、地下空間防汛論證報(bào)告、放射性職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告。開(kāi)工前完成的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估為建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案，編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件（報(bào)告書(shū)、報(bào)告表）。幕墻專(zhuān)業(yè)施工圖審圖前需要完成的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估為建設(shè)工程玻璃幕墻光反射環(huán)境影響論證、建設(shè)工程玻璃幕墻結(jié)構(gòu)安全性評(píng)價(jià)。深基坑施工圖審圖前需要完成的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估為基坑圍護(hù)設(shè)計(jì)方案專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審；深基坑審圖后到深基坑施工前需要完成的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估為基坑圍護(hù)施工方案專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審。

5 設(shè)計(jì)條線(xiàn)

主要包括概念方案設(shè)計(jì)、方案深化設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)以及其他專(zhuān)項(xiàng)設(shè)計(jì)等。設(shè)計(jì)條線(xiàn)是貫穿整個(gè)項(xiàng)目的。開(kāi)工前審批階段，設(shè)計(jì)在立項(xiàng)階段、規(guī)劃許可階段、施工許可階段分別提供相應(yīng)成果支撐審批。在立項(xiàng)階段，概念方案為項(xiàng)目建議書(shū)的編制提供了基礎(chǔ)設(shè)計(jì)和工程數(shù)據(jù)，初步設(shè)計(jì)成果為工程可行性研究報(bào)告和概算編制提供關(guān)鍵依據(jù)（根據(jù)上?，F(xiàn)行政策要求，工程可行性研究報(bào)告深度應(yīng)達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度）。在規(guī)劃許可階段，方案深化設(shè)計(jì)為規(guī)劃方案報(bào)批報(bào)審提供直接審核文件，為土地規(guī)劃許可提供審批依據(jù)，從而最終取得規(guī)劃許可。施工許可階段，施工圖設(shè)計(jì)與審圖合格證的取得，為最終施工許可證的取得提供了必要條件。在前期總體策劃上建議設(shè)計(jì)早介入、早穩(wěn)定方案和深度設(shè)計(jì)，以便推進(jìn)落實(shí)立項(xiàng)審批、規(guī)劃許可和施工許可工作。

以上對(duì)項(xiàng)目前期審批環(huán)節(jié)工作的內(nèi)容，側(cè)重從項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃許可、施工許可三階段六條線(xiàn)路進(jìn)行歸納，以便對(duì)項(xiàng)目實(shí)施管理提供更清晰的視角和路徑。根據(jù)上海市審批制房建類(lèi)項(xiàng)目前期工作內(nèi)容和審批流程，并結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，按六條線(xiàn)路工作流程歸納并繪制成上海市審批制房建類(lèi)新建項(xiàng)目前期各條線(xiàn)工作流程圖（如圖1所示）。

圖1 上海市審批制房建類(lèi)新建項(xiàng)目前期各條線(xiàn)工作流程圖

6 小結(jié)與建議

在項(xiàng)目進(jìn)度要求比較緊的情況下，清晰地把項(xiàng)目前期工作具體劃分，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)是非常有利的。在項(xiàng)目實(shí)施管理的具體應(yīng)用中，針對(duì)可能會(huì)遇到的問(wèn)題，提出以下建議。

（1）確定行政部門(mén)的審批權(quán)限。根據(jù)資金來(lái)源不同及當(dāng)?shù)卣叩囊螅_定各條線(xiàn)路的審批主體單位，是市級(jí)審批還是區(qū)級(jí)審批，還是市、區(qū)兩級(jí)審批。

（2）做好提前征詢(xún)工作。審批政策是不斷變化的，為準(zhǔn)確有效地推進(jìn)項(xiàng)目，對(duì)審批具體事項(xiàng)向有關(guān)主管部門(mén)提前征詢(xún)，如審批時(shí)長(zhǎng)、申請(qǐng)清單和文件形式要求等，有助于梳理總體計(jì)劃和流程關(guān)系，避免走彎路。

（3）設(shè)計(jì)先行。設(shè)計(jì)條線(xiàn)影響其他條線(xiàn)工作，設(shè)計(jì)方案先行將有利于前期各項(xiàng)工作推進(jìn)。要做到設(shè)計(jì)先行，首先是有明晰的上位規(guī)劃如地塊控規(guī)，其次是建設(shè)單位和使用單位要明確和穩(wěn)定項(xiàng)目建設(shè)需求，再次是選擇一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，最后是審批部門(mén)的決策高效。

（4）專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估應(yīng)考慮周全。根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)型和工程特點(diǎn)，要做哪些專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，應(yīng)做全面梳理，避免遺漏。要根據(jù)審批要求，考慮各專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估介入時(shí)間和完成交付時(shí)間，并積極創(chuàng)造介入編制的基礎(chǔ)條件。

（5）明確各項(xiàng)工作進(jìn)度安排。除了解審批部門(mén)的審批時(shí)長(zhǎng)外，要對(duì)使用單位提出和確認(rèn)需求、設(shè)計(jì)院出圖、第三方專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估報(bào)告編制時(shí)長(zhǎng)有明確的商討確定，這是保證進(jìn)度目標(biāo)可控措施，也是過(guò)程中跟蹤工作推進(jìn)情況的依據(jù)。

（6）提前做好條線(xiàn)任務(wù)銜接。項(xiàng)目雖進(jìn)行各條線(xiàn)劃分，但各條線(xiàn)上的內(nèi)容是項(xiàng)目穿插的，一項(xiàng)工作的申報(bào)可能需要幾項(xiàng)內(nèi)容作為前置條件，為促進(jìn)一項(xiàng)工作完成后能及時(shí)啟動(dòng)下一項(xiàng)工作內(nèi)容，建議對(duì)已具備條件的部分提前做好梳理，一旦某個(gè)或某幾個(gè)任務(wù)完成，則項(xiàng)目立刻能進(jìn)入下一步的申報(bào)和流轉(zhuǎn)。