銀行卡在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的角色

姜川

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，以銀行卡為代表的卡基支付近年來(lái)受到極大沖擊，為了順應(yīng)移動(dòng)支付的潮流，卡基支付實(shí)施了許多創(chuàng)新手段，如虛擬卡、以手機(jī)Pay為代表的NFC支付、碰一碰、銀聯(lián)掃碼付、銀聯(lián)刷臉付等都在回應(yīng)支付便利化的需求。除此之外，銀行卡作為最普惠的金融工具，在我國(guó)法律和政策體系中占據(jù)著極為重要的地位，銀行卡已經(jīng)成為支撐我國(guó)諸多政策的工具，甚至已經(jīng)超越金融領(lǐng)域，成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)設(shè)施，如果忽略這一基本事實(shí)，恐怕無(wú)法合理評(píng)價(jià)銀行卡這一張薄薄的卡片背后所承載的社會(huì)價(jià)值與政策價(jià)值。以下試結(jié)合我國(guó)近些年的法律與政策予以說(shuō)明。

網(wǎng)絡(luò)身份認(rèn)證的基石

國(guó)家認(rèn)證能力是國(guó)家基礎(chǔ)能力，通過(guò)不斷強(qiáng)化對(duì)公民、財(cái)產(chǎn)等的認(rèn)證，現(xiàn)代國(guó)家才得以建立包括身份制度、財(cái)稅系統(tǒng)、教育醫(yī)療、福利保障等在內(nèi)的全面治理體系。我國(guó)以身份證為基礎(chǔ)建立了線下身份認(rèn)證體系。然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)日益成為公共輿論、法治建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、基本人權(quán)保護(hù)的高風(fēng)險(xiǎn)地帶，提高互聯(lián)網(wǎng)治理能力迫切要求國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的“網(wǎng)民”進(jìn)行識(shí)別和認(rèn)證。

通過(guò)公安系統(tǒng)進(jìn)行身份認(rèn)證是最為基礎(chǔ)的手段，但是公安系統(tǒng)的身份驗(yàn)證服務(wù)時(shí)間較短等問(wèn)題無(wú)法滿足網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的需要。以銀行卡為基礎(chǔ)的銀聯(lián)身份認(rèn)證就成為使用最為廣泛的驗(yàn)證方式。由于銀行卡辦理時(shí)都需要進(jìn)行實(shí)名認(rèn)證，出于了解客戶原則的監(jiān)管要求，銀行辦理儲(chǔ)蓄卡I類卡與信用卡首卡時(shí)還必須進(jìn)行線下核驗(yàn)，所以中國(guó)銀聯(lián)的身份認(rèn)證具有極高的可信性以至于可以成為其他機(jī)構(gòu)實(shí)行實(shí)名認(rèn)證的基礎(chǔ)，例如微信和支付寶等App的身份認(rèn)證都是可以通過(guò)綁定銀行卡來(lái)完成。

銀聯(lián)身份認(rèn)證除了商用應(yīng)用之外， 也在政務(wù)應(yīng)用中廣泛使用，例如2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》提出“申請(qǐng)人在以個(gè)人身份進(jìn)行網(wǎng)上辦事前，需先行注冊(cè)成為互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)門戶的個(gè)人用戶。注冊(cè)時(shí)，應(yīng)填寫申請(qǐng)人的真實(shí)姓名、身份證號(hào)碼、郵箱地址、手機(jī)號(hào)碼等主要信息，并通過(guò)銀聯(lián)卡實(shí)名認(rèn)證等方式完成申請(qǐng)人的實(shí)名認(rèn)證”。

弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)的抓手

尊重和保障人權(quán)是國(guó)家治理的精髓所在，也是國(guó)家現(xiàn)代性的根本體現(xiàn)。特殊人群、社會(huì)相對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利是其中重要的環(huán)節(jié)。國(guó)家在《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》也言明“農(nóng)民……殘疾人、老年人等特殊群體是當(dāng)前我國(guó)普惠金融重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象”，在對(duì)這些弱勢(shì)群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保護(hù)中，銀行卡作為金融基礎(chǔ)設(shè)施在殘疾人、老年人、農(nóng)民與農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的保護(hù)中發(fā)揮了極大的作用。

老年人權(quán)利保護(hù)。部分老年人沒有智能手機(jī)、不會(huì)上網(wǎng)、不會(huì)使用智能手機(jī)，面臨的“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題日益凸顯。銀行卡作為一種傳統(tǒng)支付工具，已得到廣大老年人的廣泛使用，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》中要求“零售、餐飲、商場(chǎng)、公園等老年人高頻消費(fèi)場(chǎng)所，水電氣費(fèi)等基本公共服務(wù)費(fèi)用、行政事業(yè)性費(fèi)用繳納，應(yīng)支持現(xiàn)金和銀行卡支付。強(qiáng)化支付市場(chǎng)監(jiān)管，加大對(duì)拒收現(xiàn)金、拒絕銀行卡支付等歧視行為的整改整治力度。”所以銀行以其廣泛網(wǎng)點(diǎn)的分布成為老年人面對(duì)越來(lái)越多無(wú)法通過(guò)手機(jī)解決問(wèn)題的“避風(fēng)港”，這與“用戶無(wú)法找到微信支付客服墜樓”等新聞形成鮮明的對(duì)比。

殘疾人權(quán)利保護(hù)。殘疾人由于身體功能限制，在業(yè)務(wù)中往往需要特殊流程和特殊設(shè)施，往往更依靠線下的銀行卡和銀行網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行支付、金融服務(wù)。中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)”）和中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)也多次出臺(tái)政策與文件落實(shí)殘疾人的權(quán)益保障，2012年銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)為銀保監(jiān)會(huì)）在《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)殘疾人客戶金融服務(wù)工作的通知》提出了殘疾人金融權(quán)益保護(hù)的方向性要求，同年中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)在《關(guān)于進(jìn)一步完善殘障人士銀行服務(wù)的自律要求》中針對(duì)肢體障礙、書寫障礙、視力障礙、聽力障礙等不同類型的殘疾人設(shè)定了不同的特殊服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，2018年中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《銀行無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》更是將銀行業(yè)服務(wù)殘疾人的軟硬設(shè)施進(jìn)行了規(guī)范化。2017年試點(diǎn)開始并于2019年推向全國(guó)的第三代智能化殘疾人證更是集成了銀行卡功能，卡片加入了銀聯(lián)芯片，能通過(guò)銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)支付，具有身份識(shí)別、業(yè)務(wù)管理、社會(huì)服務(wù)、金融應(yīng)用等多項(xiàng)功能。銀行卡與銀聯(lián)便利殘疾人的諸多舉措體現(xiàn)了行業(yè)的社會(huì)責(zé)任，踐行著黨中央“健全殘疾人幫扶制度”的要求。

農(nóng)民工權(quán)利保護(hù)。農(nóng)民工欠薪問(wèn)題一直是社會(huì)治理的大問(wèn)題，住建部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、司法機(jī)關(guān)多方著力都面臨著政策落實(shí)到農(nóng)民工手中最后一步缺乏抓手的難題，2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，首次在國(guó)家層面提出通過(guò)“推廣實(shí)名制工資支付銀行卡”實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工工資的直接支付，這一措施在后續(xù)多個(gè)文件中得到強(qiáng)調(diào)，最終于2020年發(fā)布的《保障農(nóng)民工工資支付條例》形成法律，要求“施工總承包單位……通過(guò)農(nóng)民工工資專用賬戶直接將工資支付到農(nóng)民工本人的銀行賬戶……用于支付農(nóng)民工工資的銀行賬戶所綁定的農(nóng)民工本人社會(huì)保障卡或者銀行卡，用人單位或者其他人員不得以任何理由扣押或者變相扣押”，銀行卡作為國(guó)家與農(nóng)民工之間的直接聯(lián)系，構(gòu)成了保障農(nóng)民工工資準(zhǔn)時(shí)足量到戶的重要一環(huán)。

農(nóng)村金融。農(nóng)村金融是鄉(xiāng)村振興與普惠金融兩項(xiàng)國(guó)家計(jì)劃的交匯：鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)村金融助力，而農(nóng)村支付是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)，2018年黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》要求“加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，持續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)，全面激活農(nóng)村金融服務(wù)鏈條”;普惠金融發(fā)展存在城鄉(xiāng)不均衡，2018年中央一號(hào)文明確“普惠金融重點(diǎn)要放在鄉(xiāng)村”，而在《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》中更是在農(nóng)村普惠金融章節(jié)中提出拓展銀行卡的使用具體要求“拓展銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)廣度和深度。支持有關(guān)銀行機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村布放POS機(jī)、自動(dòng)柜員機(jī)等各類機(jī)具，進(jìn)一步向鄉(xiāng)村延伸銀行卡受理網(wǎng)絡(luò)”。銀行卡是國(guó)家治理延伸到農(nóng)村基層的體現(xiàn)。

營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的基礎(chǔ)設(shè)施

營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)綜合、復(fù)雜和有機(jī)的體系，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我國(guó)一直致力于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，尤其是近年來(lái)我國(guó)在世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告中的排名逐年遞減，展示了優(yōu)化營(yíng)銷環(huán)境的良好效果。而在其中多項(xiàng)政策中，銀行卡作為一項(xiàng)政策工具發(fā)揮了巨大的作用。

銀行卡交易費(fèi)率降低促進(jìn)商業(yè)流通。我國(guó)的銀行卡境內(nèi)交易費(fèi)率在經(jīng)歷了多次改革之后現(xiàn)已遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，顯著降低流通環(huán)節(jié)費(fèi)用，改善我國(guó)內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的營(yíng)商環(huán)境。2012年、2013年有三個(gè)國(guó)務(wù)院辦公廳文件都要求“優(yōu)化銀行卡刷卡費(fèi)率結(jié)構(gòu)，降低總體費(fèi)用水平，擴(kuò)大銀行卡使用范圍”，2020年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以新業(yè)態(tài)新模式引領(lǐng)新型消費(fèi)加快發(fā)展的意見》再次提出“優(yōu)化與新型消費(fèi)相關(guān)的支付環(huán)境，鼓勵(lì)銀行等各類型支付清算服務(wù)主體降低手續(xù)費(fèi)用，降低商家、消費(fèi)者支付成本，推動(dòng)銀行卡、移動(dòng)支付在便民消費(fèi)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用?！?我國(guó)銀行和銀行卡行業(yè)不斷讓利服務(wù)于國(guó)家優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的大局。

銀行卡便利涉企政務(wù)服務(wù)開展。早在2002年制定《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》時(shí)就明確要求使用銀行卡繳稅，“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)方便、快捷、安全的原則，積極推廣使用支票、銀行卡、電子結(jié)算方式繳納稅款?！?2017年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》中進(jìn)一步要求通過(guò)銀行綜合服務(wù)機(jī)、手機(jī)銀行等繳稅，“推進(jìn)銀行卡受理終端、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行等多元化繳稅方式?！?銀行卡不僅助力政務(wù)服務(wù)的現(xiàn)代化與電子化，還促進(jìn)我國(guó)政府的智慧化轉(zhuǎn)型，例如在新冠肺炎疫情后的復(fù)工復(fù)產(chǎn)中，商務(wù)部就和中國(guó)銀聯(lián)合作，在其文件商辦消費(fèi)函[2020]161號(hào)中就提出與中國(guó)銀聯(lián)“強(qiáng)化信息共享……為出臺(tái)消費(fèi)促進(jìn)政策提供科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男畔ⅰ?shù)據(jù)支持”，我國(guó)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)中政策的精準(zhǔn)實(shí)施與退出也有著銀行卡行業(yè)和中國(guó)銀聯(lián)的一份貢獻(xiàn)，這種實(shí)踐也是我國(guó)推進(jìn)智慧政務(wù)的有益嘗試。

銀行卡孕育和促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展。我國(guó)電子商務(wù)冠絕全球，這也得益于我國(guó)良好的電子支付為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)營(yíng)商環(huán)境，國(guó)務(wù)院辦公廳在2005年印發(fā)的《關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的若干意見》中要求“推進(jìn)在線支付體系建設(shè)。加緊制訂在線支付業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究風(fēng)險(xiǎn)防范措施，加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制;積極研究第三方支付服務(wù)的相關(guān)法規(guī)，引導(dǎo)商業(yè)銀行、中國(guó)銀聯(lián)等機(jī)構(gòu)建設(shè)安全、快捷、方便的在線支付平臺(tái)，大力推廣使用銀行卡、網(wǎng)上銀行等在線支付工具”，隨后廣大電商平臺(tái)才能蓬勃發(fā)展起來(lái)。

銀行卡、中國(guó)銀聯(lián)協(xié)助債務(wù)執(zhí)行。債務(wù)執(zhí)行是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要環(huán)節(jié)，也是世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告的核心指標(biāo)之一，我國(guó)正在攻克執(zhí)行難問(wèn)題，銀行作為資金的管理方，中國(guó)銀聯(lián)作為資金交易的清算方，都在其中發(fā)揮重要的作用。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，就要求“各金融機(jī)構(gòu)、中國(guó)銀聯(lián)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等企事業(yè)單位之間的網(wǎng)絡(luò)連接，建成覆蓋全國(guó)地域及土地、房產(chǎn)、存款、金融理財(cái)產(chǎn)品、證券、股權(quán)、車輛等主要財(cái)產(chǎn)形式的網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化執(zhí)行查控體系，實(shí)現(xiàn)全國(guó)四級(jí)法院互聯(lián)互通、全面應(yīng)用?！便y行業(yè)和司法機(jī)關(guān)配合密切，極大提升了執(zhí)行的力度，2019年底最高法院宣布基本解決執(zhí)行難問(wèn)題，銀行業(yè)和中國(guó)銀聯(lián)居功至偉。

犯罪治理的利器

國(guó)家治理現(xiàn)代化是將犯罪預(yù)防放在社會(huì)治理的大局中展開的，在主體上要求共治、共建、共享，技術(shù)上要求科學(xué)化、智能化。而銀行卡行業(yè)和中國(guó)銀聯(lián)，掌握著資金流動(dòng)和資金信息，深度參與詐騙、洗錢、經(jīng)營(yíng)黃賭毒違禁品等犯罪的治理。

銀行卡與中國(guó)銀聯(lián)協(xié)力防范犯罪。一方面減少犯罪團(tuán)伙所能使用的支付工具數(shù)量與類型，除了不斷強(qiáng)調(diào)做好特約商戶管理之外，2016年六部委印發(fā)《防范和打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》），其中就針對(duì)大量跑分平臺(tái)使用他人銀行卡轉(zhuǎn)賬的情況，要求“出租、出借、出售、購(gòu)買銀行賬戶卡或支付賬戶的單位和個(gè)人……5年內(nèi)停止其銀行賬戶卡非柜面業(yè)務(wù)、支付賬戶所有業(yè)務(wù)”。另一方面降低受欺詐對(duì)象的潛在損失，該《通告》要求“個(gè)人通過(guò)銀行自助柜員機(jī)向非同名賬戶轉(zhuǎn)賬的，資金24小時(shí)后到賬”限制了通過(guò)ATM的詐騙，與此同時(shí)各銀行柜臺(tái)阻止了大量的有犯罪嫌疑的轉(zhuǎn)賬，挽回了大量損失。

銀行卡產(chǎn)業(yè)致力于阻斷犯罪的產(chǎn)業(yè)鏈。針對(duì)眾多“黑產(chǎn)”類犯罪的復(fù)雜化、隱蔽化趨勢(shì)，中國(guó)人民銀行與公安機(jī)關(guān)緊緊抓住支付這一“黑產(chǎn)”變現(xiàn)的必經(jīng)通道，銀行、支付機(jī)構(gòu)的反洗錢部門成為了阻斷犯罪的第一線，銀行在反洗錢斗爭(zhēng)中不斷完善對(duì)異常交易的監(jiān)管模型，《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）中要求“金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定本機(jī)構(gòu)的交易監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其有效性負(fù)責(zé)”，針對(duì)這些可疑交易，一方面自主限制可疑賬戶和可疑交易，另一方面積極配合中國(guó)人民銀行及公安機(jī)關(guān)調(diào)查。而中國(guó)銀聯(lián)作為掌握著大量交易信息的組織，踐行著《辦法》所要求的 “銀行卡清算機(jī)構(gòu)……應(yīng)當(dāng)按照中國(guó)人民銀行有關(guān)規(guī)定開展交易監(jiān)測(cè)分析、報(bào)告工作”，也在反洗錢工作中扮演著重要角色。

綜上所述，銀行卡產(chǎn)業(yè)與中國(guó)銀聯(lián)在我國(guó)所發(fā)揮的巨大功效早已超越金融與支付領(lǐng)域，在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用并不局限于以上4個(gè)方面，銀行卡產(chǎn)業(yè)在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中可謂廣闊天地大有可為。然而也正是由于銀行卡承載著大量的公共職能，銀行卡的創(chuàng)新步伐不能邁得太大，也使得銀行卡顯得并沒有那么新潮。但由于銀行卡產(chǎn)業(yè)極高的發(fā)卡量、廣泛的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、極高的持卡人數(shù)、掌握著海量的資金和支付信息等特點(diǎn)，使得銀行卡產(chǎn)業(yè)成為我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要基礎(chǔ)設(shè)施。這些特征意味著在可以預(yù)見的未來(lái)，傳統(tǒng)的卡基支付方式還是會(huì)與其他種類的電子支付共存，共同服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

作者系南昌大學(xué)南昌大學(xué)立法研究中心研究員、法學(xué)博士