公共政策視角下自然資源資產(chǎn)負債表效用實現(xiàn)機制研究

高小博 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院

一、引言

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”，為我國的自然資源資產(chǎn)管理點明了新的研究方向。2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案的通知》，進一步要求了試點核算內(nèi)容和核算方法。2019年中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，對自然資源資產(chǎn)核算的制度任務(wù)進行更為全面的梳理，這一系列的工作更加說明了自然資源資產(chǎn)負債表具有重要的理論與實踐意義，不僅是含有自然資源資產(chǎn)、負債、權(quán)益和價值量以及反映各主體對自然資源的開發(fā)、利用情況的報表，能夠為經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的綜合決策提供重要依據(jù)，是推動國民經(jīng)濟貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要支撐。

近年來，我國學(xué)者在理論界展開了許多研究，部分地區(qū)也正積極開展自然資源資產(chǎn)負債表編制工作試點。然而，現(xiàn)有理論研究和實踐成果顯示，自然資源資產(chǎn)負債表的運用效果還有待提高，尚且無法科學(xué)、高效地服務(wù)于公共政策的制定，達成公共政策多任務(wù)協(xié)同的目標。因此，本文將基于公共政策目標協(xié)同的視角，從自然資源資產(chǎn)表數(shù)據(jù)原則、核算對象以及技術(shù)應(yīng)用的角度出發(fā)，探索構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負債表效用最大化的實現(xiàn)機制框架，以期為自然資源資產(chǎn)負債表的進一步科學(xué)利用提供參考。

二、文獻綜述

當(dāng)下，世界經(jīng)濟發(fā)展與自然資源利用之間的關(guān)系十分緊張，也愈發(fā)凸顯自然資源資產(chǎn)負債表的編制和應(yīng)用的重要性和緊迫性。國際上對于自然資源資產(chǎn)核算的研究起步較早，英國、加拿大等許多國家圍繞1993年和2012年聯(lián)合國提出的環(huán)境經(jīng)濟核算體系(SEEA)框架，制定了本國的環(huán)境經(jīng)濟核算體系，建立國家自然資源賬戶。國際學(xué)術(shù)界除了圍繞資源賬戶的全面性、科學(xué)性以及資源賬戶如何應(yīng)用展開討論，近年來也對資源賬戶與公共部門決策的相關(guān)性展開研究。有學(xué)者通過對英國公共部門機構(gòu)進行調(diào)查，結(jié)果表示自然資本賬戶與公共部門決具有很大的交叉相關(guān)性[1]。但公共政策決策者對自然資本賬戶的核算理解有限，如何使用自然資本賬戶來支持決策便受到限制[2]。也有學(xué)者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)公共政策制定過程中很少使用自然資本賬戶，在發(fā)展中國家尤甚[3]。

從國內(nèi)來看，自“自然資源資產(chǎn)負債表”這一概念提出，就引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。但早在20世紀80年代，我國就開始對自然資源核算進行探索，并借鑒國外先進經(jīng)驗進行完善。目前，國內(nèi)對自然資源資產(chǎn)負債表的研究還處在起步階段。在理論上，耿建新以SNA2008和SEEA2012為基礎(chǔ)，將我國自然資源資產(chǎn)負債表編制與會計、審計理論相聯(lián)系，探討了負債表的概念、格式和核算內(nèi)容[4]。陳艷利等在借鑒自然資源資產(chǎn)負債核算國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足中國現(xiàn)實研究了負債表編制的基本框架設(shè)計[5]。盛明泉等基于政府視角對自然資源資產(chǎn)負債表的構(gòu)成要素進行了系統(tǒng)剖析，在進一步探討核算方法和報表框架的同時也對政府編制工作提出了建議。康愛香等在總結(jié)法案的國家實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從構(gòu)成要素、理論比較、框架探索等三個方面對自然資源資產(chǎn)負債表編制現(xiàn)狀和前景進行了闡釋。在實踐層面，閆慧敏團隊基于實踐探索，提出了由資源過耗、環(huán)境損害、生態(tài)破壞構(gòu)成的負債表表式結(jié)構(gòu)并編制完成了全國首張市(縣)自然資源資產(chǎn)負債表。張婕等系統(tǒng)總結(jié)生態(tài)損益核算技術(shù)，并以圍場縣為例進行森林、草地、失地生態(tài)系統(tǒng)核算實證。駱良彬等參考主要發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，分析我國負債表編制試點工作中存在的主要問題并為編制工作提出了相應(yīng)建議。馬慧敏以生態(tài)文明評價指標體系為參照，認為在資產(chǎn)負債表中可以通過建立自然資源利用指標和生態(tài)環(huán)境保護指標來實現(xiàn)實物量和價值量框架的完善。也有許多學(xué)者針對不同資源探索資產(chǎn)負債表的編制方法及應(yīng)用。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對自然資源資產(chǎn)負債表的相關(guān)研究成果豐富，且認同自然資源資產(chǎn)負債表有利于政府對自然資源進行有效管理，有利于我國生態(tài)文明建設(shè)，有利于促進我國國民經(jīng)濟綠色發(fā)展。王世杰認為自然資源資產(chǎn)負債表國家治理功能的發(fā)揮依賴于其所披露信息的質(zhì)量，應(yīng)該建立分類分層匯總編制、定期專項及時報告、統(tǒng)一編制要求和引入社會鑒證等保障機制。韓冬芳以“大智移云物區(qū)”為新引擎，以數(shù)字治理為著力點，圍繞自然資源數(shù)據(jù)指揮共享平臺，探索編制資源資產(chǎn)負債表協(xié)調(diào)治理機制的思路。

綜合來看，學(xué)者們的研究主要集中在編制的基礎(chǔ)理論、編制思路與實踐以及價值核算方法及等方面，對自然資源資產(chǎn)負債表如何科學(xué)有效輔助公共政策制定的研究較少。本文認為，要同時開展自然資源資產(chǎn)負債表的理論研究和應(yīng)用實務(wù)，才能對理論研究的成果和負債表所包含的數(shù)據(jù)信息進行更高效的應(yīng)用，提升全民福利。但從實踐出發(fā)，將自然資源資產(chǎn)負債表納入公共政策決策過程仍然是一項實際的挑戰(zhàn)。因此，本文對現(xiàn)有理論研究進行了梳理，分析面對公共政策制定流程時現(xiàn)有自然資源負債表存在的主要問題，并從核算對象、數(shù)據(jù)原則、技術(shù)應(yīng)用三個角度，探索自然資源資產(chǎn)負債表在公共政策制定流程中效用最大化的實現(xiàn)機制框架，對自然資源資產(chǎn)負債表的編制和應(yīng)用工作提供參考。

三、公共政策視角下自然資源資產(chǎn)負債表存在的主要問題

(一)與政策需求缺乏有機結(jié)合

自然資源資產(chǎn)負債表是我國生態(tài)文明建設(shè)上的重要實踐，因此，在功能定位上，自然資源資產(chǎn)負債表的編制應(yīng)該以政策目標為引領(lǐng)、以應(yīng)用需求為導(dǎo)向，其具體功能不應(yīng)局限于反映地區(qū)自然資源真實狀況、參與評價干部離任審計，更要輔助政府相關(guān)部門正確評估資源開發(fā)利用潛力，科學(xué)制定資源配置規(guī)劃決策，因地制宜發(fā)展地方經(jīng)濟，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

同時，自然資源資產(chǎn)負債表涉及指標多覆蓋面廣，許多基礎(chǔ)指標獲取難度大，不以政策需求為導(dǎo)向，也會帶來實測數(shù)據(jù)人力、物力、財力上的浪費，不利于制度的深度推進，在一定程度上忽略了未來長遠規(guī)劃的需求。

(二)數(shù)據(jù)整合標準不統(tǒng)一

自然資源資產(chǎn)負債表的編制需要真實反映自然資源的存量、增量和流量，數(shù)據(jù)的真實性、準確性會直接影響其科學(xué)性。資產(chǎn)負債表編制初期，編制工作面臨數(shù)據(jù)時效性不足且不完整的問題。隨著各地試點實踐推進，數(shù)據(jù)實現(xiàn)了初步的采集與整合。但我國以往的自然資源管理體系下，土地資源、水文資源、森林礦產(chǎn)資源現(xiàn)狀統(tǒng)計資料等由多個部門進行統(tǒng)計，部門間統(tǒng)計口徑和標準不一致，尤其是機構(gòu)改革前數(shù)據(jù)的統(tǒng)計標準。此外，統(tǒng)計周期也不盡相同，甚至存在數(shù)據(jù)漏統(tǒng)、重復(fù)、缺失等問題。同時全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)整合標準也尚未有明文規(guī)定，極大地影響了區(qū)域規(guī)劃等綜合決策時數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)化效率。

(三)技術(shù)應(yīng)用能力不足

自然資源資產(chǎn)負債表的編制、應(yīng)用橫跨多學(xué)科知識，對編制和應(yīng)用人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高。但目前各部門無法全面掌握專業(yè)知識內(nèi)涵，尤其基層工作人員編制、應(yīng)用能力更為薄弱，會降低自然資源資產(chǎn)負債表的使用效果。此外，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、可視化等新興技術(shù)在未來也會逐步參與公共決策與公共服務(wù)，但高新技術(shù)在自然資源資產(chǎn)負債表領(lǐng)域的全面應(yīng)用也存在較大難度。如何應(yīng)用新興技術(shù)使負債表編制、應(yīng)用更科學(xué)高效，這都對自然資源資產(chǎn)負債表有效融入公共政策全過程提出了挑戰(zhàn)。

四、自然資源資產(chǎn)負債表效用實現(xiàn)機制框架

(一)加強制度支撐，注重價值核算

目前，自然資源資產(chǎn)負債表編制缺少成熟的理論指導(dǎo)，自然資源資產(chǎn)負債表的核算對象學(xué)術(shù)界也并沒有達成共識。從公共政策的角度出發(fā)，自然資源資產(chǎn)負債表的核算對象應(yīng)該包含受有關(guān)部門管理的自然資源的產(chǎn)權(quán)、實物量和價值量。首先，應(yīng)完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)是公共決策順利實施的基礎(chǔ)。自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)以及作為委托代理的政府有關(guān)職能部門的監(jiān)管處分權(quán)等產(chǎn)權(quán)，都需要做好確權(quán)登記，在自然資源資產(chǎn)負債表中進行清晰界定，方便決策。

其次，自然資源實物量和價值量的核算也是公共決策需要參考的重要數(shù)據(jù)。自然資源的實物量要在參考各部門統(tǒng)計資料的前提下，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準進行整合。既要將重點資源單獨核算，也要避免部門間的重復(fù)核算。自然資源的價值量主要是社會價值和生態(tài)價值，二者核算都存在很大爭議，尤其是社會價值的核算。生態(tài)價值的核算理論應(yīng)該由專業(yè)研究人員提供，核算的過程可以由統(tǒng)計專業(yè)人士進行操作，但在報表里呈現(xiàn)的核算結(jié)果要同時方便政策制定者的理解。同時也要參考有關(guān)部門中長期規(guī)劃目標，明確對自然資源實物量和價值量的切實需求，提高工作效率。社會價值可以更多體現(xiàn)在經(jīng)濟價值上，包括實物價值和虛擬價值。

(二)從數(shù)據(jù)原則出發(fā)，著眼功能表現(xiàn)

自然資源資產(chǎn)負債表的編制與統(tǒng)計年鑒的意義目標不同，自然資源資產(chǎn)負債表應(yīng)重視自然資源供給與使用的平衡關(guān)系，要體現(xiàn)出當(dāng)?shù)氐馁Y源產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資源稟賦現(xiàn)狀以及開發(fā)利用潛力等信息。因此，負債表不能單以會計原則作為數(shù)據(jù)的原則，應(yīng)以方便多部門公共政策制定為導(dǎo)向，確定編制數(shù)據(jù)原則要求。

一是全面性和真實性。全面且真實的自然資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)是自然資源資產(chǎn)負債表編制的首要原則，也是后續(xù)進行數(shù)據(jù)分析處理的重要基礎(chǔ)。只有全面且真實的數(shù)據(jù)才能反映地區(qū)自然資源資產(chǎn)狀況，相應(yīng)的政策分析才有實際意義。

二是動態(tài)性和可比性。在領(lǐng)導(dǎo)離任設(shè)計目標框架下，自然資源資產(chǎn)負債表更重視以年為單位的期初存量和期末存量，這可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)更新的不及時，影響決策時機。在決策有用的目標引領(lǐng)下，自然資源資產(chǎn)負債表的數(shù)據(jù)要重視數(shù)據(jù)的動態(tài)性，能夠反映一段時間內(nèi)的經(jīng)濟活動影響。可比性是指部門間、區(qū)域間數(shù)據(jù)的可共享、可比較，具有可比性等數(shù)據(jù)才能有效服務(wù)多部門、跨區(qū)域間決策制定。

(三)從技術(shù)應(yīng)用出發(fā)，提高應(yīng)用效率

首先，應(yīng)探索應(yīng)用大智移云物區(qū)的等新技術(shù)推動復(fù)制表數(shù)據(jù)平臺的搭建。為進一步方便開展數(shù)據(jù)的獲取、處理、存儲、共享、分析、監(jiān)管，負債表數(shù)據(jù)平臺應(yīng)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)處理平臺。依托大智移云物區(qū)新技術(shù)的數(shù)據(jù)平臺能打破科層組織帶來的行政壁壘，做到“自上而下”的高效管理、“自下而上”的數(shù)據(jù)整合以及“橫向”的協(xié)同對比。

其次，應(yīng)探索負債表數(shù)據(jù)的三維空間的可視化。自然資源資產(chǎn)負債表在編制時要遵守會計理論，對數(shù)據(jù)進行有條理的歸總。但在部門內(nèi)應(yīng)用時應(yīng)脫離傳統(tǒng)的數(shù)字堆砌類報表，探索數(shù)據(jù)三維空間的可視化。自然資源間是息息相關(guān)的，一個元素的變動可能會影響其他多個元素，數(shù)據(jù)的可視化能夠簡化元素聯(lián)系的復(fù)雜性，便于決策制定者審視全貌，展開決策討論。

此外，也要加強行政隊伍人才培養(yǎng)，增強技術(shù)支撐。要實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)負債表的效用最大化，應(yīng)采取線上、線下的方式對有關(guān)部門人員進行專業(yè)知識、大數(shù)據(jù)應(yīng)用知識培訓(xùn)，不斷增強專業(yè)素質(zhì)。

具體實現(xiàn)機制框架如圖1所示。

圖1 自然資源資產(chǎn)負債表效用實現(xiàn)保障機制圖Fig.1 Diagram of the guarantee mechanism for the realization of the utility of the natural resource balance sheet

五、結(jié)語

自然資源資產(chǎn)負債表的內(nèi)容與有關(guān)部門公共政策的科學(xué)制定具有很強的相關(guān)性，自然資源資產(chǎn)負債表能夠有效推動有關(guān)部門公共政策的制定，而公共政策的實施結(jié)果也能給完善資源資產(chǎn)負債表帶來正向反饋。一是要通過政策目標需要，來確定自然資源負債表的核算對象，也就是展示內(nèi)容，包括產(chǎn)權(quán)、實物量和價值量，保障決策的科學(xué)性、前瞻性。二是在數(shù)據(jù)采集是要確保全面性和真實性，整合過程要做到動態(tài)性和可比性。三是可以通過大智移云物區(qū)建立數(shù)據(jù)平臺，方便自然資源數(shù)據(jù)的存儲、分析以及部門間共享；在公共決策討論時，可以借助可視化技術(shù)增強決策制定者的理解性，也能夠方便多部門間探討，協(xié)調(diào)觀點。最后，能夠有效服務(wù)事中、事后監(jiān)管，貫穿決策、實施、監(jiān)督全過程，真正實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)負債表效用最大化。

目前自然資源資產(chǎn)負債表的編制尚處于試點階段，將負債表真正引入公共決策制定的流程存在很多現(xiàn)實障礙，例如自然資源資產(chǎn)負債表還未能與中國特色的自然資源產(chǎn)權(quán)屬性相適應(yīng)等。本文認為，應(yīng)在加強自然資源資產(chǎn)負債表理論研究的基礎(chǔ)上，盡快落實自然資源資產(chǎn)負債表輔助相關(guān)部門的公共政策制定機制，超前謀劃，使得政策行之有效、行之高效。