關(guān)于國(guó)家審計(jì)如何實(shí)現(xiàn)全覆蓋的研究

(北京工商大學(xué) 北京 100048)

一、引言

國(guó)家審計(jì)具有公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督職能，是國(guó)家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)中重要的環(huán)節(jié)，主要在預(yù)防、偵查、監(jiān)督與懲治央企腐敗問題上發(fā)揮著其強(qiáng)大作用。國(guó)家審計(jì)師在對(duì)央企的審計(jì)過程中從揭露問題、干預(yù)行為與實(shí)施懲罰這三個(gè)角度對(duì)中央企業(yè)發(fā)揮其治理作用，旨在為中央企業(yè)的健康有序發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的管理環(huán)境。

然而，我國(guó)央企數(shù)量眾多，國(guó)家審計(jì)署在2015—2018年開展的中央預(yù)算執(zhí)行工作報(bào)告中所調(diào)查央企平均抽樣率僅為21.45%。有些單位從來沒有接受過國(guó)家審計(jì)師的深入調(diào)查。在審計(jì)內(nèi)容的把控上，國(guó)家審計(jì)師仍然注重傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，對(duì)新常態(tài)下的信息系統(tǒng)審計(jì)等關(guān)注不夠。在審計(jì)效果的運(yùn)用上，由于審計(jì)手段和處罰方式有限，審計(jì)結(jié)果局限在一定范圍內(nèi)公開，導(dǎo)致成果運(yùn)用有限。因此，受制于工作機(jī)制、審計(jì)資源和技術(shù)手段，目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)在范圍、方式、效果等方面距離實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋還有相當(dāng)遠(yuǎn)的距離。

中國(guó)國(guó)家審計(jì)難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋已成為痛點(diǎn)問題。本文參考中國(guó)一汽先經(jīng)過國(guó)家審計(jì)反腐治理，繼而在自查反腐工作中實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的案例，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的國(guó)家審計(jì)師在現(xiàn)有條件下若想實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象的全覆蓋，首先，必須依托現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)業(yè)務(wù)信息化，將全部審計(jì)對(duì)象納入監(jiān)督范圍之中。其次，建立業(yè)務(wù)信息共享平臺(tái)，提升審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)全方位遏制腐敗。最后，要提高國(guó)家審計(jì)師的工作效率，還要適當(dāng)放權(quán)，購買社會(huì)服務(wù)作為補(bǔ)充，以免浪費(fèi)人才資源。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)央企腐敗對(duì)國(guó)家治理的影響

學(xué)術(shù)界公認(rèn)的對(duì)于腐敗定義為“以公共權(quán)力謀取私人利益”。Saloojee(2018)對(duì)腐敗進(jìn)行了廣義上的定義：“腐敗是濫用公職或私人職務(wù)謀取私利。它通常受到其他非法行為的影響?！边^勇(2017)認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的反腐強(qiáng)度顯著提高，尤其是在加大懲治力度等方面取得了突出成效，但腐敗現(xiàn)象仍具有日常性、頑固性的特點(diǎn)，腐敗“形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜”。

我國(guó)央企腐敗現(xiàn)象與制度設(shè)計(jì)缺陷有著緊密聯(lián)系。胡鍵(2014)認(rèn)為，國(guó)家治理能力的底下導(dǎo)致只追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，腐敗往往被大眾所容忍。因此腐敗的產(chǎn)生與現(xiàn)代化進(jìn)程和政治體制的類型都沒有關(guān)系，而與國(guó)家治理能力直接相關(guān)。國(guó)家治理能力低下就會(huì)導(dǎo)致腐敗，腐敗則會(huì)進(jìn)一步降低國(guó)家治理能力。在我國(guó)的社會(huì)發(fā)展中，央企對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著重要作用，有著重大的社會(huì)責(zé)任。黃倩(2019)認(rèn)為，央企在國(guó)家防御、社會(huì)公共設(shè)施、稀有資源等會(huì)影響社會(huì)與國(guó)家發(fā)展的行業(yè)等，央企分布廣泛。

然而，近年來央企在發(fā)展中所產(chǎn)生的腐敗問題通過審計(jì)不斷被披露，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展將被這些問題嚴(yán)重阻礙。

(二)國(guó)家審計(jì)與央企反腐治理的關(guān)系

2007 年，黨的十七大首次提出廉政建設(shè)思想，把思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)作為黨的五大建設(shè)內(nèi)容。劉增軍(2020)認(rèn)為國(guó)家審計(jì)不僅有利于預(yù)防、披露和懲治腐敗行為，還能監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行，提高政府的透明度和問責(zé)制。王愛國(guó)、劉玉玉等(2019)認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行預(yù)防和預(yù)警，對(duì)真實(shí)情況和存在問題予以反映和揭示，最終達(dá)到促進(jìn)制度健全、體制完善規(guī)范機(jī)制抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種病害的目的。腐敗問題當(dāng)然是“病害”的一部分。丁時(shí)勇(2018)認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的根本目的在于通過覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，深入分析公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的管理、使用、績(jī)效情況，為全面深化改革的戰(zhàn)略決策服務(wù)。只有實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，才能全面、客觀、真實(shí)地反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況及存在的問題，從而為政府決策和管理提供有力依據(jù)。

由此可見，國(guó)家審計(jì)只有在實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的情況下，才能最有力地在央企腐敗問題上發(fā)揮真正作用。

三、實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的路徑建議

(一)國(guó)家審計(jì)署2015-2018年間就中央企業(yè)審計(jì)情況

我國(guó)國(guó)家審計(jì)署每年發(fā)布的對(duì)于央企預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告如圖1所示?？梢娖骄鶈栴}金額于2016年達(dá)到最高值。四年間審計(jì)師的平均抽樣率在21.45%左右，其他央企沒有得到嚴(yán)格審查，無法確定2018年問題金額巨幅下降的原因來自于腐敗治理，還是樣本容量不夠大。并且，審計(jì)師追回金額微小，可見我國(guó)國(guó)家審計(jì)在范圍與效果等方面距離實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋還有相當(dāng)遠(yuǎn)的距離。

數(shù)據(jù)來自2015-2018年度《國(guó)務(wù)院年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》

(二)實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的路徑建議

1.國(guó)家審計(jì)大數(shù)據(jù)化

當(dāng)前正處于全面大數(shù)據(jù)化的信息時(shí)代，可通過建立審計(jì)單位信息數(shù)據(jù)庫同時(shí)采集和處理事物整體的全部數(shù)據(jù)，將全部審計(jì)對(duì)象納入監(jiān)督范圍之中，實(shí)現(xiàn)審計(jì)業(yè)務(wù)信息化。國(guó)家審計(jì)師在整合審計(jì)數(shù)據(jù)的時(shí)候，要具有對(duì)大數(shù)據(jù)真實(shí)性與可靠性進(jìn)行鑒證的能力，要同時(shí)對(duì)計(jì)算機(jī)科學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)與審計(jì)學(xué)都有一定了解，擁有大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測(cè)的評(píng)估能力。

2.建立業(yè)務(wù)信息共享平臺(tái)

國(guó)家審計(jì)作為外部監(jiān)督機(jī)制，若想在短時(shí)間內(nèi)提升審計(jì)效率，全方位遏制腐敗，要合理利用內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的資源力量，不受空間與時(shí)間的限制，在業(yè)務(wù)信息共享平臺(tái)上集中傳遞處理所需要的一切信息，形成以國(guó)家審計(jì)為主導(dǎo)，內(nèi)部審計(jì)為基礎(chǔ)，社會(huì)審計(jì)為補(bǔ)充的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)多機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作大格局國(guó)家審計(jì)。

3.購買社會(huì)服務(wù)作為補(bǔ)充

對(duì)于某些專業(yè)程度高、保密性不強(qiáng)的工作，可以通過招投標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)作為補(bǔ)充，交給更加有資歷的專家去做，讓國(guó)家審計(jì)師能集中于真正重要的工作，也能提升整體的工作效率。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)這些購買的服務(wù)，從職業(yè)能力、信譽(yù)度的角度進(jìn)行全方位的把關(guān)，進(jìn)行質(zhì)量控制與績(jī)效考核，保證社會(huì)服務(wù)能成為國(guó)家審計(jì)力量的有益補(bǔ)充。