國家公園體制建設背景下自然保護區(qū)建設管理探討

田佳妮 金嬌

摘 要 國家公園體制是我國為構建綠色中國、生態(tài)中國而實施的重要戰(zhàn)略。我國國家公園體制具有鮮明的社會主義特色，既要講究生態(tài)文明，又要強調生態(tài)保護，更要凸顯自然資源管理。分析在國家公園體制建設背景下自然保護區(qū)建設中存在的問題，突出表現為保護區(qū)劃定不當、管理責任不清晰、管理水平有限等，同時針對問題提出相應的優(yōu)化策略。

關鍵詞 國家公園體制;自然保護區(qū);建設管理

中圖分類號：S759.9 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.35.059

綠色中國、生態(tài)中國建設是一項系統(tǒng)工程，國家公園體制建設是綠色中國、生態(tài)中國建設的有機構成，也是重要的推進戰(zhàn)略。作為國家生態(tài)環(huán)境治理現代化的重要舉措，國家公園體制建設涉及管理、規(guī)劃、資源及法律等多個層面。自然保護區(qū)建設是國家公園體制建設的重要構成，在實際建設中，要以國家公園體制建設為整體指引。當前，針對自然保護區(qū)建設的相關研究較多，但，與國家公園體制建設相結合的研究較為少見。因此，在國家公園體制建設背景下對自然保護區(qū)建設管理進行研究具有重要的現實意義。

1 國家公園體制的內涵

1.1 內容

國家公園體制是新時代下中國為構建綠色中國、生態(tài)中國而實施的戰(zhàn)略，更是中國特色國家公園理念貫徹的具體體現。國家公園體制的構建是為了更好地應對自然保護中存在的問題，通過對自然保護區(qū)資源的有效整合，確立國家公園實體，并由實體單元構建國家公園體系，以國家公園體系為核心確立對應的國家公園管理機制[1]。通過國家公園體制的改革與創(chuàng)新，實現國土資源的保護與開發(fā)，提高自然資源產權的監(jiān)管力度，形成生態(tài)文明管理體系，以嚴格的制度體系推進國家生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，真正實現生態(tài)環(huán)境治理的現代化。具體來說，包括以下5個層面。

1）統(tǒng)一管理機構。在國家黨政方針政策的基礎上，以國家改革為核心，構建林業(yè)草原局，并進行國家公園的管理。同時，在國家頂層規(guī)劃下，逐漸落實各地方措施，確定對應的管理組織體系。2）國家公園構建。在國家公園構建標準基礎上，結合自然保護區(qū)特征進行整體規(guī)劃，確立一批國家級示范公園，同時堅持一塊牌子、一個管理機構的基本管理原則。3）確定資源歸屬，完善自然資源管理機制。做好自然生態(tài)空間的權屬登記，明確全民所有的產權結構，做到權責清晰。4）制定發(fā)展規(guī)劃，做好自然保護區(qū)的梳理。在各自然生態(tài)要素綜合分析的基礎上，確立發(fā)展規(guī)劃。5）完善法律體系。想要推進國家公園體制的完善與實施，必須加快國家公園法律的健全，通過完善的制度體系，實現國家公園的有效保護與管理。同時，還要完善與之配套的管理制度，如特許經營制度、申報制度等。

1.2 特征

中國國家公園體制是依據中國本土特征及國家發(fā)展戰(zhàn)略而確立的，具有典型的社會主義特色，具體體現在以下4個方面。

1）以生態(tài)文明為原則。社會主義發(fā)展新時期，我國秉承生態(tài)文明發(fā)展理念，全面貫徹可持續(xù)發(fā)展觀，以“綠水青山就是金山銀山”為基礎，不斷推進國家治理與生態(tài)文明建設的協(xié)同發(fā)展，提升人民的生活質量。2）以生態(tài)保護為目標。我國經濟在快速發(fā)展的同時面臨著嚴峻的生態(tài)問題，嚴重制約了我國經濟的可持續(xù)發(fā)展，為了更好地解決新時期我國的主要矛盾，我國加大了自然環(huán)境治理方面的投入力度，將生態(tài)保護作為國家治理的主要目標，而國家公園體制構建是國家生態(tài)保護的具體體現[2]。3）以自然資源管理為核心。在長期發(fā)展當中，自然資源管理存在諸多問題，如權限不清、管理不明、自然保護與治理落實不到位等，而國家公園體制的實施則形成了以自然資源管理為核心的管理模式。4）以民眾需求為依據。國家公園體制的構建是為了更好地實現對自然區(qū)域的管理，營造良好的生態(tài)自然環(huán)境，為當地居民及游客提供良好的休閑娛樂區(qū)域，在實現自然資源充分保護的同時，提高自然資源的利用價值。例如，三江源是我國水源的發(fā)源地，對三江源區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護關系著我國的水源保護和飲水安全問題，對此我國成立了三江源國家公園，既解決了三江源生態(tài)保護問題，也為當地牧民提供了新的就業(yè)崗位，同時推動了當地經濟的發(fā)展。

2 現存問題

2.1 自然保護區(qū)劃定不當

自然保護區(qū)的確立是為了實現對自然資源的保護，推動地方生態(tài)與經濟的協(xié)調發(fā)展[3]。但在現實中，自然保護區(qū)的劃定并無確切的依據和標準，很多地區(qū)為了響應國家生態(tài)保護的戰(zhàn)略，在沒有進行實地考察的情況下就進行保護區(qū)的劃定，導致一些居民居住的偏遠山區(qū)被納入到生態(tài)保護范圍之內，給當地居民的生產、生活帶來了不利影響。這是因為國家對自然保護區(qū)的管理比較嚴格，禁止個人、單位進行隨便進入，同時也杜絕對保護區(qū)內資源的開發(fā)利用。更有甚者，一些非自然區(qū)域也被納入到保護范圍，現實當中由于一些發(fā)展較落后區(qū)域與自然保護區(qū)密切相鄰，可能存在被劃為自然保護區(qū)的現象，造成后期對其缺乏管理或管理不當，既導致了自然資源的浪費，也影響了較落后區(qū)域的經濟發(fā)展。此外，在土地權屬方面，保護區(qū)也存在歸屬不清的問題。當前，自然保護區(qū)土地權屬類型眾多，一共包括3大類7小類，只有明確權屬，才能明確管理職責。雖然我國頒布的有《自然保護區(qū)管理條例》《自然保護區(qū)土地管理辦法》等相關法律文獻，但內容并不完善，范圍并不清晰。

2.2 自然保護區(qū)管理責任不清晰

目前，在自然保護區(qū)管理方面，主要運用的是部門管理與綜合管理相互協(xié)同的管理模式，這種模式導致管理中存在責任不清晰、管理推諉等現象。自然保護區(qū)內資源類型眾多，包括水源、林業(yè)、土地及海洋等，而我國的環(huán)境保護部門眾多，不同部門的管理范圍不同。由于部門責任不清晰，在管理中易出現混淆問題，并引發(fā)管理混亂，從而降低工作效率。此外，存在保護地重疊現象。自然資源具有較高的融合性，尤其在邊界區(qū)域，存在高山峻嶺、森林湖泊，在界限劃定方面難以具體劃分，這種情況下就會出現交叉重疊的問題。若這些區(qū)域既是保護區(qū)又屬于旅游景區(qū)，那么管理的部門就會更多，城建部、林業(yè)草原部、環(huán)境資源部等均具有一定的管理權限，一旦出現環(huán)境問題就會出現推諉情況，同時部門之間的管理職責不同，管理中也會存在管理矛盾。由此可見，自然保護區(qū)工作的有效開展離不開職責的清晰劃分，但當前現有的職責劃分方式不夠完善、職責邊界不清晰，影響了工作的持續(xù)開展，值得對其進行改革和完善探索。

2.3 管理水平有限

自然保護區(qū)范圍相對廣泛，在現實管理中很多地方缺乏專業(yè)的管理機構。1）自然保護區(qū)管理人員匱乏，高素質管理人才不足。自然保護區(qū)管理離不開高素質人才，多數管理人員都是非專業(yè)人員，導致其管理缺乏專業(yè)性，存在諸多管理問題，如自然資源破壞、私自砍伐等。2）管理經費有限，難以為自然保護提供資金支撐。自然資源管理工作是需要經費的，若經費不足就會陷入管理困境，尤其在人員不足的情況下，若不加大現代化技術設備的應用，就會增加管理人員的負擔。3）管理懲罰機制不完善。對于出現的管理問題，往往沒有予以重視和嚴肅處理，導致管理問題難以根除[4]。例如，在出現問題后，難以及時對責任進行追蹤，無法將責任明確到人，無法對過失者進行懲罰，導致他們逍遙法外，為其再次犯錯提供了契機。3）管理人員的福利待遇有限，責任不清晰，難以調動管理人員的自覺能動性。自然保護工作是較為辛苦的，對工作人員提出了較高的要求，但因當前我國這方面的體制機制還不是十分健全，在對保護區(qū)管理者設定福利待遇的過程中存在不合理的現象，導致他們對工作存在一定的抵觸心理，從而影響了整體工作效率的提升。

3 優(yōu)化策略

3.1 科學規(guī)劃自然保護區(qū)管理范圍

國家公園體制建設以自然保護區(qū)為基礎，只有明確自然保護區(qū)的范圍和權限，才能更好地貫徹國家公園體制的各項政策機制[5]。1）自然保護區(qū)要做好區(qū)域內部資源的全面調查，了解區(qū)域資源的特征、自然環(huán)境的現狀及是否具備資源開發(fā)價值和要求等，這樣才能根據自然保護區(qū)特征確定下一步的保護方案。2）做好自然區(qū)域土地權限的劃定，明確歸屬及責任。通過管理范圍的確定，做好森林公園、草原公園等不同類型自然保護區(qū)域的綜合評估，明確其生態(tài)價值和自然屬性，為自然保護區(qū)資源的優(yōu)化配置奠定堅實基礎。因此，需對各區(qū)域的實際情況進行分析，合理界定各保護區(qū)的范圍，必要時可引入互聯(lián)網技術，建立立體化層次劃分體系。3）在自然保護區(qū)范圍劃定中，必須要以國家公園生態(tài)保護為基準，對于核心區(qū)域要做好嚴格管理，禁止任何開發(fā)行為。此外，要發(fā)揮國家公園的作用，提高教育、休閑娛樂、科研等應用價值，這也是國家公園體制建設的目標所在。例如，可根據具體情況挖掘自然保護區(qū)的教育價值，將其引入到相關學校的教學中，也可對其娛樂價值進行挖掘，充分運用其優(yōu)勢提升保護區(qū)的價值。

3.2 明確管理主體管理責任

1）在自然保護區(qū)范圍劃定的基礎上，明確管理區(qū)域管理主體責任，避免管理職責重疊而引發(fā)問題。因此，需對各部門的工作進行清晰界定，并明確負責人的職責，使之有清晰的工作范圍和標準。2）做好中央、地方事權的合理劃分，明確其對應職責。自然保護區(qū)屬國家所有，中央政府要做好全民自然資源的有效管理，地方則需依據中央政策制度，嚴格履行相應的生態(tài)保護職責。國家公園體制的具體執(zhí)行在于地方政府，因此需明確地方政府管理職責，明確部門管理責任，構建完善的責任追究機制。3）實行一個自然保護區(qū)一個牌子、一個管理機構的管理模式，在發(fā)生問題時可明確管理主體責任，同時能夠增強管理主體的責任心和管理意識。此外，需明確各自然保護區(qū)管理主體，并構建科學的管理模式，以便為其他主體提供更好的指導。

3.3 提高管理水平

在自然保護區(qū)管理中，必須遵循以人為本的管理原則，在做好自然保護區(qū)管理的同時，為地方經濟發(fā)展和居民生活提供堅實保障，實現生態(tài)保護與社會效益的協(xié)同發(fā)展，真正在保護自然的同時實現資源的有效利用[6]。1）做好自然保護區(qū)人才的引進與培養(yǎng)工作，通過提升福利待遇，吸納更多高素質人才參與到自然保護區(qū)的建設中。例如，適當提升自然保護區(qū)工作人員的薪酬水平，或改善其工作環(huán)境，提升保護區(qū)工作的競爭力和吸引力，使更多高端人才到保護區(qū)工作。2）加大自然保護區(qū)建設的投入力度，利用國家財政資金及開發(fā)資金提高自然保護區(qū)的建設水平，根據新時代下人們的新需求、自然保護區(qū)價值的延伸需要等對保護區(qū)進行建設，使之能夠更好地彰顯人與自然和諧相處的內涵，引領國家環(huán)境保護工作的推進。3）引進國外先進管理經驗和現代化管理技術，例如，將大數據、云計算、人工智能等現代化技術運用到自然保護區(qū)的管理中，以提高自然保護區(qū)的管理效率。此外，還可運用這些技術對自然保護區(qū)進行動態(tài)化分析，包括環(huán)境變化情況、人員情況等，并根據動態(tài)分析的結果對保護區(qū)進行建設。

4 結語

自然保護區(qū)建設關系著我國生態(tài)文明及和諧社會的構建，國家公園體制對我國自然保護區(qū)的發(fā)展意義深遠。針對我國自然保護區(qū)建設中存在的問題，主要從管理區(qū)范圍劃定、管理責任明確及管理水平提升等方面提出應對措施，以期能夠為我國自然保護區(qū)管理工作效率的提升帶來幫助。

參考文獻：

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[5] 彭建.以國家公園為主體的自然保護地體系：內涵、構成與建設路徑[J].北京林業(yè)大學學報（社會科學版），2019，18（1）：38-44.

[6] 陸康英，蘇晨輝.國家公園體制建設背景下自然保護區(qū)建設管理的思考[J].中南林業(yè)調查規(guī)劃，2018，37（1）：14-19.

收稿日期：2021-11-16

作者簡介：田佳妮（1991—），女，吉林臨江人，碩士，工程師，研究方向為森林公園與濕地公園規(guī)劃。E-mail：454783910@qq.com。