城市極端天氣災(zāi)害的適應(yīng)性治理研究

劉澤照

摘要：伴隨全球氣候變暖，城市面臨極端天氣災(zāi)害的頻發(fā)侵襲，此類風(fēng)險(xiǎn)具有突變、鏈?zhǔn)健⒏叨炔淮_定性等特征，給當(dāng)代政府“急時(shí)行政”提出迫切要求，推動(dòng)公共部門災(zāi)害治理轉(zhuǎn)型迫在眉睫。適應(yīng)性治理強(qiáng)調(diào)重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的韌性目標(biāo)，堅(jiān)持主動(dòng)、彈性和包容性原則，其倡導(dǎo)的結(jié)構(gòu)重塑、資源整合、組織協(xié)同等理念契合城市極端天氣災(zāi)害防控的實(shí)踐需要。文章基于該視角并結(jié)合鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害進(jìn)行學(xué)理分析，研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)警防控短板、信息傳遞滯鈍、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的碎片化和基層響應(yīng)困頓導(dǎo)致并放大了災(zāi)難后果。針對(duì)城市極端天氣災(zāi)害，要確立適應(yīng)性治理導(dǎo)向，在結(jié)構(gòu)韌性、機(jī)制彈性、行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和科技賦能等方面進(jìn)行調(diào)適改進(jìn)，提升城市應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害的治理效能。

關(guān)鍵詞：城市;極端天氣災(zāi)害;適應(yīng)性治理;鄭州“7·20”特大暴雨

中圖分類號(hào)：C939? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）06-0055-007

城市作為當(dāng)代人口、資源、各類生產(chǎn)要素、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)等密集的地理空間單位，在自然、社會(huì)和人為因素復(fù)雜交互擾動(dòng)下，正成為一系列自然和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)重災(zāi)區(qū)。[1]黨的十八大以來(lái)，我國(guó)政府大力推動(dòng)城市綜合性防災(zāi)減災(zāi)及風(fēng)險(xiǎn)減緩工作，特別是十九屆五中全會(huì)明確提出“建設(shè)韌性城市”的發(fā)展目標(biāo)。2021年7月17日以來(lái)，河南省遭遇極端強(qiáng)降雨，特別是7月20日鄭州遭受特大暴雨災(zāi)害，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失。截至8月2日12時(shí)，此次特大洪澇災(zāi)害已致河南省150個(gè)縣（市、區(qū)）、1663個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1453.16萬(wàn)人受災(zāi)，全省302人遇難，50人失蹤。[2]這一災(zāi)難反映出特大城市應(yīng)急管理在面對(duì)極端天氣災(zāi)害的脆弱性和漏洞，以及外部急性沖擊下有關(guān)決策部門響應(yīng)、適應(yīng)和回應(yīng)能力的嚴(yán)重不足。如何提高城市系統(tǒng)面對(duì)極端天氣災(zāi)害等不確定性因素的抵御力、恢復(fù)力和適應(yīng)力，提升城市應(yīng)急的預(yù)見(jiàn)性和引導(dǎo)性，成為當(dāng)下國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃以及城市重大風(fēng)險(xiǎn)防控研究的焦點(diǎn)問(wèn)題。

一、城市極端天氣災(zāi)害與適應(yīng)性治理

（一）背景及問(wèn)題提出

城市極端天氣災(zāi)害既有自然災(zāi)害所具有的破壞性、緊迫性等一般特征，也有因城市規(guī)模增長(zhǎng)、要素密集和開(kāi)放性等結(jié)構(gòu)狀況而呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的特性，特別是極端天氣災(zāi)害在特大城市地理空間的暴發(fā)會(huì)形成連鎖效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公眾心理等產(chǎn)生一系列嚴(yán)重影響。以鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害為例，鄭州作為一個(gè)具有千萬(wàn)級(jí)人口的特大城市，人口、產(chǎn)業(yè)、居住及配套服務(wù)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施高度密集，城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的各類資源保障與外部空間顯著關(guān)聯(lián)，突發(fā)極端暴雨的襲擊使城市脆弱性迅速暴露，不僅導(dǎo)致城市交通、電力、通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施以及生活物資供給一度癱瘓，甚至造成大量人員傷亡，其影響已超出城市自身承載力，并衍生出新的矛盾沖突。

過(guò)去十幾年里，國(guó)內(nèi)極端天氣災(zāi)害研究不斷涌現(xiàn)，盡管理論觀點(diǎn)有一定差異，但普遍認(rèn)同應(yīng)急準(zhǔn)備和系統(tǒng)能力建設(shè)。[3-4]研究者立足不同學(xué)科背景進(jìn)行追問(wèn)：極端天氣災(zāi)害的本質(zhì)是什么？為什么城市較其他地理空間更容易受到極端天氣災(zāi)害的沖擊？城市應(yīng)急管理如何更好地?cái)[脫傳統(tǒng)行政體制的影響？實(shí)際上，極端天氣災(zāi)害反映了人類面對(duì)全球氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以及特大城市、超大城市人口集中壓力帶來(lái)的發(fā)展脆弱性，其應(yīng)對(duì)需要新的治理理念和戰(zhàn)略思維，亟待構(gòu)建面向極端天氣災(zāi)害的城市適應(yīng)性網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)、信息監(jiān)管、公私合作、科技支撐，確立城市韌性（Urban Resilience）導(dǎo)向的可持續(xù)發(fā)展路徑。[5]對(duì)此，西方社會(huì)及國(guó)際組織有諸多探索，如Anne Whiston Spirn借助生態(tài)城市主義的概念，提出韌性城市的框架設(shè)計(jì)[6]。聯(lián)合國(guó)在2015年《全球減災(zāi)評(píng)估報(bào)告》中明確表明城市在應(yīng)對(duì)全球氣候變暖、極端天氣災(zāi)害事件過(guò)程中跨國(guó)別、跨部門合作的重要性，認(rèn)為應(yīng)急管理理念應(yīng)體現(xiàn)適應(yīng)性治理。[7]

同時(shí)也應(yīng)看到，中西方由于政治、社會(huì)體制的不同，在對(duì)待全球氣候變暖的社會(huì)認(rèn)知、災(zāi)害應(yīng)急管理制度上也存在一定差異，這直接影響到城市極端天氣災(zāi)害應(yīng)對(duì)。其一，中國(guó)地理環(huán)境復(fù)雜，城市類別層級(jí)多樣，且不同城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、應(yīng)急資源配置和人口分布不均衡，即便是一線城市的應(yīng)急資源和政府應(yīng)急管理也面臨諸多弱項(xiàng);其二，伴隨城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的快速推進(jìn)，中國(guó)擁有全世界最為龐大的城市流動(dòng)人口，人口的高頻流動(dòng)和城鄉(xiāng)遷移聯(lián)動(dòng)進(jìn)程的持續(xù)加快，間接加大了城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)難度;其三，當(dāng)前中國(guó)特大城市的建成規(guī)模不斷膨脹，愈加嚴(yán)重的“城市病”和地方應(yīng)急治理能力相對(duì)滯后的現(xiàn)狀形成對(duì)比，傳統(tǒng)科層體制、“運(yùn)動(dòng)式治理”和部門主義的弊端多有顯現(xiàn)?；诖耍巾毥⒅袊?guó)本土情境的城市應(yīng)急治理和防災(zāi)減災(zāi)思路，以滿足特大城市應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害的實(shí)踐需要。

（二）適應(yīng)性治理的核心要義

“適應(yīng)性”本起源于生物進(jìn)化學(xué)，后擴(kuò)展應(yīng)用到公共部門治理領(lǐng)域，被認(rèn)為是一個(gè)系統(tǒng)（國(guó)家、社區(qū)、群體、部門）在面對(duì)不斷變化的條件、風(fēng)險(xiǎn)和壓力時(shí)進(jìn)行應(yīng)對(duì)、管理和調(diào)整的行為或結(jié)果。隨著全球氣候條件的變化，“適應(yīng)性治理”（Adaptive Governance）更多應(yīng)用到災(zāi)害管理領(lǐng)域，Boyd等人對(duì)此提出了生態(tài)知識(shí)和理解動(dòng)力、協(xié)同管理機(jī)制、多水平網(wǎng)絡(luò)、規(guī)劃和響應(yīng)全球不確定性的能力等四項(xiàng)原則[8]，主張面對(duì)災(zāi)害侵襲干擾或外部突然變化時(shí)，通過(guò)增強(qiáng)管理系統(tǒng)彈性來(lái)實(shí)現(xiàn)高度適應(yīng)結(jié)果。制度彈性是適應(yīng)性治理的一個(gè)重要建設(shè)目標(biāo)，傾向于將改進(jìn)組織、群體、政策等努力與風(fēng)險(xiǎn)決策行為聯(lián)結(jié)起來(lái)，注重災(zāi)害應(yīng)對(duì)組織網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)信任。[9]有研究者構(gòu)建了“社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)”的認(rèn)知視角，認(rèn)為適應(yīng)性治理旨在通過(guò)適應(yīng)性的權(quán)利分配與行為決策機(jī)制，使這一系統(tǒng)能夠在復(fù)雜動(dòng)態(tài)條件下可持續(xù)運(yùn)行。[10-11]Munaretto等人針對(duì)氣候變化構(gòu)建了一個(gè)多元參與型分析框架，總結(jié)出13項(xiàng)適應(yīng)性治理的基本特征，特別強(qiáng)調(diào)了彈性管理、專業(yè)知識(shí)融合、社會(huì)記憶、學(xué)習(xí)機(jī)制等關(guān)鍵要素的實(shí)踐意義。[12]綜合來(lái)看，適應(yīng)性治理理論聚焦三大核心理念：一是突出治理過(guò)程中的韌性思維與協(xié)同效應(yīng)，強(qiáng)調(diào)不確定環(huán)境下社會(huì)資本嵌入，以及應(yīng)對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的多主體互動(dòng)和處置能力;二是突出不同規(guī)模上的合作、彈性和基于學(xué)習(xí)的反思文化，以回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)突變、涌現(xiàn)等高度不確定情境;三是突出制度調(diào)適與沖突管理，強(qiáng)調(diào)不僅依靠自上而下的權(quán)威指令，更要增強(qiáng)內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的應(yīng)對(duì)能力，激發(fā)自主參與，提升管理質(zhì)量和效率。適應(yīng)性治理是當(dāng)代公共管理研究的重要理論取向，對(duì)于城市災(zāi)害治理亦具有指導(dǎo)價(jià)值。傳統(tǒng)治理模式存在一定弊端，線性、科層、被動(dòng)的響應(yīng)機(jī)制無(wú)法應(yīng)對(duì)非線性、復(fù)雜耦合、高度不確定的災(zāi)害情境及后果。相較之，適應(yīng)性治理更關(guān)注組織權(quán)力、功能、機(jī)制層面上的不協(xié)調(diào)、機(jī)械化問(wèn)題，以及實(shí)現(xiàn)政策回應(yīng)的敏捷彈性（表1）。

立足極端災(zāi)害應(yīng)對(duì)層面，適應(yīng)性治理倡導(dǎo)緊急態(tài)下的合作協(xié)同與專業(yè)精神，從既往災(zāi)害歷史中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，科學(xué)理性面對(duì)突發(fā)災(zāi)害。在客觀上，城市極端天氣災(zāi)害具有典型的跨域影響和突變不確定特征，伴隨信息的“蝴蝶效應(yīng)”，其現(xiàn)實(shí)衍生損害及沖突情境更為復(fù)雜，可能帶來(lái)應(yīng)急層面的混亂無(wú)序和資源配給壓力，亟待有力干預(yù)以形成理性社會(huì)預(yù)期和行動(dòng)。適應(yīng)性治理強(qiáng)調(diào)人員、物資、信息、供應(yīng)鏈、文化情感等關(guān)鍵要素的整合，不僅側(cè)重快速反應(yīng)的工具目標(biāo)，更體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控和領(lǐng)導(dǎo)力釋放的治理藝術(shù)，倡導(dǎo)通過(guò)“包容性網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)建并實(shí)現(xiàn)資源配置系統(tǒng)。在這一過(guò)程中，除了依托行政、法律、政策、技術(shù)等手段凝聚共識(shí)，也支持社會(huì)資本有效介入，使專業(yè)部門、社會(huì)團(tuán)體、私營(yíng)企業(yè)、社區(qū)居民、智庫(kù)組織等非政治實(shí)體得以充分發(fā)揮作用。同時(shí)，針對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)中可能發(fā)生的突變風(fēng)險(xiǎn)，提升全社會(huì)適應(yīng)性應(yīng)對(duì)能力尤為重要[13]，運(yùn)用典型示范、規(guī)制、宣傳等手段，引導(dǎo)利益攸關(guān)方培育互助文化和自主性參與意識(shí)，增強(qiáng)基層社區(qū)及民眾面對(duì)極端災(zāi)害的自組織能力。

進(jìn)言之，在全球氣候變暖環(huán)境下，適應(yīng)性治理對(duì)于城市極端災(zāi)害應(yīng)對(duì)的意義在于：圍繞系統(tǒng)能力提升尋求深層次變革，從組織結(jié)構(gòu)、流程、跨部門關(guān)系強(qiáng)化權(quán)責(zé)配置和資源整合，倡導(dǎo)制度調(diào)適與學(xué)習(xí)機(jī)制，破除傳統(tǒng)線性管理思維和“碎片化”環(huán)節(jié)。這一理念高度契合城市災(zāi)害治理對(duì)于責(zé)任、公開(kāi)、整合協(xié)同和科學(xué)理性的迫切需要，為公共部門應(yīng)急能力建設(shè)提供了一種思路。

二、當(dāng)代極端天氣災(zāi)害應(yīng)急治理挑戰(zhàn)

著名危機(jī)管理學(xué)者諾曼·R·奧古斯丁指出：每一次危機(jī)都包含導(dǎo)致失敗的根源。[14]通過(guò)透視典型案例，從危機(jī)災(zāi)難中學(xué)習(xí)并汲取教訓(xùn)，是提高城市應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害能力的重要路徑?；谶m應(yīng)性治理視角考察2021年河南省的暴雨洪澇災(zāi)害，可以從中發(fā)掘若干有價(jià)值的啟示。針對(duì)復(fù)雜不確定的極端天氣災(zāi)害，健全適應(yīng)性治理導(dǎo)向的城市災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

（一）預(yù)警預(yù)控短板

“防”與“控”是城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的兩端，積極主動(dòng)預(yù)防、夯實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備是極端災(zāi)害治理的關(guān)鍵。只有做好預(yù)防，災(zāi)害控制和應(yīng)急防控才能掌握更大主動(dòng)權(quán)，避免對(duì)公共安全和民眾生命財(cái)產(chǎn)造成更嚴(yán)重危害。針對(duì)極端天氣災(zāi)害的適應(yīng)性治理，首先要增強(qiáng)全社會(huì)尤其是政府公共部門對(duì)于復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控預(yù)警認(rèn)知。按照《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》（2011）要求，對(duì)于突發(fā)性自然災(zāi)害，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)部門發(fā)布的預(yù)警預(yù)報(bào)信息，提前啟動(dòng)應(yīng)對(duì)措施，對(duì)危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域組織進(jìn)行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施。中央氣象局《氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布與傳播辦法》（2007）要求，“地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門在接到氣象主管機(jī)構(gòu)提供的預(yù)警信號(hào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告，向公眾廣泛傳播，并按照職責(zé)采取有效措施做好氣象災(zāi)害防御”。由此可見(jiàn)，我國(guó)制定出臺(tái)的自然災(zāi)害應(yīng)急法規(guī)、政策與適應(yīng)性治理的動(dòng)態(tài)韌性、積極干預(yù)的觀點(diǎn)是一致的，均強(qiáng)調(diào)預(yù)警預(yù)防端口、風(fēng)險(xiǎn)源防范和政府公共部門的安全責(zé)任履行。面對(duì)當(dāng)代極端天氣災(zāi)害，特大城市多層次風(fēng)險(xiǎn)疊加和人口、生產(chǎn)生活要素的聚合特征可能形成破壞性影響，更需要推動(dòng)日常風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)和應(yīng)急準(zhǔn)備工作的精細(xì)化防范。針對(duì)城市極端天氣災(zāi)害，要把有限資源投入到風(fēng)險(xiǎn)治理的制度性設(shè)計(jì)、政策安排和適應(yīng)性機(jī)制環(huán)節(jié)，未雨綢繆是基本的災(zāi)害治理原則。遺憾的是，上述要求在鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害發(fā)生的前期沒(méi)有扎實(shí)落地，盡管省市氣象部門接連發(fā)布預(yù)警信息，乃至升高預(yù)警等級(jí)，有關(guān)政府部門依然沒(méi)有給予足夠重視，在緊迫的災(zāi)害響應(yīng)時(shí)間內(nèi)“三停”等必要預(yù)控行動(dòng)明顯遲緩[15]，包括地鐵、隧道、涵洞在內(nèi)的城市低洼和風(fēng)險(xiǎn)暴露脆弱性地點(diǎn)未能及時(shí)關(guān)停，緊急災(zāi)難預(yù)防與應(yīng)急防范能力嚴(yán)重不足。地方政府及職能部門預(yù)警預(yù)控意識(shí)的淡薄、對(duì)于極端災(zāi)害適應(yīng)性能力的不足，甚至可能的官僚行為加大了城市災(zāi)害的破壞性。

（二）信息機(jī)制滯鈍

信息是危機(jī)決策的基礎(chǔ)。在當(dāng)代網(wǎng)絡(luò)和自媒體興起的時(shí)代，從根本上改變了災(zāi)害危機(jī)信息的傳播路徑和結(jié)構(gòu)，如果沒(méi)有科學(xué)專業(yè)的應(yīng)急處置系統(tǒng)，碎片化信息短時(shí)間內(nèi)極易形成裂變式傳播，乃至誘發(fā)謠言、群體性恐慌和集體焦慮?，F(xiàn)實(shí)中，極端天氣災(zāi)害會(huì)瞬時(shí)造成破壞性后果和社會(huì)沖擊力，對(duì)災(zāi)害性質(zhì)、波及程度及關(guān)聯(lián)主體的及時(shí)準(zhǔn)確把握將直接影響應(yīng)急行動(dòng)。然而，受屬地化、部門管理體制的影響，信息傳遞流動(dòng)面臨一定阻礙，如災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布受制部門權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，氣象預(yù)警信息在向行政系統(tǒng)和社會(huì)傳遞過(guò)程中存在部門限制，甚至社會(huì)部門和民眾對(duì)引發(fā)城市災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)信息一無(wú)所知，進(jìn)而缺乏第一時(shí)間響應(yīng)的緊迫感及快速適應(yīng)行動(dòng)，這一弊端在鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害前期發(fā)展中充分暴露。

事實(shí)上，針對(duì)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)情和全球氣候變化，我國(guó)早在2009年就制定了《國(guó)家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》及相關(guān)政策措施，確立了自然災(zāi)害分災(zāi)種應(yīng)急響應(yīng)方案，明確了災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布和公開(kāi)共享的具體規(guī)則，為突發(fā)天氣災(zāi)害的“早報(bào)告”與“快傳遞”提供了重要依據(jù)。如“氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布遵循歸口管理、統(tǒng)一發(fā)布、快速傳播原則”，“地方各級(jí)人民政府和相關(guān)部門應(yīng)做好預(yù)警信息的宣傳教育工作，提高自救、互救能力”[16]。然而，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害的早期預(yù)警信息發(fā)布和傳遞過(guò)程中，這一規(guī)定并沒(méi)有得到有效落實(shí)，監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)信息傳播及社會(huì)各級(jí)部門響應(yīng)存在明顯滯后，后續(xù)極值暴雨引發(fā)的次生災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制遲滯，更因通訊設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)中斷導(dǎo)致城市生產(chǎn)生活秩序一度癱瘓，帶來(lái)一系列嚴(yán)重不利后果。行政系統(tǒng)的科層限制和僵化程序造成負(fù)面影響，延誤了暴雨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減緩最佳時(shí)間，其背后反映出信息傳遞和風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道不暢。

（三）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)碎片

2007年《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及此后《國(guó)家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》頒布以來(lái)，尤其按照2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)急管理組織架構(gòu)及運(yùn)行體制均發(fā)生了明顯變化，在自然災(zāi)害應(yīng)急管理領(lǐng)域基本確立了“綜合協(xié)調(diào)—支持保障—專業(yè)救援”的組織架構(gòu)，并成立了主要承擔(dān)整體規(guī)劃、指導(dǎo)和議事協(xié)調(diào)的國(guó)家減災(zāi)委，地方各級(jí)政府圍繞該架構(gòu)設(shè)置了相應(yīng)職能型和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。然而，城市自然災(zāi)害應(yīng)急管理整體上維持了傳統(tǒng)的科層型結(jié)構(gòu)，基本延續(xù)分散、條塊化的危機(jī)管理體制。譬如，按照《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等有關(guān)規(guī)定，各級(jí)氣象部門負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害信息的預(yù)警預(yù)報(bào)，水務(wù)部門承擔(dān)水文災(zāi)害環(huán)境的分析監(jiān)測(cè)，在包括城市暴雨災(zāi)害響應(yīng)層面僅有建議權(quán)而無(wú)實(shí)質(zhì)管理權(quán)，其他城市關(guān)聯(lián)職能部門能否及時(shí)接收災(zāi)害信息和啟動(dòng)關(guān)鍵應(yīng)急響應(yīng)，依然取決于地方?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的行政命令，以及部門之間是否協(xié)同合作?；谶吔缦薅ǖ目茖芋w系帶來(lái)的最大障礙是災(zāi)害環(huán)境下“急態(tài)行政”的有效性和應(yīng)急行動(dòng)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，并最終影響災(zāi)害防控效果。

以鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中基礎(chǔ)設(shè)施及物資用品調(diào)配為例，災(zāi)害發(fā)生后鄭州全市一度出現(xiàn)交通大癱瘓、大范圍停水停電停氣、通訊網(wǎng)絡(luò)停擺等狀況，生產(chǎn)生活物資供給，尤其是醫(yī)療系統(tǒng)因洪災(zāi)導(dǎo)致專業(yè)醫(yī)療用品配備困難，這既有短時(shí)間內(nèi)資源供需失衡存在的客觀矛盾，也與巨災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)的碎片化體制和聯(lián)動(dòng)不足相關(guān)聯(lián)。現(xiàn)實(shí)中，醫(yī)療專用物資的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)、物流運(yùn)輸、檢疫檢驗(yàn)、醫(yī)廢處理等環(huán)節(jié)涉及發(fā)改、衛(wèi)健、檢疫、市場(chǎng)監(jiān)管、交通、環(huán)保、電力等眾多部門，“部門本位”“各管一段”，權(quán)力獨(dú)立運(yùn)作互不隸屬，任何一段出現(xiàn)梗阻都會(huì)直接影響整體鏈條的資源供給。這一情形導(dǎo)致：一方面，不同機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)耗費(fèi)大量行政成本和時(shí)間成本，條塊系統(tǒng)極易造成衍生沖突，如信息偏差和供需鏈條的斷裂，地方應(yīng)急指揮中心往往受行政等級(jí)、管理分割等限制不得不依賴于更高層級(jí)的政府力量干預(yù)，進(jìn)一步延滯了城市災(zāi)害的響應(yīng)速度，也嚴(yán)重影響了醫(yī)療部門的科學(xué)救護(hù);另一方面，容易激發(fā)應(yīng)急行動(dòng)的官僚主義，使信息不能在整個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi)快速傳遞，機(jī)構(gòu)之間利益藩籬和部門主義傾向干擾應(yīng)急行為選擇，給物資調(diào)配和跨域協(xié)調(diào)合作形成障礙。

（四）基層響應(yīng)困頓

在人口密集、產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能復(fù)雜的城市區(qū)域，基層是災(zāi)害響應(yīng)、自救互救的前沿和關(guān)口。面對(duì)民眾對(duì)環(huán)境、安全等方面訴求的高漲，城市災(zāi)害應(yīng)急管理需要破除單一行政依賴，樹(shù)立群防群控、共建共治整體思維，增強(qiáng)基層部門自組織能力。

長(zhǎng)期以來(lái)，城市基層部門應(yīng)對(duì)突發(fā)天氣災(zāi)害的韌性響應(yīng)能力薄弱，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)關(guān)鍵資源儲(chǔ)備及安全演練明顯不足。面對(duì)極端天氣等自然災(zāi)害，政府專業(yè)應(yīng)急救援力量面臨時(shí)空調(diào)配的巨大壓力，社區(qū)及基層工作人員往往被推到監(jiān)測(cè)和應(yīng)急救援的一線，臨時(shí)承擔(dān)特定急態(tài)環(huán)境下的應(yīng)急職能，如傷亡人員排查、財(cái)產(chǎn)物資搶救、防疫檢測(cè)、信息核定、專業(yè)部門聯(lián)絡(luò)、物資分配、特殊群體幫扶、心理疏導(dǎo)、志愿者管理，甚至包括基本生活物資協(xié)助配送等工作，成為連接社區(qū)生產(chǎn)生活與社會(huì)資源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換器，工作量較常態(tài)數(shù)倍增加。然而，常態(tài)下的社區(qū)資源配置與職能定位在極端災(zāi)害事態(tài)下瞬間凸顯短板，極其有限的人力配置和權(quán)能賦責(zé)使城市社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)面臨極大壓力，企業(yè)組織、社會(huì)部門救援渠道、應(yīng)急管制等因素不能充分發(fā)揮協(xié)同作用。

此外，極端天氣災(zāi)情環(huán)境下數(shù)據(jù)治理關(guān)系的尚未理順也不利于基層民眾應(yīng)急行動(dòng)的困境。城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)是一整套體系，現(xiàn)實(shí)中與災(zāi)害相關(guān)的數(shù)據(jù)信息來(lái)自于多個(gè)方面，既有政府內(nèi)部的氣象、交通、民政等多個(gè)不同部門，也有電力、供水、燃?xì)?、電信運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等企業(yè)組織，更包括掌握大流量的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和自媒體。同時(shí)，各級(jí)部門組織需要采集與災(zāi)害關(guān)聯(lián)的應(yīng)急信息涵蓋多個(gè)層次，比如地區(qū)災(zāi)情、人員安全、物資狀況等。如此一來(lái)，大量的數(shù)據(jù)信息短時(shí)間內(nèi)堆積交叉，往往在基層組織及個(gè)人之間快速傳播，若缺乏精準(zhǔn)有效的管理，很可能導(dǎo)致信息失真、數(shù)據(jù)混亂。這不僅會(huì)增大基層部門本已超負(fù)荷的災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作負(fù)擔(dān)，也容易造成基層民眾的認(rèn)知混亂和群體焦慮，進(jìn)而放大極端天氣災(zāi)害的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、城市極端天氣災(zāi)害的適應(yīng)性治理路徑

總體而言，國(guó)內(nèi)外有關(guān)適應(yīng)性治理的研究?jī)A向和應(yīng)用場(chǎng)景較為多樣，但普遍強(qiáng)調(diào)面對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的積極應(yīng)對(duì)及社會(huì)責(zé)任，以及針對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的系統(tǒng)反思和制度修正[17]，對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控則倡導(dǎo)結(jié)構(gòu)彈性、信息和學(xué)習(xí)機(jī)制、協(xié)同行動(dòng)等基本原則，這些思想契合城市極端天氣災(zāi)害應(yīng)對(duì)的變革需求，為公共部門應(yīng)急治理能力的提升提供了重要實(shí)踐啟示。

（一）增強(qiáng)適應(yīng)性和預(yù)控意識(shí)

在全球氣候變暖背景下，極端天氣災(zāi)害的發(fā)生頻率或更為突出、造成影響將更加廣泛，災(zāi)害治理既是專業(yè)性科技工程，也是一項(xiàng)社會(huì)文化工程、群體動(dòng)員工程，人類必須敬畏大自然、尊重自然規(guī)律，以科學(xué)精神健全完善城市災(zāi)害預(yù)防預(yù)控機(jī)制和全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)防災(zāi)觀念。城市極端災(zāi)害治理必須從后端應(yīng)急處置向前端的風(fēng)險(xiǎn)減緩轉(zhuǎn)變，擺脫傳統(tǒng)路徑依賴，培育適應(yīng)性治理意識(shí)、提升自救互助能力，政府公共部門要推動(dòng)以人為中心的城市安全發(fā)展理念，形成城市空間各個(gè)功能主體及公民個(gè)體對(duì)復(fù)合性災(zāi)害應(yīng)對(duì)的科學(xué)理性思維。本質(zhì)上，適應(yīng)性治理的核心要義是強(qiáng)化對(duì)不確定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性和抗災(zāi)力，面向突發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)筑“防”與“控”聯(lián)合體，“防”是基礎(chǔ)前提，“控”是“防”的延續(xù)和災(zāi)害侵襲后的專業(yè)化快速響應(yīng)，體現(xiàn)城市發(fā)展過(guò)程中的強(qiáng)烈危機(jī)意識(shí)及科學(xué)應(yīng)對(duì)能力。

從我國(guó)自然氣象災(zāi)害治理來(lái)看，盡管多地制定并發(fā)布了城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案，但預(yù)案中多是圍繞后端應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)與宏觀權(quán)責(zé)，較少突出針對(duì)極端天氣災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)源常態(tài)化排查和日常應(yīng)急準(zhǔn)備監(jiān)控，對(duì)政府公共部門防災(zāi)減災(zāi)觀的宣傳教育和操作性考核明顯不足，側(cè)面反映出“重應(yīng)急、輕預(yù)防，重資源建設(shè)、輕文化塑造”的城市災(zāi)害治理弊端。安全領(lǐng)域著名的海恩法則強(qiáng)調(diào)，災(zāi)害事故發(fā)生通常是量的積累的結(jié)果，再好的技術(shù)、再完美的規(guī)章制度，實(shí)際操作層面無(wú)法取代人自身素質(zhì)和責(zé)任心。因此，政府決策者和民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、防災(zāi)減災(zāi)理念對(duì)于城市極端天氣災(zāi)害防控至關(guān)重要，任何形式的災(zāi)害治理政策實(shí)施和改革都有賴于建立明確的應(yīng)急準(zhǔn)備。基層部門更要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)減緩及預(yù)控導(dǎo)向，推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)文化和城市韌性能力建設(shè)，促進(jìn)常態(tài)化社區(qū)宣傳教育及定期應(yīng)急演練，讓城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移意識(shí)深入人心。這一過(guò)程也是地方政府災(zāi)害治理的責(zé)任回歸，促使城市決策者在預(yù)警準(zhǔn)備、窗口行動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)排查層面切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，把前置干預(yù)提升到更高的災(zāi)害治理層次，最大程度降低極端天氣災(zāi)害帶來(lái)的的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)危害。

（二）優(yōu)化瞬時(shí)緊急態(tài)的應(yīng)對(duì)組織架構(gòu)

在科層制為基礎(chǔ)的公共部門框架下，組織層級(jí)和機(jī)構(gòu)部門依職能設(shè)立，具有不同角色和利益訴求，形成公共治理機(jī)制與目標(biāo)之間的隱性張力，這對(duì)城市災(zāi)害應(yīng)急構(gòu)成挑戰(zhàn)。多種組織單元和應(yīng)急資源共存于科層規(guī)則下的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)之中，一旦缺乏有效組織間協(xié)同，資源的零散無(wú)序和供需失衡極易形成社會(huì)壓力，甚至演化為公共危機(jī)。當(dāng)代極端天氣災(zāi)害的發(fā)生演變具有高度不確定性，由此衍生的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)往往呈現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨職能邊界的復(fù)雜特性，任何單一機(jī)構(gòu)都無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì)。瞬時(shí)、急態(tài)的極端天氣災(zāi)害變化與傳統(tǒng)靜態(tài)、等級(jí)式行政架構(gòu)運(yùn)行構(gòu)成沖突，對(duì)應(yīng)急決策及行動(dòng)提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。破解這一矛盾需要以“適應(yīng)性”為結(jié)構(gòu)調(diào)整原則，構(gòu)筑扁平靈活、彈性導(dǎo)向的矩陣式網(wǎng)絡(luò)組織體系，破除常態(tài)下的行政等級(jí)和職能限制，促進(jìn)緊急事態(tài)下的應(yīng)急資源快速整合。

未來(lái)改革的基本趨向是針對(duì)極端天氣災(zāi)害特征，建立適應(yīng)瞬時(shí)緊急態(tài)條件下的城市災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，通過(guò)精準(zhǔn)政策賦權(quán)及靈活權(quán)力調(diào)整保障跨部門實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)及協(xié)調(diào)功能，完善極端天氣災(zāi)害應(yīng)急指揮調(diào)度和全要素、全流程支持網(wǎng)絡(luò)。一方面，需要頂層設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)再造，面向極端天氣災(zāi)害以彈性組織結(jié)構(gòu)替代傳統(tǒng)的“控制—指令—響應(yīng)”型架構(gòu)，可授權(quán)成立地方應(yīng)急委員會(huì)、指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，明確將城市極端天氣災(zāi)害納入政府應(yīng)急體系，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)部門防災(zāi)減災(zāi)功能地位，并賦予針對(duì)自然緊急態(tài)的應(yīng)急決策權(quán)能，將專業(yè)化屬性雷同和具有專家咨詢性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或部門整合到應(yīng)急指揮中心，減少中間議事協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，發(fā)揮專業(yè)化治理和快速反應(yīng)功能。另一方面，要遵循極端天氣災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散規(guī)律，強(qiáng)化基層社區(qū)及民眾的“自組織”能力建設(shè)和自救互助意識(shí)，健全城市災(zāi)害應(yīng)急重心下移和疏導(dǎo)功能，打造“網(wǎng)格型+專業(yè)化”的基層防控體系。

（三）強(qiáng)化科技賦能的信息支持

技術(shù)賦能是當(dāng)代適應(yīng)性治理理論的重要內(nèi)容和趨向，倡導(dǎo)依托現(xiàn)代技術(shù)工具手段，破解區(qū)域、部門、行政職能的固有矛盾，促進(jìn)信息整合支持?？焖?、精準(zhǔn)的信息聯(lián)通是城市極端天氣災(zāi)害應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵要素之一。鄭州“7·20”特大暴雨以及2021年下半年發(fā)生的山西省域洪澇災(zāi)害中，一度發(fā)生城鄉(xiāng)通訊網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重受損，應(yīng)急資源和防護(hù)物資短缺，重要信息發(fā)布及傳遞過(guò)程存在沖突混亂現(xiàn)象，這很大程度上緣于信息系統(tǒng)的脆弱與部門梗阻。

由此，城市極端天氣災(zāi)害應(yīng)對(duì)必須打破信息碎片化局面，疏通信息傳遞環(huán)節(jié)阻障，填堵信息發(fā)布漏洞。在信息化快速發(fā)展和智慧城市理念日益深入的背景下，可以對(duì)災(zāi)害信息管理系統(tǒng)改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)城市人群、信息、資源流動(dòng)的科學(xué)監(jiān)測(cè)和無(wú)縫對(duì)接。一是改造升級(jí)城市災(zāi)害監(jiān)控系統(tǒng)，可依托地方政府應(yīng)急指揮中心建立統(tǒng)一口徑、互聯(lián)互通的信息管理中心及專門子系統(tǒng)（如醫(yī)療物資、交通運(yùn)輸），將物聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)嵌入全流程信息傳遞與監(jiān)測(cè)分析，實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)政府部門、外部救援組織、新聞媒體及基層社區(qū)之間的信息互聯(lián)，提供科學(xué)客觀的決策支持和數(shù)字應(yīng)急治理新形態(tài);二是激發(fā)社會(huì)資本，發(fā)揮國(guó)內(nèi)信息科技型企業(yè)及研發(fā)機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立分布式、智能型信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)城市災(zāi)害輿情及實(shí)時(shí)運(yùn)行態(tài)勢(shì)進(jìn)行專業(yè)研判，快速鎖定各層級(jí)組織、民眾的關(guān)注點(diǎn)和核心訴求，借助點(diǎn)對(duì)點(diǎn)智能平臺(tái)及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)、救援救助、政策支持等權(quán)威信息，減少不實(shí)信息傳播并降低可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。三是確立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，統(tǒng)籌規(guī)劃跨部門的信息支持平臺(tái)，解決城市災(zāi)害防控?cái)?shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)共享難題，將涉及城市災(zāi)害防控與治理的數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)分離，明確部門權(quán)責(zé)及安全監(jiān)管，讓防災(zāi)抗災(zāi)數(shù)據(jù)在整合統(tǒng)一系統(tǒng)中流動(dòng)共享和實(shí)時(shí)監(jiān)控，真正成為城市極端天氣災(zāi)害應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵支撐。

（四）構(gòu)筑彈性包容的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)

城市極端天氣災(zāi)害具有耦合風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性、不確定性，其應(yīng)對(duì)僅靠政府公共部門的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尋求社會(huì)資本和多主體合作是現(xiàn)代災(zāi)害治理的必由之路。社會(huì)資本通過(guò)價(jià)值塑造、行動(dòng)協(xié)調(diào)和戰(zhàn)斗力凝聚影響應(yīng)急行動(dòng)交易成本，降低災(zāi)害侵襲中社會(huì)失范偏差行為帶來(lái)的不利影響。適應(yīng)性治理倡導(dǎo)全社會(huì)縱向和橫向?qū)哟蔚幕ネㄊ胶献鳎詰?yīng)對(duì)不確定新型風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)治理挑戰(zhàn)[18]，即縱向上強(qiáng)化府際間工作協(xié)同與部門扁平化，橫向上突出政府、企業(yè)、私營(yíng)部門、社會(huì)組織和民眾之間的合作治理，突破傳統(tǒng)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)而形成多向發(fā)力、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)對(duì)格局，建立“權(quán)責(zé)日常分解、急時(shí)統(tǒng)一整合、臨境應(yīng)急協(xié)同”的敏捷治理結(jié)構(gòu)，這依賴高水平的社會(huì)參與及其專業(yè)行動(dòng)支持。其一，確立城市極端災(zāi)害的多方位風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)窗口，發(fā)揮不同社會(huì)主體優(yōu)勢(shì)，如應(yīng)急資源生產(chǎn)和救援設(shè)施儲(chǔ)備供給、醫(yī)療救護(hù)、志愿服務(wù)等，彌補(bǔ)政府公共部門力量不足和災(zāi)害救助服務(wù)缺口。其二，增強(qiáng)信息宣傳部門工作職能，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、準(zhǔn)確信息基礎(chǔ)上的責(zé)任履行，健全網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)規(guī)范監(jiān)管。其三，提升城市決策者應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害的綜合指揮協(xié)調(diào)能力，完善權(quán)責(zé)配置與信息溝通載體，建設(shè)專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化、平戰(zhàn)結(jié)合的城市抗災(zāi)系統(tǒng)。只有廣泛發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員力量，建立科學(xué)專業(yè)的應(yīng)急機(jī)制，才能更好地釋放應(yīng)對(duì)城市極端災(zāi)害的適應(yīng)性治理效能。

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（責(zé)任編輯 郭 清）