多重政治博弈與“一帶一路”投資項目的政治風險

賀先青

摘要：當前，中國企業(yè)在“一帶一路”沿線的投資項目已成為國際合作的亮點之一，但這些投資項目也面臨諸多政治風險的挑戰(zhàn)。既有研究對“一帶一路”政治風險的分類及其生成邏輯分析有所不足。大國博弈、政黨政治以及“央地”矛盾等三重政治博弈是影響東道國政府行為選擇的重要因素，這三重政治博弈觸發(fā)了東道國政府的利益和權(quán)力運行方式，政府和執(zhí)政黨會以“支持”“背叛”等態(tài)度表達對“一帶一路”的立場傾向，以期實現(xiàn)國家利益最大化、獲取執(zhí)政合法性、追求或鞏固執(zhí)政地位以及擴大執(zhí)政權(quán)力等目標。本文以馬來西亞東海岸鐵路計劃和森林城市項目為案例，分析了多重政治博弈與“一帶一路”投資項目的政治風險生成過程。本文的研究為研判“一帶一路”海外投資項目的政治風險提供了參考。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”;政治風險;政治博弈;馬來西亞

[中圖分類號] F125 ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 1003-2479（2021）03-041-11

引 ? ?言

自中國2013年提出“一帶一路”倡議以來，中國對外投資合作穩(wěn)步發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，中國企業(yè)“走出去”已成為“一帶一路”國際合作的亮點。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議發(fā)布的《2021年世界投資報告》顯示，2020年，中國已成為全球最大投資國，對外直接投資金額達1330 億美元①。中國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2020年，中國企業(yè)在“一帶一路”沿線對58個國家非金融類直接投資達177.9億美元，在“一帶一路”沿線61個國家新簽對外承包工程項目合同5611份，新簽合同額1414.6億美元②。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，中國企業(yè)的海外投資項目也面臨諸多風險挑戰(zhàn)。其中，政治風險成為各方關(guān)注的焦點之一，大國博弈、選舉政治、黨派競爭、“央地”矛盾等政治博弈成為影響“一帶一路”投資項目的重要因素。

學(xué)者們對“一帶一路”海外投資項目面臨的政治風險進行了較為系統(tǒng)的研究，主要成果包括3個方面：一是政治風險的來源與產(chǎn)生;二是政治風險對中國海外投資項目的影響;三是政治風險的管理與應(yīng)對。以上研究從總體上勾勒了“一帶一路”倡議面臨的政治風險圖景，為深入研究“一帶一路”投資項目的政治風險提供了重要參考和指引。但是既有研究對東道國政府（執(zhí)政黨）所面臨的多重政治博弈及對“一帶一路”投資項目所造成的政治風險關(guān)注有所不足。

東道國政府（執(zhí)政黨）在是否順暢推進“一帶一路”投資項目時往往面臨多重政治博弈的決策背景：一是大國博弈。大國競爭塑造東道國的行為選擇空間，在利益邏輯驅(qū)動下，東道國政府對“一帶一路”項目施加要價行為的可能性大大增加。二是政黨博弈。選舉政治中，各政黨為追求執(zhí)政權(quán)力和獲得執(zhí)政合法性，在權(quán)力邏輯驅(qū)動下，政黨間的政治攻訐、輿論炒作等可能最終使得執(zhí)政黨改變對“一帶一路”投資項目的看法，進而造成相關(guān)投資的損益。三是“央地”博弈。中央政府鞏固權(quán)力和保持權(quán)威與地方政府追求發(fā)展以及相關(guān)經(jīng)濟福利的自主性之間的矛盾，也可能改變“一帶一路”項目投資的進程。以上三重政治博弈都可能影響東道國政府（執(zhí)政黨）對“一帶一路”的態(tài)度和看法，甚至可能促成政府政策的轉(zhuǎn)變，進而導(dǎo)致“一帶一路”項目面臨著被毀約、被迫修改協(xié)議合同，以及增加輿論和時間成本等政治風險。

本文擬分析多重政治博弈影響東道國（政府和執(zhí)政黨）行為選擇過程，解釋“一帶一路”投資項目政治風險的形成邏輯。文章共分為五個部分：第一部分是引言;第二部分是文獻綜述，分析既有“一帶一路”政治風險研究的進展與不足;第三部分搭建多重政治博弈與“一帶一路”投資項目政治風險的分析框架;第四部分以馬來西亞為案例，分析馬來西亞（政府、執(zhí)政黨）所面臨的政治博弈如何導(dǎo)致“一帶一路”投資項目政治風險的發(fā)生;第五部分為結(jié)語，總結(jié)文章主要觀點并簡要提出政策建議。

一、“一帶一路”政治風險的發(fā)生與管理：文獻評述

政治風險是“一帶一路”海外投資項目面臨的主要挑戰(zhàn)之一。學(xué)術(shù)界對政治風險的研究較為全面，涵蓋了從政治風險的內(nèi)涵及來源、政治風險對中國對外投資的影響，到政治風險的管理和應(yīng)對等政治風險發(fā)生、發(fā)展全過程。

一是政治風險的概念、內(nèi)涵和來源。有學(xué)者指出，政治風險的概念源于新興獨立國家去殖民化過程中對跨國資產(chǎn)的征用、沒收、國有化過程。進入經(jīng)濟全球化時代以后，政治風險主要來源于政府腐敗、國家失敗、政治體制缺陷、民粹主義、政府不作為等因素③。也有學(xué)者指出，中國在推進“一帶一路”建設(shè)的過程中，東道國經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、宗教信仰與地緣政治關(guān)系錯綜復(fù)雜、大國博弈、民主轉(zhuǎn)型，從而導(dǎo)致東道國政府對中國企業(yè)實行匯兌限制、征用或國有化、不履行合同義務(wù)等政治風險①。還有學(xué)者指出，政治風險是一個多層面的概念，不僅與政府的行動有關(guān)，也與政府控制之外的事件有關(guān)，包括暴力社會運動和恐怖主義，總體而言，導(dǎo)致外國投資負回報或低于預(yù)期回報的政治風險來源于政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域②。政治風險是由于政治、安全、社會、文化、環(huán)境或其他因素的變化而導(dǎo)致的商業(yè)產(chǎn)出受損的一種非市場風險③。

二是政治風險對中國對外投資的影響。這類研究根據(jù)研究方法的不同又可進一步分為兩類：一類以定性方法分析具體的政治風險因素。如：弓聯(lián)兵等指出東南亞國家普遍存在的政黨輪替風險，以及由此衍生的政策不連續(xù)、政治暴力、政府合同違約、沒收、征用等次生風險，嚴重影響著“一帶一路”倡議在東南亞地區(qū)的順利實施④。鄒志強等從東道國國內(nèi)政治的變動、地區(qū)國家間復(fù)雜關(guān)系與戰(zhàn)略競爭，以及大國干預(yù)和地緣政治博弈等角度分析了中國海外港口投資項目所遭遇的“政治化”風險⑤。另一類以定量研究方法分析其他變量與“一帶一路”政治風險之間的因果關(guān)系和變化趨勢。李世杰等從嵌入性視角出發(fā)，從認知、文化、關(guān)系、結(jié)構(gòu)、政治嵌入等5個方面衡量了政治風險對中國對外投資影響的具體路徑⑥。王昱睿等從腐敗控制、政府效力、政治穩(wěn)定、監(jiān)管質(zhì)量、法制建設(shè)、公民參與等6個維度測度東道國政治風險及其對中國大型能源項目投資的影響⑦。也有學(xué)者指出，國別政治風險并不影響中國對東盟投資存量增長的大趨勢，政治風險并不會使中國對東盟的直接投資造成長期影響，相反，短期內(nèi)影響雙邊政治互信的突發(fā)性政治事件會使地區(qū)政治風險突然增大，從而影響中國的對外投資⑧。

三是政治風險的管理與應(yīng)對。多數(shù)對“一帶一路”政治風險進行研究的學(xué)者也提出了相應(yīng)的應(yīng)對之策。此外，也有學(xué)者從理論和專業(yè)角度提出了風險管理策略，例如，有研究者注意到政治風險的時間因素，提出外國投資發(fā)生前的政治風險管理辦法是回避與預(yù)防，而投資發(fā)生后的風險管理策略是緩解和撤出⑨。也有學(xué)者提出了“一帶一路”政治風險的法律應(yīng)對方法⑩。

以上研究對“一帶一路”投資項目所面臨的政治風險分析較為全面，但是也存在一定的不足。一是對政治風險的概念以及風險來源所做的分類不明，進而導(dǎo)致關(guān)于“一帶一路”政治風險的理論化研究較為困難?！耙粠б宦贰闭物L險來源眾多，學(xué)者們的研究也涉及絕大多數(shù)政治風險的表現(xiàn)，然而學(xué)者們尚未對復(fù)雜多元的風險來源進行概念化和分類，多數(shù)研究表現(xiàn)出描述性的特征，對政治風險如何生成的邏輯分析較為缺乏。二是樣本與數(shù)據(jù)收集方法使定量研究結(jié)果存在一定的局限。例如，有學(xué)者基于大數(shù)據(jù)和統(tǒng)計方法，指出中國“一帶一路”海外投資具有較強的風險偏好，中國“一帶一路”投資建設(shè)項目更多分布在政治風險高的地區(qū)，而不是政治風險低的地區(qū)①。但實際上，政治風險的量化是一個困難的問題，因為政治風險有很多表現(xiàn)形式，如社會動蕩、內(nèi)亂、暴亂、政治不穩(wěn)定、恐怖主義，甚至戰(zhàn)爭等。此外，一些國家在國際事務(wù)中比較活躍，與之相關(guān)的新聞報道、分析文本和分析數(shù)據(jù)的數(shù)量就會很多，而一些沒有話語權(quán)的國家，盡管政治風險很高，但是缺乏相應(yīng)的分析數(shù)據(jù)和分析文本，就會在一些定量研究中表現(xiàn)出政治風險并不高的狀態(tài)，所以一些定量分析得出的風險結(jié)論并不可靠②。

針對以上研究的不足，筆者認為，大國博弈、政黨政治以及“央地”矛盾等三重政治博弈是影響東道國政府和執(zhí)政黨行為選擇的重要因素，這三重政治博弈觸發(fā)了東道國政府和執(zhí)政黨的利益和權(quán)力運行方式，“一帶一路”項目作為政治博弈中的重要元素，政府和執(zhí)政黨會以“支持”“背叛”或者態(tài)度搖擺等方式來表達其立場傾向，以期實現(xiàn)國家利益最大化、獲取執(zhí)政合法性進而追求或鞏固執(zhí)政地位以及擴大執(zhí)政權(quán)力等目標。東道國政府或執(zhí)政黨的行為選擇，使“一帶一路”投資項目陷于不確定性之中，進而造成中資項目的投資損益風險。當然，導(dǎo)致“一帶一路”投資項目政治風險的因素較多，本文只分析各種形式的政治博弈如何導(dǎo)致“一帶一路”投資項目政治風險的發(fā)生。

二、多重政治博弈與“一帶一路”政治風險的生成邏輯

大國博弈、政黨競爭、“央地”矛盾是許多“一帶一路”倡議參與國政府和執(zhí)政黨決策時面臨的政治環(huán)境和約束條件。大國博弈為參與國政府和執(zhí)政黨的行為選擇提供了行動空間，參與國利用中國投資項目面臨的國際競爭趁機向中國要價，進而導(dǎo)致相關(guān)項目的波折。在選舉政治和政黨競爭的政治環(huán)境下，各政黨為追逐、鞏固執(zhí)政權(quán)力和獲得執(zhí)政合法性，以中資項目為議題，頻頻攻訐和威脅改變政策，也會造成相關(guān)投資項目的經(jīng)營成本、輿論成本甚至公關(guān)成本提高。此外，“一帶一路”投資項目必然涉及空間上的布局，這就在某種程度上引發(fā)中央政府和地方政府之間關(guān)于自主權(quán)與中央權(quán)威、經(jīng)濟福利分配與民粹主義之間的爭論，進而導(dǎo)致政治風險的發(fā)生。

（一）大國博弈與“一帶一路”項目投資風險

部分國外學(xué)者認為，中國“一帶一路”倡議具有重要的地緣政治和地緣經(jīng)濟目標，其目的在于挑戰(zhàn)美國領(lǐng)導(dǎo)地位、“包圍”印度等。有學(xué)者指出，“一帶一路”倡議是中國的大戰(zhàn)略設(shè)計，“一帶一路”倡議整合了中國的政治和經(jīng)濟目標，形成了一個數(shù)十年的大戰(zhàn)略，其目的在于不激發(fā)鄰國和美國過度反應(yīng)的情況下重回大國的地位③?！耙粠б宦贰背h由中國的地緣目標所驅(qū)動，這個目標是打破美國在亞太地區(qū)對中國的“包圍圈”以及限制印度的崛起④。美國學(xué)者福山（Francis Fukuyama）、沈大偉（David Shambaugh）等認為，“一帶一路”倡議是中國軟實力敘事，暗含中國是一個可以替代美國霸權(quán)的新型領(lǐng)導(dǎo)⑤?！耙粠б宦贰背h就是中國的歐亞大戰(zhàn)略，中國的經(jīng)濟影響力將不斷塑造歐亞的政治經(jīng)濟格局，“一帶一路”標志著中國尋求宏偉戰(zhàn)略敘事的高潮，是迄今為止采取的最雄心勃勃的外交政策方針①。山蒂·卡拉希爾（Shanthi Kalathil）認為，“一帶一路”倡議的目的就是要塑造中國的歐亞世紀②。印度學(xué)者哈西·潘特（Harsh V. Pant）等認為21世紀海上絲綢之路強化了印度關(guān)于中國“包圍圈”的擔憂③。

基于“地緣政治”思維的認知，西方國家對“一帶一路”倡議進行多方打壓和遏制，并提出了許多針鋒相對的計劃與之抗衡，“一帶一路”倡議面臨來自其他大國的廣泛競爭。2015年，日本啟動了“優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”（Partnership for Quality Infrastructure），與中國“一帶一路”展開競爭，爭奪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)④。2019年11月，在美國倡議下，美國海外私人投資公司（The U.S. Overseas Private Investment Corporation，OPIC）⑤、澳大利亞外交事務(wù)與貿(mào)易部 （Department of Foreign Affairs and Trade，DFAT）和日本國際協(xié)力銀行 （Japan Bank for International Cooperation，JBIC）聯(lián)合公布了藍點網(wǎng)絡(luò)（Blue Dot Network）計劃⑥，試圖與盟友聯(lián)合爭奪“印太”地區(qū)基建領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，組團對沖“一帶一路”項目，通過鼓吹新型基建標準和規(guī)范，激勵私人資本參與，推動地區(qū)目標國的參與和支持，達到對抗“一帶一路”倡議的目的⑦。2021年6月，美國總統(tǒng)拜登在出席七國集團領(lǐng)導(dǎo)人峰會期間，發(fā)起了“重建更美好世界”（Build Back Better World，B3W）的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展倡議，并表示，“這是一個主要由民主國家領(lǐng)導(dǎo)的價值驅(qū)動、高標準和透明的基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系，以幫助縮小發(fā)展中國家40萬億美元以上的基礎(chǔ)設(shè)施需求”⑧，從B3W所秉持的觀念與主要內(nèi)容來看，抗衡“一帶一路”倡議的意圖十分明顯⑨。2021年7月，歐盟通過了“全球聯(lián)通歐洲”計劃（A Globally Connected Europe），強調(diào)可持續(xù)、全面的、基于規(guī)則的互聯(lián)互通，并同意與“志同道合”的國家和地區(qū)加強互聯(lián)互通合作，鞏固與日本和印度的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系，建立包括東盟和美國在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系，并呼應(yīng)七國集團提出的B3W計劃⑩。

西方國家在認知與實踐上對“一帶一路”倡議的打壓，使得“一帶一路”參與國對“一帶一路”倡議及投資項目的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變。這種政治風險的邏輯包括3個方面：

第一，謀求對華遏制的西方國家迫使中小國家選邊站，導(dǎo)致中國投資項目受損。例如，在中美戰(zhàn)略競爭加劇的背景下，2021年4月，澳大利亞政府宣布取消維多利亞州與中國國家發(fā)展和改革委員會簽署的“一帶一路”合作諒解備忘錄和框架協(xié)議。稱維多利亞州同中國的“一帶一路”協(xié)議“不透明”“與澳國家外交政策不符，違背澳國家利益”，強令維多利亞州“立即退出協(xié)議”，并最終通過行政手段撕毀協(xié)議①。2021年5月，澳大利亞政府表示，將重新審查澳大利亞北方領(lǐng)土地區(qū)曾于2015年與中國公司嵐橋集團簽訂的達爾文港租借協(xié)議。

第二，中國“一帶一路”倡議與西方基建倡議的競爭塑造了參與“一帶一路”中小國家的戰(zhàn)略選擇空間，中小國家結(jié)合自身利益，并利用中國受到的戰(zhàn)略競爭壓力，對中國“一帶一路”項目的推進施行要價行為②。例如，中日在包括印度尼西亞雅萬高速鐵路、馬來西亞東海岸鐵路等東南亞的基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域開展了激烈的競爭③，在行為上體現(xiàn)為對中國“既迎合又背叛”，以威脅取消中資項目為手段，降低中方期待、增強議題聯(lián)系趁機提出要價條件，利用中國戰(zhàn)略壓力進行具體施壓，最后提出符合其利益的中資項目重啟條件④。大國基建競爭并不一定導(dǎo)致中小國家完全取消中資項目，但是中資項目受到的“取消威脅”、時間成本增加、合同更改等將造成中資項目投資回報率下降等問題。

第三，西方國家通過輿論施壓、議題炒作、NGO干預(yù)等手段，間接干擾東道國政治議程和民意取向，進而導(dǎo)致“一帶一路”倡議受損。部分國家熱衷炒作的緬甸密松水壩、萊比塘銅礦以及斯里蘭卡債務(wù)陷阱等議題都是為遏制中國所炮制的輿論，其目的在于試圖改變東道國政府對中資項目的態(tài)度，進而阻滯中國投資項目。

總而言之，“一帶一路”倡議提出以來，西方主要大國無論在認知上還是實踐上，都加強了與“一帶一路”的戰(zhàn)略競爭，這給中小國家對中國的“一帶一路”項目施行要價行為提供了廣闊的空間，中國的“一帶一路”投資項目面臨著大國博弈帶來的政治風險。

（二）選舉政治與“一帶一路”項目投資風險

截至2021年6月，“一帶一路”參與方已達140個國家和地區(qū)⑤，除越南等少數(shù)國家實行一黨制外，絕大多數(shù)國家實行多黨制，即便在一些存在一黨獨大制⑥的國家，也存在兩個及以上的合法政黨參與政治。由于多黨競爭的目標是爭奪政權(quán)，各政黨為在選舉中獲勝，往往代表各種利益集團在爭奪政權(quán)中分化組合、政策攻訐、利益交換，造成了多黨政治的運作困境，表現(xiàn)為：政局動蕩，內(nèi)閣更迭頻繁;政客交易實現(xiàn)政治分肥;政府內(nèi)耗導(dǎo)致執(zhí)政效率低下等問題⑦。在一些國家政治生態(tài)、政黨制度本身尚不成熟的社會中，政黨輪替對國內(nèi)政治穩(wěn)定性的消極影響更加突出，導(dǎo)致各政黨間的政策缺乏連貫性，而一些采取非理性手段達到政治目的的競爭行為成本低而收益高，極易導(dǎo)致政權(quán)更加復(fù)雜和不穩(wěn)定，使國家面臨政權(quán)失控、軍事政變、政治暴力等威脅⑧。

選舉政治、政黨競爭與“一帶一路”投資項目的風險生成邏輯是：一方面，在野黨為追逐政治權(quán)力與執(zhí)政黨為鞏固執(zhí)政權(quán)力會發(fā)生激烈程度不一的政治斗爭，“一帶一路”項目可能成為政治斗爭的靶子和政權(quán)更迭的犧牲品。無論國家政治生態(tài)健康與否，大多數(shù)政黨的目的都是為了獲得執(zhí)政權(quán)力，在野黨會頻繁向執(zhí)政黨發(fā)起挑戰(zhàn)。在政治生態(tài)完善、競爭制度完善的國家，在野黨可能會就執(zhí)政黨在某些議題領(lǐng)域的政策發(fā)起攻訐，質(zhì)疑這項政策的合法性基礎(chǔ)。“一帶一路”投資項目開展周期一般較長，流程復(fù)雜，牽扯利益方眾多，且涉及經(jīng)濟福利和民生就業(yè)、環(huán)境保護、企業(yè)社會責任等諸多政治議題，任何一個環(huán)節(jié)的不完善，都容易成為在野黨攻擊的口實。在政治生態(tài)不完善、競爭制度不健全的國家，在野黨甚至可能會通過暴力奪取權(quán)力，一旦暴力奪權(quán)成功，轉(zhuǎn)變成為執(zhí)政黨，為凸顯其相對于前任政府的合法性，可能會清算乃至推翻前任政府包括對華政策在內(nèi)的施政方針，對“一帶一路”項目進行重新審查，造成項目的嚴重拖延乃至取消。

另一方面，外資項目容易成為選舉政治中競爭性政黨調(diào)動民族主義情緒的工具。各政黨在選舉中，為凸顯自身政策主張更能代表選民利益，往往會采取激發(fā)選民民族主義情緒的方式來凝聚和團結(jié)人心。在涉及對外投資等問題上，在野黨的話語敘事具有天然優(yōu)勢，他們會攻擊執(zhí)政黨參與“一帶一路”項目、吸引中國企業(yè)投資破壞國家經(jīng)濟主權(quán)、擠占當?shù)鼐蜆I(yè)機會、破壞生態(tài)環(huán)境等，無論執(zhí)政黨做怎樣的解釋和辯解，在普通選民心中也會引起質(zhì)疑之聲。執(zhí)政黨為使選民情緒不波及自身執(zhí)政地位，可能會對“一帶一路”項目施加壓力，通過一定的方式來證明其決策的合理性。在野黨通過反對“一帶一路”投資項目作為凝聚人心的手段，其一旦獲得執(zhí)政地位，也將對“一帶一路”項目采取施壓措施，滿足競選承諾而鞏固執(zhí)政合法性。

簡言之，以“一帶一路”為選舉議題，通常涉及政策合法性、政黨利益、民族主義情緒等方面的爭論。實踐中可能會導(dǎo)致執(zhí)政黨對“一帶一路”政策的不確定性、不連續(xù)性以及政府違約、輿論炒作、將國內(nèi)政治議程與“一帶一路”項目捆綁等政治風險。

（三）“央地”矛盾與“一帶一路”項目投資風險

“央地”互動關(guān)系是每一個具體投資項目的重要約束條件之一?！耙粠б宦贰蓖顿Y項目在具體地域推進，必然涉及管轄該地域的地方政府，盡管聯(lián)邦制和單一制國家中地方政府與中央政府的關(guān)系模式并不相同，但地方政府和中央政府的事權(quán)分配、利益分配、權(quán)力分配方式都將影響外國投資項目的推進。尤其在聯(lián)邦制國家中，州或省級政府的領(lǐng)導(dǎo)人扮演著雙重角色，他在中央政府和其管轄的人民中間起到中介作用。既對中央政府又對民眾負責的雙重效忠以及他們所代表的不同選區(qū)，意味著中央政府和州政府有時會有不同的利益①。實際上，發(fā)展本身就是“中央規(guī)則、州/省級戰(zhàn)略選擇共同作用的產(chǎn)物。中央政府的內(nèi)部架構(gòu)，即政體或政治組織形式塑造了省級層面行為體參與者的游戲規(guī)則，他們根據(jù)省級層面的優(yōu)先事項或優(yōu)先利益或遵守、或忽視、或自主地選擇中央政府的政策，然后通過設(shè)立相應(yīng)的制度、機構(gòu)來實現(xiàn)省級層面設(shè)定的目標?！雹?/p>

中央與地方所涉及的權(quán)力分配、利益分配方式對“一帶一路”投資項目的落地、運行造成了影響。盡管很多國家的憲法規(guī)定了國家的政權(quán)組織形式，甚至對中央與地方的權(quán)力做了明確地劃分，但是在實踐中，中央與地方的分權(quán)存在一些灰色地帶。例如，2021年澳大利亞中央政府取消其兩個地方政府與中國簽訂的“一帶一路”合作協(xié)議，充分展現(xiàn)了澳大利亞“央地”權(quán)力之爭。地方政府認為，本級政府有決定本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán)，“一帶一路”投資項目顯然屬于經(jīng)濟合作項目。但澳大利亞中央政府以“外交權(quán)”和“國家利益”的名義取消了這些“一帶一路”合作協(xié)議，將經(jīng)濟權(quán)力政治化為國家權(quán)力，實際上是將“一帶一路”項目的決定權(quán)收歸中央政府。當然，澳大利亞中央政府的這一舉動與中美博弈的大背景有關(guān)，但也充分表明，“央地”權(quán)力之爭也起到了重要的推動作用。

大國博弈、選舉政治、“央地”矛盾是“一帶一路”投資項目推進過程中面臨的約束條件之一。這三重博弈可能會在一個投資項目問題上同時對東道國政府或執(zhí)政黨的政策選擇造成影響。

三、馬來西亞“東鐵”和森林城市項目的政治風險遭遇

選取馬來西亞作為本文的案例主要出于以下考量：一是馬來西亞是參與“一帶一路”建議的重要節(jié)點國家。馬來西亞對“一帶一路”建設(shè)響應(yīng)早、參與廣，也是中國推進“一帶一路”投資的重要目的地。中國對馬來西亞投資保持高速增長，投資領(lǐng)域更趨多元化，中資在馬來西亞的承包工程主要著眼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在建項目主要集中在水電站、橋梁、鐵路、房地產(chǎn)等領(lǐng)域①。東海岸鐵路計劃等基礎(chǔ)設(shè)施項目是中國“一帶一路”倡議的旗艦項目之一。二是馬來西亞的政治具有多元性和豐富性，面臨著多重政治博弈的現(xiàn)實約束條件。從國際層面來看，中美戰(zhàn)略競爭與中日基礎(chǔ)設(shè)施競爭是馬來西亞面臨的體系層次背景。馬來西亞位于中南半島南部，東西兩岸分別瀕臨南海和印度洋，是美國推進“印太”戰(zhàn)略需要爭取的重要國家之一，此外，中日曾經(jīng)在馬來西亞也展開了激烈的“高鐵競爭”。從國內(nèi)政治來看，馬來西亞黨派林立，盡管存在巫統(tǒng)長期執(zhí)政的局面，但是馬來西亞也是典型的多黨制國家，2018年的大選充分證明了馬來西亞政黨之間分化組合、政策攻訐的強烈程度。此外，馬來西亞還是聯(lián)邦制國家，“央地”關(guān)系復(fù)雜是其國內(nèi)政治的突出特色。馬來西亞的政治生態(tài)有助于理解多重政治博弈的過程及特點，對研判“一帶一路”所面臨的政治風險具有一定的參考價值。

（一）大國博弈、選舉政治與東海岸鐵路計劃的波折

東海岸鐵路計劃面臨的“取消—談判—重啟”過程是大國競爭與選舉政治綜合作用的結(jié)果。2016年，納吉布執(zhí)政時期，中馬兩國達成了修建長達688千米的馬來西亞東海岸鐵路計劃協(xié)議，2017年8月，該條鐵路正式開工建設(shè)，被譽為中國“一帶一路”倡議的旗艦項目。隨后在馬來西亞的全國大選中，以馬哈蒂爾為首的在野黨聯(lián)盟——希望聯(lián)盟將中資項目作為一個議題，向以納吉布為首的執(zhí)政黨聯(lián)盟發(fā)起挑戰(zhàn)，馬哈蒂爾批評中資項目無法讓馬來西亞獲益，甚至“中國投資已引起出賣國家主權(quán)和經(jīng)濟不平等的疑慮”，承諾當選后將嚴格審查中資項目②。2018年5月9日，馬來西亞大選結(jié)果出爐，馬哈蒂爾所在的希望聯(lián)盟贏得選舉，當選為馬來西亞新一任政府總理。2018年8月，馬哈蒂爾訪問中國后，宣布取消東海岸鐵路計劃等中資項目。此后，中馬兩國經(jīng)過談判，最終在2019年4月，以簽訂補充協(xié)議、更改線路、縮短長度、減少造價的形式重啟了該項目③。

一方面，中日在馬來西亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的競爭為馬哈蒂爾政府在東海岸鐵路計劃的態(tài)度上提供了選擇空間。早在20世紀70年代，日本就通過設(shè)備捐贈、官方援助，以及官商合作等方式加強了對東南亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，一度成為東南亞地區(qū)的最大投資國。隨著中國的發(fā)展，尤其是中共十八大以后，中國全面推動“一帶一路”建設(shè)，中國在海外投資了大量的基礎(chǔ)設(shè)施項目，中國與日本在東南亞的鐵路建設(shè)投資領(lǐng)域展開了激烈的競爭，在泰國曼谷至清邁高鐵、印度尼西亞雅萬高鐵、主要位于馬來西亞境內(nèi)的新馬高鐵以及馬來西亞東海岸鐵路計劃等項目中都展開了激烈爭奪①。日本利用其與東南亞國家的傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，利用各種高官會議不斷游說東道國官員，承諾以日本新干線技術(shù)保證高鐵線路的質(zhì)量，并以專門組成日方投資聯(lián)合體②等方式加強對東道國的影響。

馬哈蒂爾就任馬來西亞總理后，把第一個外訪的國家放在日本。2018年6月，馬哈蒂爾出訪日本，此行最主要的目的是向日本提出低息貸款請求，以解決國債和高利息貸款等問題，并解釋暫停新隆高鐵是因為缺乏資金③。2018年8月，在既定訪華行程之前，馬哈蒂爾再度訪問日本，隨行人員包括馬來西亞交通部部長陸兆福及外交部官員等，馬哈蒂爾此行參觀了九州鐵路公司④，并試駕了新干線子彈頭列車的駕駛模擬器，而日本一直有將新干線子彈頭列車系統(tǒng)引入馬來西亞的打算⑤。2018年11月，馬哈蒂爾就任總理后第3次訪問日本，這次訪日的主要成果是日本發(fā)行2000億日元的武士債券以幫助馬來西亞清欠債務(wù)，并計劃加強兩國在交通領(lǐng)域的合作。與此同時，日本首相安倍晉三還宣布，九州鐵路公司計劃11月底將派專家到馬來西亞考察⑥。馬哈蒂爾一邊以“腐敗”“債務(wù)”為由取消中國東海岸鐵路計劃，一邊加強向日本借債，同時揚言與日本鐵路公司合作，充分展現(xiàn)了馬哈蒂爾利用中日在經(jīng)貿(mào)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的競爭，在兩者之間來回要價，造成東鐵項目的取消、停止、談判與重啟。

另一方面，馬哈蒂爾成功將東海岸鐵路等中資項目轉(zhuǎn)化為選舉議題，追求執(zhí)政權(quán)力并在大選后鞏固其執(zhí)政合法性。馬哈蒂爾所在的希望聯(lián)盟在競選期間發(fā)布了“百日新政10大承諾”的競選綱領(lǐng)，主要議題是承諾解決民生問題、反腐和重新審查外國大型投資項目⑦。彼時的馬來西亞政壇正在大肆炒作和攻擊前總理納吉布的腐敗丑聞，認為納吉布利用中國投資掩蓋其通過一馬公司所進行的腐敗⑧。在馬哈蒂爾就任總理100天后，馬來西亞總理府發(fā)布媒體聲明，將其執(zhí)政100天以來的政績主要總結(jié)為：批判前政府的腐敗及其造成的巨額債務(wù)問題，歸納馬哈蒂爾政府所做的反腐工作;百日新政10大承諾的進展情況;新政府取消東海岸鐵路計劃、延遲沙巴州的天然氣管道項目⑨。

馬哈蒂爾執(zhí)政100天接受記者采訪時表示：“本屆政府最大的經(jīng)驗是作為反對派的經(jīng)驗”，因此，為了消除民眾對執(zhí)政黨聯(lián)盟執(zhí)政能力的質(zhì)疑，新政府不得不以反腐和對民生問題進行承諾來獲取執(zhí)政威信。馬哈蒂爾在采訪中還直指國陣政府時期“不僅花了比自己所擁有的更多的錢，他們還借了很多錢來推行項目”，對解決這個問題的方法，馬哈蒂爾稱馬來西亞政府已經(jīng)取消了東海岸鐵路計劃和一些油氣管道建設(shè)項目，同時向日本借款來解決債務(wù)問題①。有學(xué)者指出，馬哈蒂爾的“訪日”“反腐”實際上是一個關(guān)乎其執(zhí)政合法性的問題。如果馬來西亞想要經(jīng)濟增長，那倚重日本平衡中國將是重要選項;如果馬哈蒂爾將其執(zhí)政合法性的來源視為反腐，并且馬來西亞民眾將腐敗問題與中國聯(lián)系起來，那對日合作無疑是更好的選項②。

（二）選舉政治、“央地”矛盾與森林城市項目

柔佛州森林城市（Forest City）項目是主要由中國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)碧桂園投資建設(shè)的城市綜合體，位于柔佛州伊斯干達經(jīng)濟區(qū)（Iskandar Economic Zone）南部，與新加坡隔海相望，距離新加坡中央商務(wù)區(qū)僅40分鐘車程。森林城市項目主要由四個人工島組成，占地面積約1386畝，預(yù)計在未來20—25年內(nèi)累計投資金額達2500億元人民幣，全部建成后，將可以吸納70萬人居住，是中國最大的海外房地產(chǎn)投資項目。碧桂園森林城市是一個合資項目，主要出資方碧桂園占該項目股權(quán)的60%，馬來西亞合作伙伴濱海丹加88（Esplanade Danga 88）占40%的股權(quán)。其中柔佛蘇丹易卜拉欣·伊斯梅爾（Ibrahim Ismail）擁有濱海丹加88公司約64%的份額，柔佛州發(fā)展局（Johor state development agency）擁有該公司20%的股份，剩下的股權(quán)份額由皇室顧問占有③。關(guān)于柔佛州森林城市房地產(chǎn)開發(fā)項目和房產(chǎn)政策，引發(fā)了兩個問題：一是大量外國投資會不會使森林城市項目成為外國“飛地”，喪失主權(quán);二是聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力之爭。

前者容易在選舉中被操作成民族主義議題，成為贏得選民的有力武器。批評者指出，森林城市項目售價昂貴，與馬來西亞居民收入不匹配，其價格遠遠高于其他房地產(chǎn)項目，這與馬來西亞和柔佛州的廉價住房政策背道而馳④。馬來西亞大選期間，為抨擊納吉布政府吸引中國投資的政策，馬哈蒂爾曾明確表示，中國投資到馬來西亞買地，開發(fā)豪華城市對馬來西亞沒有好處，并表示，如果獲得選舉勝利，將嚴格審查這一項目。馬哈蒂爾利用中國投資制造馬來西亞民眾的擔憂，成功將一個經(jīng)濟合作問題轉(zhuǎn)變成了一個選舉問題⑤。2018年8月，馬哈蒂爾宣布，將不會給購買柔佛州森林城市項目的外國人發(fā)放簽證⑥。馬來西亞聯(lián)邦政府常常以損害國家主權(quán)為由抨擊森林城市項目，馬哈蒂爾曾在議會聽證會上抨擊納吉布政府，認為納吉布政府將土地“贈送”給外國人，建造了馬來西亞人買不起的房子⑦，并曾在個人社交平臺上抨擊森林城市項目是一個“外國飛地”。時任財政部部長林冠英也表示，該項目無異于在馬來西亞建設(shè)一個巨大的中國城市，不僅有損國家主權(quán)，還導(dǎo)致了社會契約的問題。

關(guān)于馬來西亞聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力之爭，一直以來，土地、水資源和森林有關(guān)的事項屬于州政府的職權(quán)范圍，聯(lián)邦政府和州政府之間尚未就此問題進行討論①。但馬哈蒂爾與柔佛蘇丹的矛盾由來已久，早在馬哈蒂爾第一次擔任馬來西亞總理期間，便與時任柔佛蘇丹、現(xiàn)任柔佛蘇丹的父親馬哈穆德·依斯干達（Mahmud Iskandar）交惡結(jié)怨。1983年，馬哈蒂爾試圖撤除元首阻截法案的權(quán)力，1992年，馬哈蒂爾又施壓各州皇室統(tǒng)治者簽署一份守則，禁止他們從政和經(jīng)商，這遭到了包括時任柔佛蘇丹馬哈穆德·依斯干達等三人的反對。1992年，馬哈蒂爾利用“哥美茲事件”②有利于他的輿論環(huán)境，乘機撤除蘇丹的免控權(quán)和寬赦自己及家屬的權(quán)力③。2016年，柔佛王儲伊斯邁表示，他們不曾忘記1992年的憲政危機及其家人所經(jīng)歷的“黑暗時代”，并深深記著當時聯(lián)邦政府是如何對待他們的④。2018年，馬來西亞大選期間，馬哈蒂爾再度攻擊批判柔佛州的碧桂園森林城市項目，大選勝利后，威脅不給外國購房者發(fā)放簽證。

馬來西亞碧桂園森林城市項目所遭遇的政治風險實際上是馬來西亞選舉政治以及馬哈蒂爾代表的聯(lián)邦政府與州皇室蘇丹之間的權(quán)力斗爭綜合作用的結(jié)果。馬哈蒂爾將森林城市項目的中國投資轉(zhuǎn)化為一個民族主義議題，調(diào)動選民支持他在選舉中獲勝，并試圖在森林城市項目問題上壓制柔佛皇室政府、限制柔佛皇室政府的特權(quán)，鞏固中央權(quán)力。

結(jié) ? ?語

政治風險是“一帶一路”投資項目的主要挑戰(zhàn)之一，多重政治博弈是導(dǎo)致“一帶一路”投資項目政治風險的重要原因。大國博弈、選舉政治、“央地矛盾”三重政治博弈觸發(fā)了東道國政府和執(zhí)政黨的利益和權(quán)力運行方式，東道國政府和執(zhí)政黨為利益和權(quán)力最大化，不得不將“一帶一路”等投資項目納入國內(nèi)政治議程之中，成為政治攻訐、輿論炒作、政府違約、政策辯論的重要議題，使其處于不確定性之中。具體而言，大國博弈為東道國政府和執(zhí)政黨的行為選擇提供了空間，東道國或選邊、或要價，甚至接受其他大國對“一帶一路”倡議的污名化敘事，這將導(dǎo)致東道國政府對“一帶一路”投資項目的態(tài)度發(fā)生不確定的轉(zhuǎn)變，進而對“一帶一路”投資項目造成風險。選舉政治中，政黨為奪取執(zhí)政權(quán)力以及鞏固執(zhí)政合法性，將“一帶一路”投資項目作為重要炒作議題，將其國內(nèi)政治議程與“一帶一路”投資項目進行捆綁，成為打倒政敵的重要工具?！把氲亍泵苌婕爸醒胝c地方政府的權(quán)力之爭，導(dǎo)致了“一帶一路”投資項目成為這種權(quán)力之爭的重要議題。為順利推進“一帶一路”投資項目，一是要緩釋大國競爭的烈度、積極推動開展第三方市場合作，壓縮東道國政府的行為選擇空間。二是增強“一帶一路”投資項目的合規(guī)經(jīng)營與透明度，承擔應(yīng)有的社會責任，避免“一帶一路”及相關(guān)投資項目成為選舉政治中的焦點。三是投資前應(yīng)充分了解東道國政治生態(tài)，對東道國政黨競爭、“央地”關(guān)系等進行充分研判，風險發(fā)生時應(yīng)綜合利用外交施壓、法律維權(quán)、輿論呼吁等綜合手段維護中國企業(yè)的合法權(quán)益。

注：本文為國家社科基金青年項目《21 世紀海上絲綢之路與南海問題交互影響機制研究》（項目編號： 17CGJ025）的階段性研究成果。

（責任編輯： 張 ?磊）