論環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)私法規(guī)制的困境及反思

周建勛

近年來(lái),中國(guó)多次發(fā)生“兒童血鉛超標(biāo)”“鎘大米污染”乃至“癌癥村”等環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害的事件。從防患于未然的角度看,如果環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和規(guī)制能提前展開,將有助于大幅度減少環(huán)境健康損害的發(fā)生。在司法實(shí)踐中,專門就環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)(也稱為生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn),下文不再單獨(dú)說(shuō)明)提起的民事公益訴訟尚無(wú)一例。這表明以民事公益訴訟規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的路徑存在著法治困境。那么,私法體系能否包容對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制?是否可以從頂層設(shè)計(jì)視角,探索適合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制?

一、私法規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境

在中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟中,訴訟核心主要是在環(huán)境污染、生態(tài)破壞方面,環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)往往作為一種輔助性的可能結(jié)果由訴訟參與的各方所提及。目前,僅有的一例已經(jīng)審結(jié)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案——北京自然之友訴中石化云南石油有限公司案(以下簡(jiǎn)稱“云南煉油案”)中,即將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)作為諸多訴訟請(qǐng)求之一,該案最終未被法院受理?？梢?預(yù)防環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的民事公益訴訟未被中國(guó)法院認(rèn)可,其法律適用困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)缺失

司法處理民事事務(wù)的主要任務(wù),就是尋找請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。①王澤鑒:《法律思維與民法實(shí)例》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版,第188頁(yè),第56頁(yè)。所謂請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是指得支持一方當(dāng)事人向他方當(dāng)事人有所主張的法律規(guī)范,尋找請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的過(guò)程就是法的適用過(guò)程,目的是發(fā)現(xiàn)對(duì)于具體案件可資適用的法律規(guī)范。②王澤鑒:《法律思維與民法實(shí)例》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版,第188頁(yè),第56頁(yè)。環(huán)境民事公益訴訟同樣存在尋找請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的過(guò)程,以發(fā)現(xiàn)能夠支持原告一方主張的法律規(guī)范。

中國(guó)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確國(guó)家建立和健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度③2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第39條:國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;鼓勵(lì)和組織開展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究,采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。,然而并沒有規(guī)定具體的法律適用規(guī)則。從2015年實(shí)施的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境公益訴訟解釋》)第1條文義看,環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)似乎可以適用環(huán)境公益訴訟,但司法實(shí)際并非如此。該《解釋》并沒有明確“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定和適用標(biāo)準(zhǔn),極易形成司法適用方面的混亂。而且,即使發(fā)生環(huán)境健康損害結(jié)果的情況也被排除在了環(huán)境公益訴訟之外。該《解釋》第10條第3款還明確規(guī)定:“公民、法人和其他組織以人身、財(cái)產(chǎn)受到損害為由申請(qǐng)參加訴訟的,告知其另行起訴。”更何況,尚無(wú)損害結(jié)果發(fā)生,而僅僅處于是否發(fā)生尚不確定的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防之訴呢?

(二)風(fēng)險(xiǎn)的證明難度大

按照侵權(quán)法理,受害人能夠證明損害的存在是其獲得侵權(quán)賠償?shù)那疤嶂?。即確認(rèn)損害是構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任的一項(xiàng)實(shí)質(zhì)要件。中國(guó)《民法典》承繼了《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》的立法精神,將環(huán)境民事公益訴訟歸屬于侵權(quán)法范疇。而環(huán)境民事公益訴訟必要的前提條件就是證明環(huán)境污染或破壞生態(tài)的行為實(shí)際或者可能損害社會(huì)公共利益的事實(shí)。故此,《環(huán)境公益訴訟解釋》第8條規(guī)定,原告起訴時(shí)需要提交被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料。

實(shí)踐中,原告囿于技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)能力限制,欲證明被告有污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為,且這種行為并造成了生態(tài)環(huán)境的損害結(jié)果就已經(jīng)非常困難,若要對(duì)是否發(fā)生尚不確定的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)加以證明,更是難上加難。

在多數(shù)情況下,原告在證明被告污染環(huán)境的同時(shí),為補(bǔ)強(qiáng)其起訴的正當(dāng)性和緊迫性,會(huì)對(duì)被告排放的污染物的種類和特征加以描述,進(jìn)而就污染物中含有的重金屬或有害污染物等對(duì)人體健康的危害加以說(shuō)明。而原告或受委托的專家對(duì)此類說(shuō)明往往缺乏實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)的支持,缺乏流行病學(xué)調(diào)查、暴露途徑、劑量—反應(yīng)關(guān)系的科學(xué)論證,并將環(huán)境污染或生態(tài)破壞的后果、損害或造成損害的危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)相混淆、不做區(qū)分,以致法院裁判時(shí)不能認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)的有無(wú)。而事實(shí)上,由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性,包括專家在內(nèi)的訴訟各方因知識(shí)儲(chǔ)備欠缺而無(wú)法準(zhǔn)確地對(duì)不確定性進(jìn)行評(píng)估、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果進(jìn)行量化,這怎能為訴訟提供法律意義上的證據(jù)支持呢?

在目前僅有的一例已審結(jié)的、以預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為訴訟請(qǐng)求的“云南煉油案”中,原告經(jīng)過(guò)反復(fù)論證,向法院提交了《損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的說(shuō)明》,試圖證明“被告未批先建造成大氣污染物、煙塵粉塵及危險(xiǎn)廢物的外排量、產(chǎn)生量均有較大幅度的上升,給大氣、固體廢物污染防治造成顯著的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn);最后,新增遲延焦化技術(shù)具有易燃易爆、易疲勞、易泄露等危險(xiǎn)特性,且一旦出現(xiàn)事故,煉廠污染物排放必將急劇增加、嚴(yán)重?fù)p害人民安全、健康期待,故存在較大的安全事故和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)”。④張洋、毋愛斌:《論預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”的司法認(rèn)定》,《中國(guó)環(huán)境管理》2020年第2期。對(duì)原告來(lái)說(shuō),以項(xiàng)目存在未批先建的違法行為來(lái)證明項(xiàng)目存在重大風(fēng)險(xiǎn),也許是證明存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較為穩(wěn)妥的路徑。但因被告案涉項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件后續(xù)又被批準(zhǔn),從而令法院以原告提交的證據(jù)材料不能說(shuō)明“有社會(huì)公共利益受到損害”或“被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”為由,裁定不予受理。換言之,司法將是否存在經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件,作為評(píng)價(jià)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一般標(biāo)準(zhǔn),從而阻卻了原告有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的主張。

(三)法律責(zé)任承擔(dān)方式缺失

假設(shè)“云南煉油案”涉案項(xiàng)目始終未獲得環(huán)評(píng)批復(fù),是否就可以證成存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并賠償損失呢?答案也是否定的。因?yàn)椤碍h(huán)評(píng)審批”僅僅是對(duì)特定項(xiàng)目的行政管理手段,與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之間沒有任何必然聯(lián)系。即使取得了“環(huán)評(píng)審批”也不能證明項(xiàng)目沒有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步講,即便論證了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的存在,也不一定能得到法院的支持。因?yàn)闊o(wú)論是中國(guó)的《民法典》,還是《環(huán)境公益訴訟解釋》都是以消除危險(xiǎn)作為預(yù)防性法律責(zé)任的承擔(dān)方式之一。

依損害發(fā)生的可能性程度,可分為危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)以及剩余風(fēng)險(xiǎn)。危險(xiǎn)是指在可預(yù)見的期間內(nèi),一定事實(shí)狀態(tài)所導(dǎo)致的損害通常可確定會(huì)發(fā)生。風(fēng)險(xiǎn)則是指造成損害的可能性較低且通常不會(huì)發(fā)生。幾乎不可能發(fā)生的,即所謂“剩余風(fēng)險(xiǎn)”。危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)相比,損害的發(fā)生具有高度的蓋然性和明顯的預(yù)知可能性及確定性。而“剩余風(fēng)險(xiǎn)”發(fā)生僅具有純粹的假定可能,社會(huì)應(yīng)予容許而無(wú)須預(yù)防。①?gòu)埿駯|:《預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則思考》,《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2017年第4期。

由于危險(xiǎn)發(fā)生的可預(yù)見性和緊迫性已經(jīng)接近于損害的后果,通過(guò)民事訴訟課以預(yù)防性法律責(zé)任,正是民法救濟(jì)性原則的應(yīng)有之義。故而民事責(zé)任中的消除危險(xiǎn)所適用的是損害的發(fā)生具有高度蓋然性的危險(xiǎn)而不是風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境民事公益訴訟中,愈是證明發(fā)生損害的緊迫性和重大性,就愈屬于危險(xiǎn)而不是風(fēng)險(xiǎn)。《環(huán)境公益訴訟解釋》第1條中所提及的“重大風(fēng)險(xiǎn)”,實(shí)質(zhì)指向的并非是風(fēng)險(xiǎn),而是危險(xiǎn)。顯然,消除危險(xiǎn)這一方式并不適用于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的法律責(zé)任承擔(dān)。

(四)因果關(guān)系難以證明

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)民事公益訴訟的另一個(gè)關(guān)鍵難點(diǎn)在于因果關(guān)系的證明。環(huán)境民事公益訴訟是以歸責(zé)方式追究行為人侵權(quán)責(zé)任的,其目的是判定特定行為在具體侵害中的作用?；诮?jīng)驗(yàn)法則、科學(xué)論證或者疫學(xué)調(diào)查,法官可據(jù)此確定蓋然性高低,以判斷特定行為與特定損害或者危險(xiǎn)之間是否存在因果關(guān)系。而風(fēng)險(xiǎn)的不確定性(包括風(fēng)險(xiǎn)概率在內(nèi))是超經(jīng)驗(yàn)法則的,也缺乏確定的科學(xué)依據(jù)。比如手機(jī)輻射與人體健康的關(guān)系即是如此。法官并不能根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)和研究,認(rèn)定手機(jī)輻射與特定疾病之間存在高度蓋然性的因果關(guān)系?？梢?風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)的最大不同在于:在主觀上,就風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的因果關(guān)系而言,沒有足夠的信賴讓人相信一定的原因會(huì)產(chǎn)生一定的結(jié)果;在客觀上,也無(wú)法得知是否有這樣的因果關(guān)系存在②陳海嵩:《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的國(guó)家任務(wù)及其司法控制》,《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第3期。。即使采用舉證責(zé)任倒置的方式,將不存在因果關(guān)系證明的責(zé)任分配給被告一方,其因果關(guān)系也同樣是難以確定的。故此,民事法官并非科學(xué)法官,難以支持原告在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)訴訟中主張的賠償責(zé)任。

二、私法規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐反思

面對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)在民事公益訴訟中所遭遇的上述困境,人們有必要反思:應(yīng)如何認(rèn)識(shí)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)?私法,特別是民法能否無(wú)限度包容對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制?以私法規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)是否存在制度障礙?

(一)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)悖論

自黨的十八大以來(lái),隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深化,人們意識(shí)到:環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及環(huán)境質(zhì)量下降等不良環(huán)境因素有可能對(duì)當(dāng)代乃至未來(lái)世代的生命健康產(chǎn)生損害或者威脅。那么,什么是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的基本含義呢?

1989年《歐洲環(huán)境與健康憲章》(European Charter on Environment and Health)將環(huán)境健康定義為由環(huán)境要素所決定的人類健康和疾病。①孫佑海、朱炳成:《美國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律制度研究》,《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第1期。該定義中的環(huán)境要素涉及大氣、水、土壤、噪聲、輻射、動(dòng)植物等諸多環(huán)境介質(zhì)。而依據(jù)德國(guó)學(xué)者貝克的觀點(diǎn),風(fēng)險(xiǎn)可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全感的方式。②烏爾里?！へ惪?《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》,何博聞譯,譯林出版社2004年版,第19頁(yè)。有學(xué)者指出,日常生活中,有一些與風(fēng)險(xiǎn)相近的概念,如“危險(xiǎn)”“災(zāi)難”“威脅”等,它們多指已經(jīng)發(fā)生或者已經(jīng)高度現(xiàn)實(shí)化的危害。相比而言,風(fēng)險(xiǎn)與最終損害之間則具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。③趙鵬:《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則——一個(gè)行政法視角的考察》,《行政法論叢》(第12卷)2009年第1期。據(jù)此,環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)主要是那些自然原因和人類活動(dòng)(主要是人類活動(dòng))所引起的,經(jīng)由環(huán)境介質(zhì),對(duì)人群健康造成危害或者累積性不良影響的可能性。

2018年中國(guó)原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的含義做了限縮,其專指環(huán)境污染(生物、化學(xué)和物理)對(duì)公眾健康造成不良影響的可能性。該《辦法》僅將污染作為關(guān)注焦點(diǎn),未涉及新技術(shù)應(yīng)用、生態(tài)破壞等情形。事實(shí)上,環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)在環(huán)境污染或生態(tài)破壞之前的決策、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局甚或選址選線階段就可能蟄伏其中,與人類認(rèn)知的限度此消彼長(zhǎng);待條件成熟,借由環(huán)境污染或生態(tài)破壞的方式致害于不特定人群的生命健康。故,環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)是具有多元化內(nèi)涵的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是,在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)中,對(duì)人群健康造成風(fēng)險(xiǎn)的根源在生態(tài)環(huán)境方面,而不在衛(wèi)生健康方面。如果是由于衛(wèi)生方面引發(fā)了健康問(wèn)題,即使中間經(jīng)過(guò)了環(huán)境介質(zhì)的傳播,也不屬于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。比如核電站產(chǎn)生的核輻射可能引發(fā)人體健康的疾病,屬于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。但如果是因某藥品生產(chǎn)單位使用過(guò)期的消毒劑衛(wèi)生消毒不當(dāng),導(dǎo)致下風(fēng)向人群可能吸入含病原體的氣溶膠而致健康損害,屬于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn),而不是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。

人類在防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),對(duì)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)又在不斷進(jìn)步。從這一角度而言,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的存在并不都是負(fù)面的,“風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源不是基于無(wú)知的魯莽行為,而是基于理性的規(guī)定、判斷、分析、推論、區(qū)別、比較等認(rèn)識(shí)能力,它不是對(duì)自然缺乏控制,而是期望于對(duì)自然的控制能夠完美”。④⑨ 張明楷:《“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”若干刑法理論問(wèn)題反思》,《法商研究》2011年第5期。在人類社會(huì)征服自然、利用自然的進(jìn)程中,人類的知識(shí)與科學(xué)水平也在不斷增加,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和感知能力在不斷提升。即使發(fā)生人為風(fēng)險(xiǎn)的可能性極低,這種風(fēng)險(xiǎn)也由于人們防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的加強(qiáng)以及媒體的傳播而變得令人可怖。現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)源于技術(shù)進(jìn)步,而科技進(jìn)步又將人類活動(dòng)中的利弊同步放大,形成了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的核心悖論。⑤趙鵬:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版,第18頁(yè)。

本質(zhì)上,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的悖論并非事實(shí)問(wèn)題而是公共認(rèn)知問(wèn)題。人們感知風(fēng)險(xiǎn)的增多,是由于社會(huì)文化與個(gè)體心理的相互作用、共同建構(gòu)的結(jié)果。⑥劉巖:《“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”三論及其應(yīng)用價(jià)值》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。正是時(shí)代的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步,人們出于對(duì)環(huán)境與健康的更高需求才對(duì)現(xiàn)實(shí)的人類活動(dòng)提出了更高的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范需求。這促使人們采取更好的技術(shù)和更高的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)回應(yīng)人們的風(fēng)險(xiǎn)防范呼聲。在此意義上,正如《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書的作者德國(guó)學(xué)者貝克所說(shuō):“必須看到,風(fēng)險(xiǎn)絕不是具體的物;它是一種‘構(gòu)想’,是一種社會(huì)定義,只有當(dāng)人們相信它時(shí),它才會(huì)因此而真實(shí)并有效?！雹哐栽?、周戰(zhàn)超:《全球化與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版,第12頁(yè)。

必須指出的是,風(fēng)險(xiǎn)畢竟不是損害,既不等于毀滅也不等于安全和價(jià)值。⑧卓志:《實(shí)體派與建構(gòu)派風(fēng)險(xiǎn)理論比較分析》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2007年第4期。人們可以說(shuō)現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”,但不能說(shuō)現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)違法社會(huì)。⑨張明楷:《“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”若干刑法理論問(wèn)題反思》,《法商研究》2011年第5期。在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵多元化與認(rèn)知悖論的背景下,試圖僅僅依賴以歸責(zé)為取向的侵權(quán)責(zé)任法等民法規(guī)范,將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)納入傳統(tǒng)的民事訴訟體系并施以規(guī)制,必然力不從心。

(二)私法公法化的限度

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)源自環(huán)境污染或者生態(tài)破壞,其影響涉及不特定的社會(huì)公眾,顯屬公共利益范疇。在私法公法化背景下,能否將其改造為得以適用私法的規(guī)范呢?

公私法的劃分起自古羅馬法學(xué)家烏爾比安。他認(rèn)為公法是“涉及羅馬帝國(guó)政體的法律”,而私法則是“涉及私人利益的法律”。①彼得羅·彭梵得:《羅馬法教科書》,黃風(fēng)譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版,第9—10頁(yè)。不過(guò)這一劃分即使在古羅馬時(shí)期也并不絕對(duì)。在羅馬法淵源中,大量調(diào)整私人關(guān)系的規(guī)范也被說(shuō)成是公法,查其原因,這種情形恰恰出現(xiàn)在社會(huì)利益或一般利益與個(gè)人利益重合之時(shí)。也就是說(shuō),除非涉及公共利益且是在下達(dá)命令和絕對(duì)禁令的情況下,羅馬國(guó)家自古并不通過(guò)其機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法干預(yù)。②彼得羅·彭梵得:《羅馬法教科書》,黃風(fēng)譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版,第9—10頁(yè)。羅馬法頗具彈性的特質(zhì)為近現(xiàn)代的私法與公法相互影響埋下了伏筆。

私法自治正是以公私法的劃分為前提,直接反映了國(guó)家和社會(huì)的二元分離。進(jìn)入20世紀(jì)后,工業(yè)化浪潮席卷全球。在私法自治的法理念配合下,技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)資本相互推動(dòng),促進(jìn)了人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,但同時(shí)也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)、資源浪費(fèi)、社會(huì)失衡和環(huán)境污染。人們開始反省私法自治的社會(huì)價(jià)值,希望國(guó)家基于社會(huì)公共利益的目的而對(duì)以往不曾介入的私人領(lǐng)域加以干預(yù)。于是在羅馬法公、私法彈性劃分的映射下,資本主義國(guó)家開始了私法公法化進(jìn)程。

私法公法化并非完全拋棄私法自治的全部架構(gòu),而是重點(diǎn)在涉及公共利益的層面對(duì)私法的核心原則進(jìn)行改造。主要表現(xiàn)在:第一,為解決社會(huì)發(fā)展失衡問(wèn)題,而將所有權(quán)絕對(duì)改造為所有權(quán)社會(huì)化。1919年德國(guó)魏瑪憲法率先將所有權(quán)社會(huì)化,此做法后被各國(guó)所接受。第二,為解決壟斷和契約自由使契約成為強(qiáng)勢(shì)一方將自己的意志強(qiáng)加在對(duì)方之上的工具的問(wèn)題,而將契約制度從強(qiáng)調(diào)絕對(duì)自由轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)社會(huì)公平。從實(shí)質(zhì)公平角度重新審視契約關(guān)系的做法,甚至令學(xué)者們發(fā)出了“契約已死”③劉承韙:《契約法理論的歷史嬗迭與現(xiàn)代發(fā)展——以英美契約法為核心的考察》,《中外法學(xué)》2011年第4期。的感嘆。第三,為解決安全事故和環(huán)境污染等問(wèn)題,而將以往需要受害人舉證方可成立的過(guò)錯(cuò)責(zé)任改造為只要滿足強(qiáng)制性法定條件即可成立的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任,以響應(yīng)公平正義的社會(huì)呼聲?？梢?資本主義國(guó)家的私法公法化不是無(wú)限度的公法化,而是在關(guān)乎社會(huì)利益時(shí),在實(shí)質(zhì)公平理念下,通過(guò)確認(rèn)無(wú)效或強(qiáng)制性規(guī)范的方式進(jìn)行的國(guó)家干預(yù)。由于仍然保留著私法自治下的人格平等、意思自治、主體特定等私法內(nèi)核,這種國(guó)家干預(yù)并未侵蝕私法核心價(jià)值。

歷史地看,私法與公法的相互影響是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不斷調(diào)整公、私法規(guī)制疆域的過(guò)程,私法公法化就是在國(guó)家主導(dǎo)下,私法與公法不斷相互讓渡與擴(kuò)張邊界的現(xiàn)象。就中國(guó)而言,為了保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不能因保護(hù)民事權(quán)益而阻礙社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè),國(guó)家保留著可以隨時(shí)重新厘定市民社會(huì)獨(dú)立性之邊界的權(quán)力?？梢哉f(shuō),私法秩序可謂是“刻意建構(gòu)的秩序”,在國(guó)家層面,私法不過(guò)是作為一種國(guó)家治理的工具。④杜明強(qiáng):《論私法與國(guó)家關(guān)系的立法應(yīng)對(duì)——以我國(guó)民法典編纂為視角》,《地方立法研究》2020年第1期。一旦公法的立法者非常重視對(duì)某個(gè)事項(xiàng)管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),那么,私法必須容讓公法,使公法管制目標(biāo)優(yōu)于私法自治。中國(guó)《民法典》第153條第1款就是著例。⑤民法典第153條第1款規(guī)定:違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效。但是,該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外。

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)涉及不特定的公共利益,是公法高度關(guān)注的領(lǐng)域,與強(qiáng)調(diào)主體特定、意思自治為核心的私法自治存在明顯差異,無(wú)法改造為私法規(guī)范。然而,中國(guó)目前除《環(huán)境保護(hù)法》第39條宣布國(guó)家建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度外,尚未制定有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管制目標(biāo)的公法規(guī)范,沒有可供民事司法裁判所依據(jù)的有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性規(guī)范。因此,即便存在私法公法化的趨勢(shì),環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制也難以被納入這一進(jìn)程之中。

三、私法規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在障礙

除私法公法化外部路徑外,私法規(guī)制的內(nèi)在屬性也排斥對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的私法規(guī)制。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一種,因關(guān)系公共利益而與私法自治的核心價(jià)值迥異,若直接將之納入私法規(guī)范,會(huì)存在諸多障礙。

(一)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性與私法救濟(jì)相矛盾

“無(wú)損害無(wú)賠償”,侵權(quán)責(zé)任法的立法宗旨就是“填補(bǔ)損害”,正是基于此,“差額說(shuō)”才成為了損害賠償理論的重要理論基礎(chǔ)。①程嘯、王丹:《損害賠償?shù)姆椒ā?《法學(xué)研究》2013年第3期。中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域存在兩類規(guī)范對(duì)象:一類是《民法典》第1229條所規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的;另一類是《民法典》第1234條所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害。前者是對(duì)受害者的人身、財(cái)產(chǎn)造成的損害,后者僅是對(duì)環(huán)境造成的損害。無(wú)論造成哪種損害,其都具有私法上損害彌補(bǔ)的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。但環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)并不是現(xiàn)實(shí)的損害,其是否發(fā)生,何時(shí)發(fā)生、范圍多大,影響人群,甚至代際關(guān)系等都無(wú)法具體確定,無(wú)所謂“差額”與否,難用“填補(bǔ)”的思路加以救濟(jì),更無(wú)法啟動(dòng)私法侵權(quán)規(guī)范予以救濟(jì)。

正因如此,中國(guó)《民法典》在專設(shè)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任一章中,存在污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為或者造成嚴(yán)重后果是這一專章中所有環(huán)境侵權(quán)行為的必要要件,其中未涉及環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)?！睹穹ǖ洹芬?guī)定的11項(xiàng)民事責(zé)任類型中包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等預(yù)防性責(zé)任,也未涉及對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任規(guī)范。

(二)風(fēng)險(xiǎn)外部性與私法內(nèi)部性矛盾

由公、私法的歷史沿革可以發(fā)現(xiàn),私法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有明確的平等性、特定性,是私的主體之間內(nèi)部化的社會(huì)關(guān)系。也正因此,公、私法的劃分才有了屬性上的邊界。國(guó)家借助立法將其社會(huì)治理目標(biāo)有選擇地納入私法規(guī)范,進(jìn)行內(nèi)部化和特定化的改造,并力圖通過(guò)私法規(guī)范自身的高效運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)群體、實(shí)質(zhì)平等與社會(huì)公正的社會(huì)政策目的?？梢?衡量相關(guān)社會(huì)性立法能否納入民法,關(guān)鍵在于看它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系,是否屬于特定人與特定人的關(guān)系,或者是否能夠轉(zhuǎn)化為特定人與特定人的關(guān)系②馬洪:《綠色原則何以入民法典》,《學(xué)術(shù)月刊》2017年第10期。。只要該涉及公共利益的社會(huì)關(guān)系可以被改造為符合私法體系的規(guī)范,私法就可以容納他們。反之,則無(wú)法容納。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的外部性關(guān)系主體并不特定,反映的是人們對(duì)技術(shù)進(jìn)步及其不良影響的擔(dān)憂、恐懼以及認(rèn)知。科學(xué)家、政府、企業(yè)或者公眾都無(wú)法確定環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)何時(shí)可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)或者造成損害,因此,難以直接納入私法規(guī)范的調(diào)整范圍之中。

四、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑的探索

回顧“云南煉油案”,盡管被告曾經(jīng)存在未批先建行為,但之后環(huán)境部門批準(zhǔn)了補(bǔ)辦的環(huán)評(píng)文件。法院裁定不予受理的原因并非直接認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)的有無(wú),而是認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟的原告沒有證據(jù)證明損害的存在與風(fēng)險(xiǎn)的有無(wú)。該案不僅反映了私法對(duì)公權(quán)力的尊重,也反映出將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)直接納入民事訴訟的窘境。

應(yīng)當(dāng)說(shuō),對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制首先屬于公法而非私法范疇。在公法層面上,國(guó)家需將規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)納入國(guó)家生態(tài)安全的頂層設(shè)計(jì),廣泛而有效地收集有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的信息,規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制。對(duì)可能引發(fā)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)予以強(qiáng)制性法律規(guī)范或者施加強(qiáng)制性措施,以預(yù)防不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。需要說(shuō)明的是,風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制并不以可能的風(fēng)險(xiǎn)制造者已有行為的違法性為前提,只是在國(guó)家制定了有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的強(qiáng)制性法律規(guī)范之后,有關(guān)行為或者活動(dòng)才會(huì)受到限制,甚至被禁止從事。國(guó)家制定的規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性規(guī)范為現(xiàn)行私法體系劃定了新的邊界,直接影響行為人的意思自治,可以通過(guò)《民法典》第153條之規(guī)定引致或轉(zhuǎn)介于私法規(guī)范,形成私法上確認(rèn)違法性的標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而通過(guò)訴訟成為民事裁判規(guī)則。具體而言:

(一)將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范納入生態(tài)安全的頂層設(shè)計(jì)

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由生態(tài)環(huán)境因素而對(duì)人類健康產(chǎn)生威脅,因而其與社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境安全密切相關(guān)。中國(guó)早在2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中就明確提出了“維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全”的目標(biāo)。保障安全必然包括了風(fēng)險(xiǎn)防范。中國(guó)自2003年“非典”后,就已經(jīng)著手生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。始于2013年的大氣霧霾治理,國(guó)家不惜投入巨資和大量人力,從環(huán)境管理層面對(duì)霧霾的組分、產(chǎn)生機(jī)理和傳播路徑進(jìn)行研究和管控,絕不僅僅是環(huán)境污染的治理,而是通過(guò)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)深度治理,穩(wěn)步推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化,“公轉(zhuǎn)鐵”和分類精準(zhǔn)施策等措施,回應(yīng)人民群眾增強(qiáng)藍(lán)天幸福感,減少環(huán)境健康威脅的強(qiáng)烈呼聲。①生態(tài)環(huán)境部舉行4月例行新聞發(fā)布會(huì),參見:http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202005/t20200515_779537.html。2020年新冠肺炎疫情在武漢爆發(fā),中國(guó)更是及時(shí)采取了關(guān)停野生動(dòng)物非法交易市場(chǎng)、編制禁止養(yǎng)殖的野生動(dòng)物名錄,修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》等多項(xiàng)規(guī)制生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的管控措施?？梢娭袊?guó)已經(jīng)在事實(shí)上進(jìn)行著環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的工作。

但是實(shí)施多年的大氣霧霾治理對(duì)人群健康風(fēng)險(xiǎn)防范的效果,以及正在實(shí)施的常態(tài)化新冠肺炎疫情防控措施中關(guān)于野生動(dòng)物的管制措施與公眾健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)在聯(lián)系,尚未取得來(lái)自生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)層面的深入研究和解讀。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制還沒有被提升到生態(tài)安全頂層設(shè)計(jì)的高度。社會(huì)期待國(guó)家對(duì)給社會(huì)帶來(lái)威脅的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制,指明社會(huì)能夠承擔(dān)的界限,并保障受到威脅的未來(lái)。②埃貝哈德·施密特-阿斯曼等:《德國(guó)行政法讀本》,于安等譯,高等教育出版社2006年版,第52—54頁(yè)。因此,對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制決不能停留在“個(gè)案思維”,它是以國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理為主導(dǎo),以衛(wèi)生、自然資源、產(chǎn)業(yè)、能源、交通等管理為配合的綜合研判和控制過(guò)程。憲法施展作用的平臺(tái)正在于“頂層設(shè)計(jì)”。③江國(guó)華:《實(shí)質(zhì)合憲論:中國(guó)憲法三十年演化路徑的檢視》,《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。當(dāng)前中國(guó)憲法中尚不涉及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,更未提及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或者環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。但結(jié)合2018年習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話精神④2018年習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出:要有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家安全的重要組成部分,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理,系統(tǒng)構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系。,未來(lái)中國(guó)有必要將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(包括環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn))作為國(guó)家安全的一部分,置于國(guó)家憲法框架下頂層設(shè)計(jì)的重要地位。

(二)區(qū)別現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng),它是對(duì)決策或者項(xiàng)目的不良環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估的一項(xiàng)制度。自1979年中國(guó)第一部《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)至今,環(huán)評(píng)制度不斷發(fā)展(2002年中國(guó)出臺(tái)首部《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,后經(jīng)2016年和2018年兩次修正)。中國(guó)的環(huán)評(píng)制度實(shí)際體現(xiàn)了一種在對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上制定管理政策的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制思路。⑤趙鵬:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版,第37頁(yè)?；蛘哒f(shuō),中國(guó)的環(huán)評(píng)制度就是規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的下位階制度。

現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之間存在著很大差距。表現(xiàn)為:

第一,環(huán)評(píng)制度規(guī)范對(duì)象過(guò)窄?，F(xiàn)行環(huán)評(píng)制度的規(guī)范對(duì)象僅限于尚未實(shí)施的規(guī)劃和尚未開工的建設(shè)項(xiàng)目。前已述及,環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制由于其自身內(nèi)涵的多元化,不限于環(huán)境領(lǐng)域,還囊括了產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生、能源等其他領(lǐng)域,不僅包括項(xiàng)目和規(guī)劃層面,還包括政府決策以及國(guó)家戰(zhàn)略層面。

第二,環(huán)評(píng)審查與審批機(jī)制備受質(zhì)疑。無(wú)論是規(guī)劃環(huán)評(píng)還是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng),當(dāng)結(jié)論涉及公眾環(huán)境權(quán)益的爭(zhēng)議時(shí),部門官員以及技術(shù)科學(xué)專家都會(huì)對(duì)此感到茫然,專家們極有可能在評(píng)審結(jié)論中作出模棱兩可的判斷,將規(guī)劃或者項(xiàng)目的環(huán)境可行性結(jié)論推給決策或?qū)徟块T。因此,涉及更大范圍的、不特定群體的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制對(duì)決策機(jī)制的公平、公開和公正的保障性要求更高,現(xiàn)行的環(huán)評(píng)審查審批制度無(wú)法容納。

第三,環(huán)評(píng)制度的內(nèi)容是對(duì)不良環(huán)境影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,這與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容有本質(zhì)區(qū)別?，F(xiàn)行環(huán)評(píng)制度中的不良環(huán)境影響都是針對(duì)具體規(guī)劃或者項(xiàng)目的,其分析和預(yù)測(cè)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)在數(shù)量和范圍上也是確定的。但是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)涉及的范圍是不確定的,可能受到影響的人群也不是固定的,甚至是代際的,因此,不能以現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度的評(píng)價(jià)規(guī)則直接套用。2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南總綱》中也沒有將之與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相提并論。這意味著國(guó)家在生態(tài)環(huán)境管理層面已經(jīng)注意到環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的特殊性,要在現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度之外設(shè)計(jì)評(píng)估技術(shù)和策略。

(三)規(guī)范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

有學(xué)者從認(rèn)知角度,將未知風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域細(xì)分為系統(tǒng)行為可知且結(jié)果可被賦予概率值的情形,即風(fēng)險(xiǎn);重要的系統(tǒng)參數(shù)已知但概率分布未知的情形,即不確定性;此外還有不知未知之物的情形,即無(wú)知;最后則是隨機(jī)的鏈?zhǔn)疥P(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和過(guò)程使得預(yù)測(cè)難以進(jìn)行的情形,即無(wú)法決策。①珍妮·斯蒂爾:《風(fēng)險(xiǎn)與法律理論》,韓永強(qiáng)譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版,第35頁(yè)。從“面向未來(lái)而決策”的角度,需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、分析,以判斷哪些風(fēng)險(xiǎn)不可接受而需要決策,在什么層面上進(jìn)行哪些決策,哪些風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)當(dāng)容忍而無(wú)須決策。為防止政府決策的不公平,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被作為防止決策恣意的手段引入到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之中。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律性質(zhì)是發(fā)現(xiàn)客觀事實(shí),然而,當(dāng)評(píng)估成為一項(xiàng)法定要求,專家實(shí)質(zhì)上享有了部分決策權(quán)力。由于專家并不承擔(dān)政治責(zé)任,這是否會(huì)導(dǎo)致與現(xiàn)代政治倡導(dǎo)的民主價(jià)值之間的緊張關(guān)系,不無(wú)疑問(wèn)。為此,一個(gè)可能的方案便是將專家的作用限定在非政治的范圍內(nèi)。②趙鵬:《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的政策、偏好及其法律規(guī)制以食鹽加碘風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為例的研究》,《中外法學(xué)》2014年第1期。既要防止政府決策恣意,也要避免參與評(píng)估的科學(xué)家不誠(chéng)實(shí)。

(四)重新審視“預(yù)防為主”原則

當(dāng)前,中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》和《土壤污染防治法》等一系列環(huán)境法律均將“預(yù)防為主”作為基本原則,但主要是針對(duì)企事業(yè)單位排污環(huán)節(jié)的污染預(yù)防,而不是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。污染防治的核心事實(shí)是污染的客觀存在,政府承擔(dān)的主要是環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的則不是客觀事實(shí),而是未來(lái)的不確定性,政府的主要職責(zé)不是環(huán)境監(jiān)管,而是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)決策。為維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全和公眾健康,中國(guó)有必要從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的視角,重新審視現(xiàn)行法中的“預(yù)防為主”原則,將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)作為防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的組成部分。

目前,西方學(xué)界一般將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防分為兩大類:強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。前者指除非能夠確定一項(xiàng)行動(dòng)沒有任何危害,否則不能進(jìn)行;后者指缺乏充分的確定性不能作為采取措施預(yù)防可能帶來(lái)危害的行為的理由,環(huán)境主義者一般比較推崇前者,強(qiáng)調(diào)將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給擬從事風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的一方,但是由于這種強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則嚴(yán)格禁止在沒有證據(jù)能夠證明其行為無(wú)害之前不能進(jìn)行活動(dòng),因此實(shí)踐中嚴(yán)格采納的并不多;后者則結(jié)合考量成本收益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素,尋找替代方法等,

故而被較多地采納。③高秦偉:《論歐盟行政法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》,《比較法研究》2010年第3期。在風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)進(jìn)步伴生的今天,政府進(jìn)行決策一方面必須建立預(yù)防機(jī)制,以免人民無(wú)助地暴露于風(fēng)險(xiǎn)之中;另一方面,又必須塑造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步的環(huán)境,以滿足人民對(duì)發(fā)展的訴求。④趙鵬:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的行政法回應(yīng)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版,第85頁(yè)。因此,除個(gè)別情形外,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不應(yīng)以行動(dòng)否決為一般原則,否則可能反而會(huì)增加新的風(fēng)險(xiǎn)。例如,在電力需求旺盛的情況下,減少核電建設(shè)就可能意味著煤炭等化石能源消耗的增加。在此意義上,“預(yù)防為主”絕不等于要求個(gè)別主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等預(yù)防性法律責(zé)任或者就具體項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查評(píng)估,而是政府以未來(lái)之視野審視當(dāng)下決策能否最大限度地保障人民健康。

(五)鼓勵(lì)關(guān)于環(huán)境健康損害的民事公益訴訟

與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)不同,環(huán)境健康損害是具體而確定的,完全可以納入私法體系之中。但由于中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟立法所限,涉及環(huán)境健康損害的訴訟往往無(wú)法納入其中。而如果將環(huán)境公共健康損害置于環(huán)境公益訴訟之外,使環(huán)境公益訴訟僅以生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)為唯一要?jiǎng)?wù),司法裁判所得全部賠償?shù)膶?duì)象只涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù),而不涉及環(huán)境公共健康損害的社會(huì)群體,那么,如此狹隘的環(huán)境公益訴訟必將因其失去為人的生存和健康服務(wù)的終極目的,而偏離環(huán)境正義的價(jià)值取向。①周建勛:《我國(guó)環(huán)境公共健康損害救濟(jì)的法律困境及對(duì)策》,《西安電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。

風(fēng)險(xiǎn)由于其不確定性,難以納入私法規(guī)范;但損害是確定的,完全可以私法規(guī)范裁量。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),就是環(huán)境健康損害。中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了“損害擔(dān)責(zé)”,其中理應(yīng)包括違法排污者對(duì)環(huán)境健康損害的侵權(quán)賠償之責(zé)。即使“達(dá)標(biāo)排放”也可能因污染物在特定時(shí)空內(nèi)的排放影響特定人群的健康,造成危險(xiǎn)或損害后果,也應(yīng)納入“損害擔(dān)責(zé)”的范疇。同時(shí),防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)并不阻止新技術(shù)、新工藝等的應(yīng)用,但是技術(shù)進(jìn)步的不良后果很可能造成特定化的損害,同樣應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。

鼓勵(lì)并支持就環(huán)境健康損害提起民事公益訴訟,對(duì)防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)有著重要的促進(jìn)作用。借由公益訴訟的結(jié)果,有利于政府及時(shí)校正環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性;有利于厘清環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的公法規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的環(huán)境健康損害或危險(xiǎn)的私法規(guī)范之間的邊界;有利于震懾其他損害或危險(xiǎn)的制造者,并降低未來(lái)發(fā)生大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的可能性。允許環(huán)境健康損害的公益訴訟實(shí)質(zhì)上起到了與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的溝通作用。

五、結(jié)語(yǔ)

2020年新冠肺炎疫情的世界大流行,再一次印證了習(xí)近平總書記關(guān)于“當(dāng)前世界處于百年未有之大變局”的戰(zhàn)略論斷。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)作為生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的組成部分,正在也必將與世界大變局一同演進(jìn)。盡管風(fēng)險(xiǎn)具有高度的復(fù)雜性和不確定性,國(guó)家也有責(zé)任建立和完善公法上的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制,保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人類健康。猶如市場(chǎng)也會(huì)“失靈”需要國(guó)家予以矯正一樣,僅賴于社會(huì)成員間的私法自治無(wú)法應(yīng)對(duì)和容納對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的防范。未來(lái)中國(guó)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)納入國(guó)家憲法框架下的頂層設(shè)計(jì),將現(xiàn)有的“預(yù)防為主”原則從污染防治的政策層面,上升到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的公法層面。中國(guó)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不應(yīng)以行動(dòng)否決為一般原則,而應(yīng)建立更為靈活和誠(chéng)實(shí)的決策與評(píng)估機(jī)制。確立中國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范的基準(zhǔn)作為公法上的強(qiáng)制性規(guī)范,以此對(duì)私法自治領(lǐng)域施加實(shí)質(zhì)性的影響。雖然社會(huì)公眾不能直接對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)提起民事訴訟,但并不妨礙建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境健康損害之間的溝通機(jī)制,擴(kuò)大環(huán)境民事公益訴訟的范圍,允許有關(guān)機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織對(duì)環(huán)境健康損害提起公益訴訟,以私法上“分配正義”促成公法上的實(shí)質(zhì)公平,震懾潛在的環(huán)境健康損害或危險(xiǎn)的制造者以降低風(fēng)險(xiǎn)。