氣候難民權(quán)利保護(hù)及救濟(jì)路徑探究

何晴

摘要：工業(yè)革命以來，伴隨科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展，氣候環(huán)境問題越來越嚴(yán)重。由氣候變化而導(dǎo)致的海平面上升、極度干旱等問題逐漸出現(xiàn)在人們視野，氣候難民也由于極端天氣而大量涌現(xiàn)。氣候難民的轉(zhuǎn)移安置和權(quán)利保護(hù)問題因環(huán)境惡化逐漸為學(xué)者們關(guān)注。而現(xiàn)如今由于氣候難民國際法地位模糊、有救助義務(wù)的國家出于國家利益考量而不愿承認(rèn)難民身份等原因，氣候難民的權(quán)利很難受到保護(hù)。因此，他們有必要采取一系列切實(shí)可行措施維護(hù)其合法權(quán)益，保護(hù)他們也是保護(hù)我們自己。

關(guān)鍵詞：氣候難民國際法 ?人權(quán)保護(hù) ?國家責(zé)任

中圖分類號：

D996.9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1672-3791（2021）12（a）-0000-00

Research on the Protection and Relief Path of Climate Refugees' Rights

HE Qing

（School of Grammar， Shenyang University of Technology， Shenyang， Liaoning Province， 110870 China）

Abstract： Since the industrial Revolution， with the continuous development of science and technology， climate and environmental problems have become more and more serious.Rising sea levels， extreme droughts and other problems caused by climate change are emerging， and climate refugees are emerging in large numbers due to extreme weather.Due to the deterioration of the environment， the relocation of climate refugees and the protection of their rights have gradually attracted the attention of scholars.However， the rights of climate refugees are difficult to be protected due to the ambiguous status of climate refugees in international law and the reluctance of countries with assistance obligations to recognize refugee status for the sake of national interests.Therefore， it is necessary for us to take a series of practical measures to safeguard their legitimate rights and interests.

Key Words：Climate Refugee; International Law; Protection of Human Rights; State Responsibility

1 概念界定

工業(yè)革命以來國際社會經(jīng)濟(jì)政治迅猛發(fā)展，人類生活水平得到顯著提升。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)環(huán)境保護(hù)也不容忽視，如今二氧化碳等溫室氣體隨著工業(yè)發(fā)展而大量排放，權(quán)威氣候科學(xué)證據(jù)已經(jīng)表明，全球氣候變暖確定性的不斷增加給自然環(huán)境帶來了諸多不利影響[1]。氣候變化使土地沙漠化、海平面上升，大量環(huán)境問題不斷涌出。世界氣象組織2021年發(fā)布的《2020年全球氣候狀況》一文從8個(gè)方面說明全球氣候變化狀況，并指出人類日常生產(chǎn)活動是導(dǎo)致全球氣候變化的主要原因，他們應(yīng)當(dāng)對氣候變化造成的影響加以重視?；诖?，“氣候難民”一詞逐漸出現(xiàn)在公眾視野。

在界定氣候難民之前，該文有必要對“難民”概念進(jìn)行分析。“難民”一詞最早僅包含為躲避政治迫害而遠(yuǎn)走異國的群體。隨著時(shí)代發(fā)展，以埃薩姆·艾爾·欣納威和諾曼·邁爾斯為代表的學(xué)者們又紛紛提出了有關(guān)氣候難民的概念。1951年《關(guān)于難民地位的公約》和 1967 年《關(guān)于難民地位議定書》正式指出難民是指有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且基于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿接受該國保護(hù)的人。隨著時(shí)代發(fā)展，上述符合特定時(shí)代特征的難民定義也出現(xiàn)了封閉性的弊端，其在很大程度上只保護(hù)了政治難民的基本權(quán)益。那些由于極端氣候變化和武裝沖突等因素而喪失了本國保護(hù)的人則無法受到當(dāng)?shù)鼐用裾葷?jì)和幫助，甚至連基本生活都無法得到保障，長此以往必將大大影響國際社會穩(wěn)定發(fā)展。

當(dāng)前國際社會對氣候難民還沒有明確概念界定。氣候難民的產(chǎn)生與氣候及人類生活各方面都有聯(lián)系。在閱讀文獻(xiàn)并總結(jié)相關(guān)觀點(diǎn)之后，筆者認(rèn)為氣候難民存在以下四個(gè)方面的特征。首先，氣候變化導(dǎo)致的環(huán)境破壞是氣候難民產(chǎn)生的主要原因。其次，難民遷移是出于被迫。再次，遷移須跨越國邊境，有部分學(xué)者指出受氣候變化影響而在一國國內(nèi)遷徙的人群也屬氣候難民，但該觀點(diǎn)所體現(xiàn)的國際性相對較弱，雖對氣候難民的范圍進(jìn)行擴(kuò)張，但不明確性也有所增加。最后，氣候難民須永久遷移，由于原本生存環(huán)境的毀滅性破壞，相關(guān)人員想要轉(zhuǎn)移至原本居住地的可能性微乎其微。綜上所述，可以將氣候難民定義為：由于人為或自然原因造成氣候變化對其賴以生存的環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，從而被迫永久性跨越國境生存的人。

2 氣候難民權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀及困境

國際社會作為不可分割的整體，直至今日部分國家對氣候難民保護(hù)作出了自己的努力。首先是受海平面上升影響而不得不舉國搬遷的小島嶼國家圖瓦盧。2001年圖瓦盧與新西蘭達(dá)成協(xié)議，其居民將逐漸分批搬至新西蘭并享有與新西蘭國民近乎一致的待遇。該措施不僅能有效保護(hù)氣候難民權(quán)利，同時(shí)也為氣候難民權(quán)利保護(hù)提供了依據(jù)[2]。其次是歐洲移民制度實(shí)踐。歐洲理事會于2001年發(fā)布關(guān)于在流離失所人員大量涌入時(shí)提供臨時(shí)性保護(hù)以及促進(jìn)各成員國在接收人員和承擔(dān)其后果之間平衡最低標(biāo)準(zhǔn)的指令，后稱《臨時(shí)保護(hù)指令》，《臨時(shí)保護(hù)指令》對移民提供各種保護(hù)措施的同時(shí)限定了保護(hù)對象的資格，由于氣候難民未被其完全排除在保護(hù)范圍之外，所以一定程度上也能受到該指令的保護(hù)。最后是非洲國家，非洲地區(qū)一直是聯(lián)合國難民署工作的重點(diǎn)地區(qū)。除了傳統(tǒng)難民涵蓋的政治難民外，該地區(qū)其他種類的難民數(shù)量也屬世界前列。1969年非洲難民組織制定《非洲難民公約》，拓展難民范圍，將迫于外來侵略、外國統(tǒng)治或者原國籍國公共秩序嚴(yán)重混亂而離開家園的人也納入難民保護(hù)體系。同時(shí)，也提出了在難民救濟(jì)問題上人道主義關(guān)懷要明顯多于法律規(guī)定的觀點(diǎn)[3]。

從上述現(xiàn)狀的分析中，他們不難得出氣候難民保護(hù)還存在以下問題。

首先，氣候難民法律地位難以確定。前文指出，氣候難民并沒有被納入傳統(tǒng)難民范圍，且自身概念仍模糊。因此，氣候難民尋求國際社會救濟(jì)時(shí)往往會受到不公平待遇。一方面，理論上世界各國是統(tǒng)一整體，應(yīng)遵循合作共贏原則，但實(shí)際上各國由于不負(fù)有主動救助義務(wù)，所以各國通常會出于自身利益考量而拒絕難民申請。另一方面，即使相關(guān)人員通過合法或者非法途徑進(jìn)入他國，由于本身缺乏國際法真正身份地位，所以在他國遭受的待遇極低，生命權(quán)、健康權(quán)等的基本人權(quán)難以得到保護(hù)，甚至常常會陷入被驅(qū)逐的境地。

其次，國際社會對于氣候難民的保護(hù)責(zé)任主體分配不明確。當(dāng)前國際社會并無公約明確規(guī)定作為國際法主體的國家和國際組織的氣候難民救助義務(wù)，所以當(dāng)今社會主要采取人道主義援助方式[4]?；诖?，實(shí)踐中相互推諉的情況屢見不鮮，部分國家基于自身利益考量而不愿提供資金支持或主動接受氣候難民，同時(shí)現(xiàn)有的難民保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施及難民轉(zhuǎn)移安置機(jī)制難以滿足難民安置需求?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》等都通過不同形式對發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放進(jìn)行限制，并提出了“共同但有區(qū)別責(zé)任”這一概念，但并未提及氣候難民保護(hù)措施。氣候變化和難民的產(chǎn)生存在緊密聯(lián)系，所以是否可以將“共同但有區(qū)別”原則適用于氣候難民保護(hù)是值得思考的問題。

最后，聯(lián)合國難民署保護(hù)機(jī)制存在不足。聯(lián)合國難民署作為重要的全球難民保護(hù)組織之一，在全球難民保護(hù)中發(fā)揮了不可替代的作用。其保護(hù)對象除傳統(tǒng)難民之外，還包括“章程難民”及尚未獲得難民地位的人。但事實(shí)上對于作為既不是傳統(tǒng)難民又不是章程難民的氣候難民而言，聯(lián)合國難民署的保護(hù)措施并不能很好地保護(hù)其利益。一方面，聯(lián)合國難民署并非主權(quán)國家，無法主動接收氣候難民，其行動依賴主權(quán)國家配合，其措施的實(shí)施往往具有被動性。另一方面，聯(lián)合國難民署救濟(jì)難民的資金來源也成為阻礙，救助世界范圍的難民需要大量的資金支持，在救濟(jì)原有傳統(tǒng)難民就存在困難的情況下，救濟(jì)數(shù)量相當(dāng)巨大的氣候難民，聯(lián)合國難民署也是心有余而力不足。

3 氣候難民國際法保護(hù)路徑

在人類共同命運(yùn)的視角下，保護(hù)氣候難民就是保護(hù)我們自己。針對上述問題，他們可以采取以下具體保護(hù)措施。

3.1 將氣候難民納入難民保護(hù)體系

氣候難民本質(zhì)上與傳統(tǒng)難民并無不同。一方面，氣候難民和傳統(tǒng)難民一樣，主觀上都存在生存難以得到保障的恐慌畏懼心理。傳統(tǒng)難民是基于政治原因恐懼，氣候難民由于環(huán)境發(fā)生變化而對基本生存權(quán)利產(chǎn)生威脅而感受到恐懼。同時(shí)，傳統(tǒng)難民跨越國境是被迫作出的選擇，氣候難民與其處境相同。另一方面，氣候難民和傳統(tǒng)難民一樣，都是跨越國境尋求庇護(hù)。氣候難民在遷移過程中遠(yuǎn)離本國并脫離本國政府庇護(hù)，又很難通過合法途徑進(jìn)入他國，將其納入難民保護(hù)體系不失為一個(gè)很好的保護(hù)手段。

3.2 明確國際主體承擔(dān)難民保護(hù)的職責(zé)

人類命運(yùn)共同體觀念強(qiáng)調(diào)世界是一個(gè)整體，彼此間相互聯(lián)系謀求長久穩(wěn)定及和諧發(fā)展。在這樣觀念的引領(lǐng)下，他們應(yīng)當(dāng)促進(jìn)和提倡世界各國積極承擔(dān)氣候難民保護(hù)和接收的義務(wù)。氣候變化從而導(dǎo)致的后果現(xiàn)在僅僅出現(xiàn)于某些國家，這給人類以警示，國際主體應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)國際責(zé)任，保護(hù)氣候難民，保護(hù)人們自身的合法權(quán)益。

責(zé)任承擔(dān)主體一方面是主權(quán)國家，氣候難民的有效保護(hù)首先就是要發(fā)揮主權(quán)國家的作用。未受氣候變化進(jìn)而造成不可逆轉(zhuǎn)影響的主權(quán)國家可以通過分享固有領(lǐng)土的方式，為氣候難民提供基本的生存和發(fā)展空間，這也是氣候難民權(quán)利得以保障的基礎(chǔ)。主權(quán)國家在維持自身健康發(fā)展的基礎(chǔ)上可以制定相關(guān)規(guī)章制度，從而保障氣候難民在其他國家也可享受和當(dāng)?shù)毓裢瑯拥拇?。另一方面是國際組織，國際組織隨著時(shí)代發(fā)展在國際社會中發(fā)揮的作用越來越重要，同時(shí)越來越多的國家也認(rèn)可其國際法主體地位。國際組織在實(shí)施相關(guān)行動之前相較主權(quán)國家而言行動力更強(qiáng)。由于國際組織大部分由國家聯(lián)合組成即政府間國際組織，做出的決定通常是主權(quán)國家商討后的結(jié)果，其實(shí)施的具體措施也更能夠?yàn)閲医邮堋?/p>

3.3 設(shè)立氣候難民救濟(jì)基金

聯(lián)合國難民署在氣候難民的保護(hù)中發(fā)揮著不可替代的作用，但是當(dāng)前在救助難民的實(shí)踐中難民署常常會出現(xiàn)由于資金短缺而難以對難民進(jìn)行有效保護(hù)的狀況[5]。對傳統(tǒng)難民的保護(hù)尚且還會出現(xiàn)這樣的問題，那么對于氣候難民的救濟(jì)就更加艱難?，F(xiàn)有氣候難民救濟(jì)基金大部分是對一國境內(nèi)受氣候變化影響而轉(zhuǎn)移的人群進(jìn)行保護(hù)，真正對跨國轉(zhuǎn)移人群進(jìn)行保護(hù)的基金少之又少。由于氣候難民產(chǎn)生與人類活動密切相關(guān)，所以若單獨(dú)由受害地區(qū)人民承擔(dān)氣候變化造成的不利后果難免有失公平。所以，他們可以嘗試設(shè)立專項(xiàng)救濟(jì)基金，通過國際社會力量維護(hù)氣候難民合法權(quán)益。

在資金來源方面，我們可以積極發(fā)揮國際主體的作用，充分調(diào)動國家對于難民保護(hù)的積極性，利用“共同但有區(qū)別原則”來區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在資金供應(yīng)方面所應(yīng)發(fā)揮的不同作用。在資金使用和分配方面，由于氣候難民是由于環(huán)境不可逆轉(zhuǎn)的損害而產(chǎn)生的，所以將資金用于難民基本生存設(shè)施建設(shè)和公共資源維護(hù)方面可能會發(fā)揮更大效用，這樣不僅有利于維護(hù)氣候難民自身合法權(quán)益，同時(shí)也有助于強(qiáng)化難民接收國自身的接收意愿[6]。在違反基金運(yùn)作的懲戒路徑方面，他們可以設(shè)立內(nèi)部懲戒機(jī)制，對基金管理人員或相關(guān)國家違反基金運(yùn)作機(jī)制的狀況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的懲處，從而最大限度發(fā)揮基金的保護(hù)作用。

4 結(jié)語

無論是因戰(zhàn)火所逼，還是因自然災(zāi)害，只要人們沒有過錯(cuò)，那么任何逃離自身國家的人都有權(quán)利享受更好的未來。針對氣候難民，他們應(yīng)在實(shí)際不可逆轉(zhuǎn)的損害來臨前就建立好相關(guān)的人權(quán)保護(hù)機(jī)制，而不能在海平面上升已經(jīng)達(dá)到將小島嶼國家淹沒的程度再去考慮保障措施。主權(quán)國家、國際組織等國際主體應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)保護(hù)氣候難民的職責(zé)，通過明確氣候難民國際法主體地位和設(shè)立氣候難民專項(xiàng)保障基金等的方式，對氣候難民的基本人權(quán)進(jìn)行最大程度的保護(hù)，保護(hù)現(xiàn)在的他們也是保護(hù)未來的自己。

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