應(yīng)急管理信息化發(fā)展問題對策研究

宋承泓

伴隨著應(yīng)急管理信息化的發(fā)展，應(yīng)急管理在部門職能、協(xié)同體制、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理模式、應(yīng)急側(cè)重點(diǎn)等方面都有了全新轉(zhuǎn)變，同時在應(yīng)急管理過程中也暴露出了平臺建設(shè)不專業(yè)、信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重、信息化預(yù)案水平低、應(yīng)急預(yù)案能力弱、信息化人才缺乏等問題。解決上述問題，保障應(yīng)急管理推進(jìn)發(fā)展，需要借助信息化力量，加強(qiáng)應(yīng)急管理信息化平臺和應(yīng)急指揮中心建設(shè)，結(jié)合大數(shù)據(jù)、人工智能等新型技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享交互，輔助應(yīng)急決策分析，建立現(xiàn)代應(yīng)急管理信息化體系，打造一支現(xiàn)代應(yīng)急管理信息化團(tuán)隊(duì)。

國家應(yīng)急管理部是一個由多部門多職能共同組成的應(yīng)急綜合管理組織，整合了原安監(jiān)局、公安消防、民政救災(zāi)、水利防汛抗旱、森林草原防火、地震救災(zāi)等業(yè)務(wù)職能，構(gòu)建一套全面完善的應(yīng)急管理體系，統(tǒng)籌規(guī)劃和指揮決策全國應(yīng)急管理工作。應(yīng)急管理部的誕生，對整個應(yīng)急領(lǐng)域產(chǎn)生了重大的變革。在過去，由國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室作為信息樞紐站，進(jìn)行信息匯總和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，綜合協(xié)助各相關(guān)單災(zāi)種專職部門進(jìn)行應(yīng)急救援和處置。而應(yīng)急管理部較之過去的應(yīng)急管理辦公室，從根本上賦予其較高的行政權(quán)力，對單災(zāi)種專職部門進(jìn)行職能整合，形成多災(zāi)種的應(yīng)急指揮體系，這種從多部門協(xié)同到職業(yè)化統(tǒng)一管理形式上的轉(zhuǎn)變，提升了應(yīng)對突發(fā)事件時應(yīng)急管理整體的專業(yè)化水平。應(yīng)急管理部對各專職部門的統(tǒng)一管理也改變了以往針對應(yīng)急事件突發(fā)的處理手段和管理理念。在過去，各部門重點(diǎn)關(guān)注的是應(yīng)急事件的事中救援和事后處置，而現(xiàn)在的應(yīng)急管理部門，則可以對各部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立一套完整的應(yīng)急救援災(zāi)前預(yù)案，關(guān)注重點(diǎn)從災(zāi)中災(zāi)后救援向?yàn)?zāi)前防范進(jìn)行轉(zhuǎn)變，全面提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)水平能力。

一、應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

2019年2月19日，應(yīng)急管理部下發(fā)了關(guān)于加快編制地方應(yīng)急管理信息化發(fā)展規(guī)劃的通知。通知指出提高國家應(yīng)急管理水平，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全的大事。目前國家應(yīng)急管理體系和能力仍然相對落后，應(yīng)急管理信息化水平不高，迫切需要與大國應(yīng)急管理能力相適應(yīng)的中國現(xiàn)代應(yīng)急管理體系。

（一）應(yīng)急形勢

1. 部門業(yè)務(wù)架構(gòu)變化對應(yīng)急管理提出新要求

應(yīng)急管理部的整合正式意味著應(yīng)急管理工作進(jìn)入了新時期，部門整合后如何高效地利用水利、公安、消防、安監(jiān)、民政等應(yīng)急各方力量是當(dāng)前面臨的主要問題。而其中應(yīng)急管理信息化是提升應(yīng)急管理能力的重要手段，是構(gòu)建新時代應(yīng)急管理體系的重要途徑。

2.智慧城市建設(shè)為應(yīng)急管理提供新機(jī)遇

智慧城市建設(shè)是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，其對政府管理理念、工作方式、處理流程等都產(chǎn)生了重大的影響，進(jìn)行了全方位的重塑。各級應(yīng)急管理部門應(yīng)按照應(yīng)急管理部提出的信息化建設(shè)要求，深化應(yīng)急管理領(lǐng)域“放管服”，推進(jìn)應(yīng)急管理核心業(yè)務(wù)梳理、流程再造和數(shù)據(jù)共享，依托政府統(tǒng)建的應(yīng)用支撐體系、數(shù)據(jù)資源體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系，推進(jìn)建設(shè)應(yīng)急管理信息化工程。

大數(shù)據(jù)、人工智能等新型技術(shù)為應(yīng)急管理信息化建設(shè)提供新模式。應(yīng)急管理部門是一個整合性的部門，其工作管理的范圍廣泛，內(nèi)部業(yè)務(wù)種類繁多，應(yīng)急救援工作復(fù)雜，必須要借助新型信息化技術(shù)手段，簡化應(yīng)急工作難度，輔助應(yīng)急工作決策分析。

3.問題總結(jié)

應(yīng)急管理部自成立后幾年來，在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急救援、應(yīng)急指揮、應(yīng)急儲備、應(yīng)急力量等方面都取得了不少的成效，從應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、處置救援到恢復(fù)重建等方面對突發(fā)事件進(jìn)行全方位全過程多層次管理。但與此同時，由于應(yīng)急基礎(chǔ)薄弱，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)所暴露出來的問題也不少，迫切需要調(diào)整和完善。

缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺。目前，在許多城市，省市區(qū)級應(yīng)急管理部門都各自建有自己的應(yīng)急指揮平臺，用于管理和指揮自己內(nèi)部區(qū)域的應(yīng)急事件，但是由于各自的設(shè)計理念和實(shí)現(xiàn)技術(shù)手段不同，各應(yīng)急指揮平臺相互獨(dú)立，各自為政，分割管理的現(xiàn)象比較普遍。部門和部門間難以實(shí)現(xiàn)視頻會商和融合通信等信息互動手段，達(dá)到應(yīng)急聯(lián)動和協(xié)同指揮的效果。因此迫切的需要整合建設(shè)一個具有體系化的統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺，由上而下進(jìn)行統(tǒng)籌管理，將各部門原有的應(yīng)急指揮平臺進(jìn)行融合，連通網(wǎng)絡(luò)、通信和視頻會議功能，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)對接。

信息共享不暢、信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。由于應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)工作會涉及到多個其他委辦局部門的部分業(yè)務(wù)，所以應(yīng)急管理部門和其他部門之間的信息共享是應(yīng)急管理工作的重要環(huán)節(jié)。但是由于各個業(yè)務(wù)部門自身都具備自己的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)中心，各自的系統(tǒng)體系比較分散，不通過系統(tǒng)化的對接，就無法實(shí)現(xiàn)部門間的信息交互，不能在功能上達(dá)到相互協(xié)同，在信息上達(dá)到互聯(lián)互通。

信息化預(yù)案水平低、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不健全。當(dāng)前應(yīng)急管理手段的側(cè)重點(diǎn)已經(jīng)從事中、事后向事前、事中、事后、轉(zhuǎn)變，事前的預(yù)案成為了應(yīng)急管理的重要關(guān)注點(diǎn)，但是，對各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案缺乏相應(yīng)的針對性，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的效果并不理想。同時由于應(yīng)急管理部門中各部門原先的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)對接比較困難，很難進(jìn)行有效的部門間信息交互，導(dǎo)致系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析預(yù)測、預(yù)案決策分析等手段難以較好地得到運(yùn)用。

應(yīng)急決策水平薄弱。社會結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜化致使突發(fā)事件的發(fā)生概率明顯上升，突發(fā)事件種類明顯增多，在面對這樣復(fù)雜的狀況，應(yīng)急管理部門針對各類不同事件的決策能力相對比較薄弱，缺乏系統(tǒng)化的決策分析手段，來通過對海量的信息進(jìn)行篩選，從中快速地提取有效數(shù)據(jù)，進(jìn)行智能化大數(shù)據(jù)分析和研判，作出最合適的決策方案，最高效地達(dá)到應(yīng)急效果。

信息化人才和裝備缺乏。由于信息化時代的崛起，應(yīng)急管理方式也逐漸信息化，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理理念和能力手段無法適應(yīng)新的需求，急需大量具備高水平新思維的應(yīng)急管理信息化人才和現(xiàn)代化應(yīng)急救援裝備，來提升應(yīng)急管理體系整體的應(yīng)急水平，保障未來復(fù)雜的應(yīng)急管理工作高效開展。但是就目前的現(xiàn)狀來看，對于國內(nèi)信息化人才培養(yǎng)不夠重視，針對應(yīng)急管理開設(shè)的專業(yè)非常稀少，人才培養(yǎng)極度缺乏，無法滿足當(dāng)前應(yīng)急領(lǐng)域的需求。

二、應(yīng)急管理信息化發(fā)展對策探討

針對我國當(dāng)前應(yīng)急管理過程中存在的問題和其出現(xiàn)的原因，建議應(yīng)急管理未來要統(tǒng)籌現(xiàn)有應(yīng)急基礎(chǔ)，結(jié)合信息化手段，建立完善的應(yīng)急管理平臺，建設(shè)一體化的應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一信息化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急數(shù)據(jù)交互共享、應(yīng)急輔助決策分析，提升人員應(yīng)急管理信息化意識、加強(qiáng)信息化人才培養(yǎng)。

（一）加強(qiáng)應(yīng)急管理信息化平臺建設(shè)，通過信息化手段提升應(yīng)急處置能力

應(yīng)急管理平臺是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，建立一個全面完善的應(yīng)急管理平臺可以讓原先的應(yīng)急管理手段變得高效而智能，對現(xiàn)在的應(yīng)急管理有很大的影響和作用。一個全面的、成體系的應(yīng)急管理平臺不單單只是局限于一個應(yīng)急部門，而是要實(shí)現(xiàn)上下統(tǒng)一、左右聯(lián)動。平臺縱向上實(shí)現(xiàn)部、省、市、區(qū)縣四級的連通，由應(yīng)急管理部牽頭制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，下面各級根據(jù)當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急特色進(jìn)行平臺業(yè)務(wù)拓展。橫向上對接地震、煤監(jiān)、消防救援、森林消防、駐地應(yīng)急救援隊(duì)伍等業(yè)務(wù)部門，充分協(xié)調(diào)應(yīng)急相關(guān)的各部門優(yōu)勢資源，提升應(yīng)急響應(yīng)和處置應(yīng)急事件能力。

（二）建設(shè)一體化的應(yīng)急指揮中心，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級的一體化指揮和常態(tài)化運(yùn)行

近年來，全國智慧城市建設(shè)在各地都已經(jīng)取得一定成效，但城市管理的各個職能部門聯(lián)動機(jī)制不健全，協(xié)調(diào)配合不夠，部分部門職能交叉在許多地方還是切實(shí)存在的問題，如何整合信息資源，高效利用信息化技術(shù)成果，實(shí)現(xiàn)城市管理數(shù)字化、智慧化、網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化成為重要研究對象。部分省、市、區(qū)縣部門按需自建指揮中心，但缺乏頂層設(shè)計來統(tǒng)籌融合載體，底層數(shù)據(jù)不共享、業(yè)務(wù)不聯(lián)通，難以實(shí)現(xiàn)上下貫通、左右聯(lián)通的指揮決策效果。因此建設(shè)統(tǒng)籌一體化的應(yīng)急指揮中心是提升城市治理能力的必然選擇。

通過一體化的應(yīng)急指揮中心，匯聚融合各級各領(lǐng)域部門數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨業(yè)務(wù)、跨層級的一體化運(yùn)行管理、服務(wù)和指揮[8]，提升平臺統(tǒng)籌指揮能力，賦能各級分應(yīng)急指揮中心，發(fā)揮各級綜合指揮中心的作用和價值。

應(yīng)急指揮中心需要依托數(shù)據(jù)中臺、應(yīng)用中臺、AI中臺等信息化基礎(chǔ)建設(shè)，結(jié)合時空信息平臺、城市綜合網(wǎng)格化平臺等內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)承上啟下、左右聯(lián)動、服務(wù)全局的能力提供決策支撐。

統(tǒng)籌建設(shè)一套運(yùn)行機(jī)制，通過建立“動態(tài)感知、智能預(yù)警、協(xié)同治理、應(yīng)急聯(lián)動、綜合評價”的指揮中心運(yùn)行管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨業(yè)務(wù)、跨層級的管理和協(xié)作，滿足指揮中心的常態(tài)化運(yùn)行與應(yīng)急運(yùn)行需求。

通過建立“全國-省-市-區(qū)-街-社區(qū)-網(wǎng)格”七級應(yīng)急聯(lián)動功能，將各類應(yīng)急事件進(jìn)行分級分類處置，達(dá)到精準(zhǔn)化治理能力，由上級應(yīng)急指揮中心對下級應(yīng)急指揮中心進(jìn)行管理調(diào)度，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮中心運(yùn)行管理的“運(yùn)行監(jiān)測、協(xié)同指揮、輔助決策、綜合展示”能力。

（三）制定統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息化標(biāo)準(zhǔn)體系，提升跨部門應(yīng)急協(xié)同能力

當(dāng)一件應(yīng)急事件出現(xiàn)的時候，往往需要多個業(yè)務(wù)部門協(xié)同開展應(yīng)急工作，而部門間的協(xié)同配合是否高效，完全取決于部門間是否存在一套針對應(yīng)急事件的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急管理部的存在是將各個與應(yīng)急管理相關(guān)的部門整合在一起，對水旱災(zāi)害、地震災(zāi)害、森林草原防火、氣象災(zāi)害等多災(zāi)種進(jìn)行統(tǒng)一的集成管理，而建立一套統(tǒng)一調(diào)度、分工明確的標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)籌各部門進(jìn)行協(xié)同處置事件，才能確保應(yīng)急工作高效開展，提升部門的系統(tǒng)應(yīng)急能力。

（四）實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交互，打破數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，提供應(yīng)急輔助決策分析

要實(shí)現(xiàn)國家“大應(yīng)急”的理念，應(yīng)急管理必須要實(shí)現(xiàn)深度地資源整合、信息互通，通過業(yè)務(wù)專網(wǎng)和政務(wù)網(wǎng)的對接，將各政府、各應(yīng)急部門的應(yīng)急信息進(jìn)行雙向的互聯(lián)互通。因此，需要建立一套覆蓋全國各省、市、區(qū)、縣各級應(yīng)急部門的數(shù)據(jù)共享交換平臺，一方面實(shí)現(xiàn)各應(yīng)急業(yè)務(wù)部門對于信息的實(shí)時同步，另一方面同國家其他政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)信息交換，在一定程度上輔助應(yīng)急決策。數(shù)據(jù)共享交換平臺具備數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)管控、數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)共享交換等功能，可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理部門內(nèi)部、外部共享交換的應(yīng)急數(shù)據(jù)資源的匯聚、治理，作為統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源池，對應(yīng)急事件進(jìn)行全方位的存儲和管理，提供資源整合的環(huán)境和技術(shù)支撐，真正意義上的打破原先信息孤島的現(xiàn)象。

實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享交換之后，平臺可以借助物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)手段，通過對數(shù)據(jù)的處理和分析，輔助應(yīng)急人員在事前、事中和事后對應(yīng)急事件進(jìn)行處置。通過大數(shù)據(jù)分析手段，可以對應(yīng)急事件進(jìn)行預(yù)判和模擬，并提出相應(yīng)的預(yù)案手段，防范于未然，減輕應(yīng)急事件發(fā)生的風(fēng)險，致力于將災(zāi)害化解在發(fā)生之前。當(dāng)事情發(fā)生時，可以借助大數(shù)據(jù)、人工智能進(jìn)行災(zāi)害分析，輔助應(yīng)急救援人員做出最快最有效的應(yīng)急決策，最大程度上地減輕應(yīng)急造成的損失。事后也可以借助數(shù)據(jù)分析，輔助災(zāi)后治理工作。

（五）提升應(yīng)急管理人員信息化水平和意識，加強(qiáng)信息化人才培養(yǎng)，打造一支信息化應(yīng)急隊(duì)伍

隨著信息化技術(shù)融入應(yīng)急管理的工作模式中，原先的應(yīng)急管理工作模式發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，由原先各部門獨(dú)立分管各自的災(zāi)種事項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)今的多災(zāi)種融合管理，對于應(yīng)急管理人員的工作能力要求越來越高，因此需要通過一些系統(tǒng)性的培訓(xùn)，讓應(yīng)急管理人員能夠具備解決如今復(fù)雜事件的能力。此外一些融合型的應(yīng)急管理信息化平臺對工作人員的操作能力有一定的要求，需要對應(yīng)急管理人員進(jìn)行相對應(yīng)的專業(yè)性培訓(xùn)，培養(yǎng)現(xiàn)有應(yīng)急管理人員的信息化專業(yè)水平，讓他們具備對平臺軟件的基礎(chǔ)操作能力，從而真正靈活高效地實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理信息化。

除了要提升當(dāng)前應(yīng)急管理工作人員的信息化水平來滿足當(dāng)前的業(yè)務(wù)需求之外，為了保障未來應(yīng)急管理的發(fā)展，改變當(dāng)下應(yīng)急管理高水平人才缺乏的困境，可以在高校中設(shè)立一些應(yīng)急管理相關(guān)專業(yè)，對應(yīng)急管理理念進(jìn)行完整性的教育，對應(yīng)急管理技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)，對應(yīng)急管理工作進(jìn)行全方面的實(shí)踐，針對應(yīng)急管理培養(yǎng)一部分應(yīng)急管理信息化的高校專業(yè)人才，在未來由他們來真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理信息化建設(shè)。

三、總結(jié)

應(yīng)急管理信息化建設(shè)是一項(xiàng)長遠(yuǎn)性的發(fā)展工程。在當(dāng)下需要形成一套較為符合現(xiàn)代化應(yīng)急管理模式的信息化體系，建立上下統(tǒng)一、左右聯(lián)動的應(yīng)急管理平臺，逐步將所有應(yīng)急業(yè)務(wù)納入到統(tǒng)一的管理模式中，通過應(yīng)急管理平臺協(xié)調(diào)應(yīng)急相關(guān)的各部門優(yōu)勢資源，提升應(yīng)急響應(yīng)和處置應(yīng)急事件能力。搭建數(shù)據(jù)資源共享交換平臺，實(shí)現(xiàn)各部門應(yīng)急數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。建立一體化的應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一納管原有各級分應(yīng)急指揮中心，實(shí)現(xiàn)上下級視頻會商、指揮調(diào)度等相關(guān)業(yè)務(wù)功能，達(dá)到應(yīng)急指揮中心一體化服務(wù)、管理、指揮。借助現(xiàn)代大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，逐步提升應(yīng)急手段，為應(yīng)急管理災(zāi)前預(yù)案、災(zāi)中救援、災(zāi)后治理提供技術(shù)支撐。此外持續(xù)培養(yǎng)信息化人才，儲備應(yīng)急管理新生代力量，打造一支應(yīng)急信息化隊(duì)伍，為未來應(yīng)急管理發(fā)展建設(shè)做支撐。

作者單位：華信咨詢設(shè)計研究院有限公司