“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下區(qū)域、政府與市場的協(xié)調整合

李宜達

[摘要]構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局本質上是我國立足自身發(fā)展階段根據(jù)未來戰(zhàn)略需要適時對利用國內國外兩個市場的策略做出調整，以實現(xiàn)資源高效配置。構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局要求對區(qū)域、政府與市場這三者的作用加以協(xié)調整合。為此，應打造區(qū)域協(xié)調分工網(wǎng)絡、暢通城市群內溝通機制、構筑高效商貿流通網(wǎng)絡，以三維網(wǎng)絡之力形成經(jīng)濟發(fā)展新格局。

[關鍵詞]雙循環(huán);區(qū)域平衡;政府與市場

[中圖分類號]F120.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0043-06

在世界百年未有之大變局下，基于全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢和中國經(jīng)濟發(fā)展方向，黨的十九屆五中全會明確提出“加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。雙循環(huán)發(fā)展框架的重塑既需要充分發(fā)揮我國龐大的市場規(guī)模優(yōu)勢與內需發(fā)展?jié)摿?，也必須依靠有為政府不斷發(fā)力以實現(xiàn)制度體系的完善和交易成本的降低。此外，由于當前全球產(chǎn)業(yè)體系呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域化特征，區(qū)域空間也應納入構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的考量之中。本文從區(qū)域平衡發(fā)展機制的視角出發(fā)，基于政府與市場關系的內在邏輯，回顧新中國成立至今我國內外循環(huán)結構的演進脈絡，對“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下區(qū)域、政府與市場的整合關系展開討論。

一、區(qū)域發(fā)展視野下內外循環(huán)建設的演進

1.區(qū)域發(fā)展探索期（1949-1978年）：以內循環(huán)協(xié)調區(qū)域發(fā)展

新中國成立之初，結合當時國際國內形勢，我國除了“一五”時期基于當時自身發(fā)展需要引進蘇聯(lián)156個重大項目以外，整體經(jīng)濟運行基本上處于內循環(huán)狀態(tài)。1949-1956年，我國基本完成社會主義改造，過度集中的經(jīng)濟支配權難以有效促進地方政府因地制宜地發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。因此，毛澤東同志基于對央地關系重構的思考論述了協(xié)調平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略構想，提出要采取中央與地方并舉的方式推進區(qū)域經(jīng)濟綜合平衡發(fā)展。中共八大也強調社會主義建設必須調動各地區(qū)的積極性，提出推進綜合平衡發(fā)展的總體路線。總體來看，從新中國成立到改革開放前，我國主要立足于政府在經(jīng)濟與社會網(wǎng)絡中的主體地位，由中央集權嘗試向地方分權，致力于構建起以中央政府為核心、以地方政府為中介的區(qū)域資源配置機制。

2.區(qū)域發(fā)展調整期（1978-1992年）：以外循環(huán)釋放區(qū)域活力

黨的十一屆三中全會以后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人基于國際發(fā)展環(huán)境的顯著變化，從我國基本國情出發(fā)，推行市場導向的漸進式改革，致力于以暢通外循環(huán)為突破口向經(jīng)濟發(fā)展注入活力。從1980年開始，我國以設立經(jīng)濟特區(qū)方式開始進行“外循環(huán)體系”培育。1990年我國首次出現(xiàn)貿易順差，標志著這一階段的外循環(huán)建設取得重大進展。這一時期，漸進式市場化改革與外循環(huán)體系構建相配套，政府逐漸放開對市場的控制，進而催生出一系列商貿平臺、市場中介，形成體制轉軌框架下區(qū)域、政府與市場的聯(lián)動整合關系，促進外循環(huán)基本架構的形成。

3.區(qū)域發(fā)展關鍵期（1992-2012年）：以外循環(huán)推進區(qū)域發(fā)展

隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，我國外循環(huán)體系進入高速發(fā)展階段，特別是2001年加入WTO之后，相關體制機制改革加速進行，市場在資源配置方面發(fā)揮著日益重要的作用。這一時期，關于空間發(fā)展的理念逐漸形成并不斷強化，由此產(chǎn)生了一系列關于提高我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展平衡性的戰(zhàn)略構想和政策方針。世紀之交，我國提出實施西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策。黨的十六屆五中全會強調“要繼續(xù)推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展”“著力提高對外開放水平，加快轉變對外貿易增長方式”。我國還于2011年開始實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，這在一定程度上增強了地區(qū)間政策的協(xié)調性和精準度，進一步深化了空間平衡理念和區(qū)域網(wǎng)絡思維。這一階段，在以外循環(huán)為主的發(fā)展模式下，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略帶有明顯的開放特征，通過統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展形成不同區(qū)域局部網(wǎng)絡，將發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)的“虹吸效應”逐步轉化為“外溢效應”。

4.區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略期（2012年至今）：以雙循環(huán)平衡區(qū)域發(fā)展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央基于國際國內發(fā)展環(huán)境變化，為新時期推進我國區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展進行一系列全新戰(zhàn)略謀劃。黨的十八屆三中全會提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”，這標志著新發(fā)展階段我國對政府與市場辯證關系認識的新突破。黨的十九大明確指出新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，構筑平衡性發(fā)展格局成為我國推進內循環(huán)網(wǎng)絡建設和外循環(huán)體系發(fā)展的新航標。2020年，面對新的發(fā)展形勢和環(huán)境，黨中央又提出加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。整體上講，新時代我國經(jīng)濟呈現(xiàn)出更為顯著的多層次網(wǎng)絡特征，這對充分發(fā)揮地區(qū)間的平臺優(yōu)勢與中介效應，進而推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展走向平衡具有重大意義。

二、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局構建的重要基礎：區(qū)域、政府與市場的契合發(fā)展

1.區(qū)域、政府與市場在內外循環(huán)發(fā)展框架中的協(xié)調整合

改革開放前30年，我國經(jīng)濟基本上屬于單一的內循環(huán)狀態(tài);改革開放后的前30年，我國內循環(huán)模式開始弱化，外循環(huán)的地位持續(xù)提升。雙循環(huán)的本質是一國根據(jù)其特定經(jīng)濟發(fā)展階段適時調整經(jīng)濟發(fā)展導向，以充分利用國內和國外“兩個市場”實現(xiàn)資源高效配置。內循環(huán)與外循環(huán)地位的演變脈絡往往也內嵌于政府與市場關系的調整框架之中。在傳統(tǒng)西方經(jīng)濟學理論中，政府與市場是一種非此即彼的動態(tài)替代關系，有關其作用與邊界的討論迄今仍沒有明確的結論。有關政府與市場的二元對立論，亞當·斯密就曾指出市場機制就如“看不見的手”指引著經(jīng)濟資源往高效領域去配置，而政府只需充當“守夜人”的角色提供公共產(chǎn)品。進入20世紀之后，關于政府與市場二元對立的認識，直觀反映在兩種闡述立場截然相反的經(jīng)濟理論上，即以哈耶克為代表的自由放任原則的理論表達和以凱恩斯為代表的國家干預主義的政策傾向。在政府與市場二元對立論的分析框架下，往往難以準確認識不同國家在不同發(fā)展階段關于內循環(huán)和外循環(huán)異質性的分界，割裂了經(jīng)濟社會不同歷史時期與特定發(fā)展環(huán)境的內在聯(lián)系。

從新中國的經(jīng)濟發(fā)展演進脈絡來看，區(qū)域、政府與市場在我國推進內循環(huán)和外循環(huán)以及提高經(jīng)濟發(fā)展平衡性與可持續(xù)性的過程中均發(fā)揮著難以替代的作用。首先是關于政府自身能力的建設。改革開放前，主要是基于單一內循環(huán)狀態(tài)的政府網(wǎng)絡構建。改革開放后，政府自身能力的建設納入了兩個新維度，一是認識市場作用界限的能力，即根據(jù)市場失靈領域進行適時政策干預。二是關于市場機制作用的發(fā)揮。改革開放前，我國以單一內循環(huán)為導向推進資源配置權限集中化，實現(xiàn)政府對市場的逐步替代。改革開放后，我國經(jīng)濟體制改革主要以構建市場配置資源體制機制為主線，致力于通過推進外循環(huán)發(fā)展的方式激活市場主體、不斷增強市場力量、逐步完善市場機制。三是關于區(qū)域資源稟賦概念的認識。改革開放前，關于區(qū)域資源稟賦概念和空間規(guī)劃理念相對模糊。改革開放后，從區(qū)域資源稟賦和空間規(guī)劃著眼進行外循環(huán)布局的經(jīng)濟思維逐漸強化。認識到區(qū)域資源稟賦也是構成區(qū)域參與經(jīng)濟循環(huán)的比較優(yōu)勢，是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。要較好解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，就需要政府根據(jù)區(qū)域資源稟賦有所作為，利用前瞻性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和結構性空間規(guī)劃引導區(qū)域要素與資源配置。這種與區(qū)域資源稟賦相契合的發(fā)展模式，本質上是通過充分發(fā)揮有為政府之力，減緩或避免由于市場自發(fā)作用而導致的區(qū)域在參與經(jīng)濟循環(huán)過程中可能產(chǎn)生的諸如經(jīng)濟波動、經(jīng)濟危機等。

2.“雙循環(huán)”新發(fā)展格局與區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的有機統(tǒng)一

無論是經(jīng)濟內循環(huán)還是外循環(huán)，其核心都是暢通資源要素流動機制，促進生產(chǎn)要素自由流動，激勵技術進步和科技創(chuàng)新，加快產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈的發(fā)展，從而形成促進產(chǎn)業(yè)升級的動力、推動經(jīng)濟增長的活力以及吸收外部沖擊的能力。在世界百年未有之大變局下，為積極應對國內外形勢所出現(xiàn)的結構性轉變，我國強調后疫情時期的經(jīng)濟發(fā)展要更多依靠國內循環(huán)，通過充分利用國內的超大市場，把結構性潛能有效激發(fā)出來，從而推動我國經(jīng)濟進入更好的良性循環(huán)。而在邁向社會主義現(xiàn)代化建設新征程的過程中，我國也正著力提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的平衡性及可持續(xù)性。推動區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展本質上也是通過有為政府與有效市場的互動來推進區(qū)域分工網(wǎng)絡的聯(lián)結，從而構建出一個協(xié)調平衡高效的分工體系。

從馬克思分工理論來看，構建基于雙循環(huán)的經(jīng)濟發(fā)展新格局與打造平衡型區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新模式實際上是相輔相成、相得益彰的。根據(jù)馬克思的觀點，以資源要素外循環(huán)為導向的國際分工是人類生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，國際分工的深化又為社會生產(chǎn)力的發(fā)展創(chuàng)造必要的前提。社會生產(chǎn)力不斷發(fā)展是國際分工深化以及各國外循環(huán)經(jīng)濟體系迅速發(fā)展的重要基礎，而國家之間分工的不斷深化以及外循環(huán)模式的逐漸發(fā)展反過來又促進社會生產(chǎn)力的進一步提高。推動區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展關鍵是要構筑協(xié)調完整的分工體系，而分工體系越是完整，具體勞動的種類就越多，專業(yè)化經(jīng)濟就越發(fā)達，投入交換的商品品種和數(shù)量就自然越多，市場的規(guī)模也就會越大。市場規(guī)模的擴大反過來又會推動分工體系的深化，進一步促進生產(chǎn)的專業(yè)化，從而實現(xiàn)國內分工與國際分工的有機結合，暢通國內循環(huán)和國際循環(huán)之間的聯(lián)系?；诖?，構建國內循環(huán)為主、外循環(huán)賦能、雙循環(huán)暢通高效的經(jīng)濟發(fā)展新格局實際上就是對后疫情時代的市場分工模式進行戰(zhàn)略性調整。

三、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局建設的關鍵抓手：構建區(qū)域、政府與市場三維網(wǎng)絡體系

1.打造區(qū)域協(xié)調分工網(wǎng)絡

按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，在發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)之間存在著兩種作用方向截然相反的效應，即“虹吸效應”與“外溢效應”。區(qū)域發(fā)展不平衡問題難以完全依靠市場機制解決，需要政府采取區(qū)域空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策引導等方式來重塑區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展結構和協(xié)調區(qū)域分工模式?，F(xiàn)實來看，國內大部分欠發(fā)達地區(qū)承接了與本地比較優(yōu)勢不符的產(chǎn)業(yè)，而發(fā)達地區(qū)的發(fā)展期產(chǎn)業(yè)由于政策上的抑制措施被迫轉移到落后地區(qū)。這種偏離區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的收斂式政策導向非但沒有實現(xiàn)通過外溢效應的發(fā)揮來協(xié)調平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標，反而在一定程度上強化了發(fā)達地區(qū)的虹吸效應，致使區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展差距難以有效縮小。這歸根到底是相關結構性、體制性問題所導致的區(qū)域市場零碎分割現(xiàn)象，難以在不同地區(qū)之間形成協(xié)調聯(lián)動、分工合作的網(wǎng)絡結構。因此，在以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中，要真正改變區(qū)域發(fā)展失衡狀況，就應以“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的建設為契機，將傳統(tǒng)的“中心一邊緣”區(qū)域發(fā)展結構轉變?yōu)閰f(xié)調分工的區(qū)域網(wǎng)絡結構，打造節(jié)點互聯(lián)、平衡賦能的區(qū)域資源流動機制。而構筑區(qū)域協(xié)調分工網(wǎng)絡的關鍵在于不同區(qū)域需要有明確的分工，各自具備不同的功能。而打造協(xié)調平衡的區(qū)域網(wǎng)絡結構離不開契合型空間發(fā)展規(guī)劃的支持和前瞻性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的引導。特別是對于欠發(fā)達地區(qū)而言，應當實行有所區(qū)分的、基于各自比較優(yōu)勢的發(fā)展政策。

2.暢通城市群內溝通機制

從現(xiàn)階段中國城市群建設的實際情況來看，城市的整體規(guī)劃建設缺乏對區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的大局把握，城市群內部不同城市間的有效溝通不足，各地區(qū)政府合作協(xié)商機制不暢通、不完善，存在著市場零碎分割的現(xiàn)象，難以真正發(fā)揮起不同城市的比較優(yōu)勢和平臺優(yōu)勢。以雙循環(huán)發(fā)展模式為支撐的區(qū)域治理結構既不是完全政府主導的單一官方治理，也不是政府作用式微的純粹民間治理，而是一種逐漸趨向于各種利益相關方共同參與的混合治理結構。而這種混合治理結構本質上是一種通過聚焦各方問題關注點、找準各方利益結合點而實現(xiàn)協(xié)同共進的區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡。因此，推進城市群發(fā)展要從積極融入內循環(huán)為主、外循環(huán)賦能、雙循環(huán)暢通的全新發(fā)展大局出發(fā)，不斷暢通地方合作協(xié)商機制，打破各種體制機制壁壘，降低地區(qū)間的溝通成本和協(xié)商成本，促進形成城市群內部協(xié)調聯(lián)動機制。同時，還應加快數(shù)字政府建設，大力推動地方數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，以信息公開、數(shù)字開放的方式強化城市間的網(wǎng)絡化效應，增強地區(qū)間政策的協(xié)調性和精準度，避免地區(qū)之間出現(xiàn)過度產(chǎn)業(yè)競爭、發(fā)展替代的現(xiàn)象，打造出相互聯(lián)通、輻射帶動的錯位競爭共贏格局。

3.構筑高效商貿流通網(wǎng)絡

習近平總書記強調“構建新發(fā)展格局，必須把建設現(xiàn)代流通體系作為一項重要戰(zhàn)略任務來抓?！币虼耍挥写蛲ㄊ袌隽魍w系堵點，構筑高效商貿流通網(wǎng)絡，才能有效推進內循環(huán)與外循環(huán)的高水平發(fā)展，打造產(chǎn)銷并進、供需互促的循環(huán)賦能平衡網(wǎng)絡，塑造市場化、法治化以及國際化營商環(huán)境。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，市場流通體系既構成國內大循環(huán)的基礎網(wǎng)絡骨架，同時也是內循環(huán)與外循環(huán)相互對接的重要商貿接口。構建后疫情時代全新發(fā)展模式需要高效的商貿流通網(wǎng)絡作為支撐，必須明確商貿流通網(wǎng)絡在“雙循環(huán)”發(fā)展格局中的基礎性作用，進一步打破地區(qū)之間要素流動和產(chǎn)品交易的藩籬，通過高效率市場化制度和高水平法治化保障來實現(xiàn)各類市場主體的有效競爭，促進市場流通領域新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)。

（責任編輯 肖華堂）