完善河北省勞動保障監(jiān)察機制的思考

文/王艷霞

近年來，隨著河北省民營經濟的發(fā)展壯大，企業(yè)勞動關系日趨多樣化、復雜化，侵害勞動者權益的違法行為不斷增多，勞資糾紛呈上升趨勢，這些問題直接影響到社會的公平和正義，影響到社會的和諧穩(wěn)定。在這種背景下，勞動保障監(jiān)察執(zhí)法作為政府維護勞動者合法權益，打擊違法行為的重要執(zhí)法手段正日益受到重視。如何建立和完善勞動保障監(jiān)察機制，提高工作效能，推動勞動保障監(jiān)察體系建設向科學化、法制化、網絡化邁進，是目前河北省勞動保障監(jiān)察工作亟待研究的重要課題。

一、河北省勞動保障監(jiān)察工作現狀

（一）強化日常監(jiān)察執(zhí)法

一是暢通群體維權渠道。全省各級勞動保障監(jiān)察機構在報刊、電臺和電視臺等新聞媒體上向社會公布了舉報投訴電話，設置了舉報投訴信箱，設立了舉報投訴接待室，在建筑施工現場設置了維權告示欄。同時，各級勞動保障監(jiān)察機構主動監(jiān)控新聞媒體輿情信息，發(fā)現違法線索及時跟進、及早介入。二是妥善處理舉報投訴案件。接受群眾舉報投訴實行案件臺賬制和首問負責制，實行“一站式”維權服務，對職責范圍內的案件及時登記受理，并一次性告知所需材料；對超出職責范圍的做好解釋說明，并告知維權渠道和受理機構。

（二）開展專項執(zhí)法檢查

2013年，在清理整頓人力資源市場秩序專項行動中，查處各類違反就業(yè)管理相關規(guī)定的行政違法案件458件，依法取締非法職業(yè)介紹活動179件，吊銷許可證4件，責令退賠勞動者各種費用20.1萬元。在遵守勞動用工和社會保障法律法規(guī)情況專項檢查中，督促763戶用人單位進行社會保障登記、505戶繳納社會保險，對581戶用人單位處以罰款。在農民工工資支付情況專項檢查中，為1.56萬名農民工補發(fā)工資8896萬元，督促用人單位與農民工補簽勞動合同9.58萬份。

（三）推進“兩網化”管理工作

截至2013年底，全省設區(qū)市本級“兩網化”管理覆蓋率達到91%，153個縣（市、區(qū)）已連通專網，129個縣（市、區(qū)）系統(tǒng)上線。市級“兩網化”運行質量不斷提高，石家莊市開展了網上數據信息比對，唐山和秦皇島市利用網上監(jiān)察系統(tǒng)辦理書面審查業(yè)務，有效提升了執(zhí)法效能，完善了執(zhí)法手段。

（四）完善勞動保障政策法規(guī)

2005年和2007年，河北省勞動和社會保障廳先后制定了《河北省用人單位勞動保障守法誠信制度實施辦法(試行)》《河北省用人單位重大勞動保障違法行為社會公布暫行規(guī)定》，2011年出臺了《河北省人力資源和社會保障行政處罰自由裁量權適用規(guī)則（試行）》和《河北省人力資源和社會保障行政處罰自由裁量權細化標準（試行）》，2013年又進行了修改和完善。針對農民工工資拖欠嚴重問題，2013年，省委、省政府先后印發(fā)了《關于進一步強化責任，切實解決拖欠農民工工資問題的緊急通知》《關于建立解決建設領域拖欠農民工工資問題長效機制的意見》等政策性文件。人力資源和社會保障廳與住建廳也聯合下發(fā)了《關于建立解決拖欠農民工工資問題合作機制的意見》，省人力資源和社會保障廳還下發(fā)了《河北省重大勞動保障違法案件督辦查處辦法》。

二、河北省勞動保障監(jiān)察機制存在的主要問題

（一）監(jiān)察執(zhí)法力量嚴重不足

隨著新的《勞動合同法》《社會保險法》等法規(guī)的貫徹實施，勞動者依法維權意識進一步增強，維權需求不斷增長，勞動爭議案件大量攀升。面對眾多的企業(yè)和大量的勞動違法案件，勞動監(jiān)察機構力量明顯不足，難以有效開展日常勞動執(zhí)法和檢查活動。河北省目前專職勞動保障監(jiān)察員僅1746名，從業(yè)人員卻有4183.93萬人，勞動保障監(jiān)察員與勞動者的比例高達1∶24000，遠未達到人力資源和社會保障部1∶8000的要求。河北省雖然成立了省勞動保障監(jiān)察總隊，但未明確機構設置、職能定位的具體事宜，加之人員編制少、執(zhí)法力量弱、裝備和車輛不足等原因，到目前還沒有正式開展監(jiān)察執(zhí)法工作。市、縣監(jiān)察機構專職監(jiān)察員嚴重不足，部分縣級機構為自收自支事業(yè)單位，未實行參公管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級受人、財、物等因素制約，勞動保障服務平臺建設滯后，制約了“兩網化”管理的全覆蓋，直接導致監(jiān)察力度的弱化。

（二）監(jiān)察執(zhí)法權力缺乏

根據《勞動保障監(jiān)察條例》，勞動監(jiān)察部門對用人單位的違法行為，主要的處罰措施是責令限期支付勞動者的工資報酬、責令限期改正、行政罰款等，但是并沒有賦予勞動監(jiān)察部門自行強制執(zhí)行的權力。行政權力的缺乏，使許多案件的調查取證和查處工作難以順利開展。面對大量的用人單位出現的欠薪、欠保等案件，勞動保障監(jiān)察機構既不能對違法單位的財產實行查封、扣押，更不能對責任人進行留置，一些違法行為人常常采用逃匿、毀損名冊或賬簿憑證、變賣或轉移財物等方法逃避監(jiān)督檢查，有些當事人甚至一跑了之。勞動者的合法權益無法得到保障，經常升級為群體性事件，既損害了監(jiān)察的公信力，也影響了社會的穩(wěn)定。

（三）違法處罰力度小，不到位

從我國現行立法規(guī)定來看，違法者承擔的法律責任很小，懲罰力度很弱。例如，《勞動保障監(jiān)察條例》第三十條規(guī)定，如果出現無理抗拒、阻撓勞動保障行政部門依照本條例的規(guī)定實施勞動保障監(jiān)察的，經勞動保障行政部門責令改正拒不改正，或者拒不履行勞動保障行政部門的行政處理決定的，由勞動保障行政部門責令改正并處2000元以上2萬元以下的罰款。如此低的罰款額度，對違法單位達不到應有的懲戒目的，反而容易導致用人單位為節(jié)約用人成本鋌而走險。此外，對違法行為處罰不到位的現象也較普遍。部分監(jiān)察部門及工作人員由于存在怕得罪人，怕上級干預，怕引起行政復議、行政訴訟等思想，對違法行為做出處罰的案件較少，因此，雇主會逐漸產生僥幸心理。

（四）監(jiān)察執(zhí)法環(huán)境有待改善

目前，某些地方政府片面注重GDP增長，“重資本輕勞動”觀念根深蒂固，在思想上形成了“先發(fā)展后規(guī)范”的錯誤觀念，將勞動保障監(jiān)察同改善投資環(huán)境對立起來，以不同的方式對勞動監(jiān)察機構開展的活動進行干預，如劃定“特別保護單位”、設置事先報批程序、限制檢查次數等。某些私營業(yè)主也以為地方經濟發(fā)展做出了貢獻而自居，當因違法受到處理或處罰時，千方百計尋求當地政府的庇護，致使勞動保障違法案件的查處工作有始無終。勞動監(jiān)察部門在執(zhí)法時面臨經濟發(fā)展大局與嚴格執(zhí)法的兩難選擇。在這樣的環(huán)境下，一些勞動執(zhí)法機構及其工作人員的能動性受到限制和打擊，主觀不作為情緒滋生。

三、完善河北省勞動保障監(jiān)察機制的對策措施

（一）加強勞動保障監(jiān)察隊伍建設，提高執(zhí)法能力

加大財政支持力度。河北省目前基層勞動監(jiān)察機構還有一部分屬于差額撥款或自收自支的事業(yè)單位，建議將這些機構納入公務員管理范圍。不但要把勞動保障監(jiān)察人員經費納入財政預算，而且辦案費、專項檢查費、裝備使用維護費、人員經費和業(yè)務培訓費也應全額納入同級財政預算，以保證勞動保障監(jiān)察工作的正常開展。對一些地方財政并不寬裕的縣，應加大省級財政扶持力度，通過專項經費或轉移支付的形式，為其配備勞動保障執(zhí)法監(jiān)察必備的交通工具、通訊工具和攝錄工具等基本的辦案設備，以便更加有效地推進勞動保障執(zhí)法監(jiān)察。

增加勞動監(jiān)察機構的人員編制。按照人力資源和社會保障部關于專職監(jiān)察員與勞動者的比例應達到1∶8000的要求，河北省應擁有勞動保障專職監(jiān)察員5230人，尚需增加3484人。建議提高基層勞動保障監(jiān)察機構規(guī)格，增加勞動保障監(jiān)察人員編制，充實勞動保障監(jiān)察隊伍，尤其是增加縣區(qū)的人員編制數額，提高勞動保障監(jiān)察的能力，確?；鶎觿趧颖Ｕ媳O(jiān)察執(zhí)法機構能夠及時受理、及時處理投訴，特別是對一些明顯違反法律法規(guī)的用工行為，能夠及時有效地予以監(jiān)督、監(jiān)察和處置。

加強勞動監(jiān)察人員能力建設。要實行嚴格的準入制度，實行資格認證，持證上崗。按照公務員的招考要求，公開招錄熟悉法律法規(guī)、素質高、作風正派的人員充實到監(jiān)察隊伍中來。要適應新形勢新情況的要求，加強勞動監(jiān)察員的培訓，使其熟練掌握勞動保障法律法規(guī)，系統(tǒng)學習行政執(zhí)法程序，重點加強行政管理和法律意識、責任意識方面的培訓，著力在業(yè)務培訓時改變勞動監(jiān)察人員的工作作風。要建立規(guī)范的獎懲和晉升淘汰機制，保證監(jiān)察隊伍的健康發(fā)展。

（二）賦予勞動保障監(jiān)察強制執(zhí)行權，完善執(zhí)法程序

應盡快出臺河北省行政法規(guī)、規(guī)章，賦予勞動監(jiān)察機構，尤其是基層勞動監(jiān)察機構一定的自行實施行政強制執(zhí)行的權力，一旦出現用人單位惡意逃薪，隱匿、轉移財產等行為時，勞動監(jiān)察可以采取查封資產、凍結銀行賬戶、變賣拍賣等手段，使勞動者權益得到有效保護。與此同時，進一步強化勞動監(jiān)察執(zhí)法權，主要包括調查權、調閱檢查審核權、中止調查權、請示協助權、查封扣押權、處罰權等。同時應進一步完善勞動監(jiān)察內部程序，明確勞動監(jiān)察受理時效，建立監(jiān)察期限的延長制度、中止制度，不斷規(guī)范勞動監(jiān)察執(zhí)法行為?；诜乐箼嗔E用的考慮，立法應對勞動監(jiān)察機構自行實施行政強制執(zhí)行的范圍、程序等方面做出明確規(guī)定，并建立相應的監(jiān)督機制，以防止勞動監(jiān)察機構濫用權力，損害企業(yè)和勞動者的合法權益。

（三）健全勞動保障刑事立法，加強刑事責任追究

我國對勞動違法行為的懲罰側重追究民事責任，輕行政處罰，少刑事責任，這不利于對勞動者權益的保護。就拖欠工資來說，相當多的國家將其列為刑事違法行為，我國臺灣地區(qū)和香港特別行政區(qū)的法律也明確將此等行為入罪。從國外對勞動權益的刑法保護看，其保護的范圍相當廣泛，如《法國刑法典》有關于侵犯勞動平等權、使用童工、妨害工會活動的犯罪條款。借鑒外國立法，我國也應增加對勞動平等權、休息休假權、勞動報酬權、社會保障權、組織工會權以及婦女、未成年人特殊權利的刑法保護。同時，可以增加欠薪、欠保罪名，追究惡意欠薪、欠保者的刑事責任，從而對用人單位起到威懾作用。

（四）加大宣傳力度，營造良好執(zhí)法環(huán)境

執(zhí)法環(huán)境的營造關鍵在各級政府和職能部門。各級政府及職能部門的領導干部要增強法律意識，切實轉變對勞動保障監(jiān)察工作的看法，要充分認識到勞動保障監(jiān)察不僅保護勞動者合法權益，也能調整規(guī)范社會主義市場經濟秩序，維護公平競爭的市場機制；不僅不會妨礙招商引資，不會妨礙就業(yè)和經濟發(fā)展，還可以優(yōu)化當地的投資環(huán)境，提升地方社會經濟發(fā)展競爭力。各級黨政領導要提高對勞動保障監(jiān)察工作的重視程度，處理好優(yōu)化經濟環(huán)境與優(yōu)化勞動者就業(yè)環(huán)境的關系，營造良好的勞動保障法治環(huán)境。

要加強對勞動者的宣傳教育，提高他們的維權意識。要以勞動監(jiān)察為主，建立起經常與集中、普及與重點相結合的法制宣傳制度，使宣傳工作規(guī)范化、制度化、經?；Ｍㄟ^廣播、電視、報刊、網絡等各種媒體，利用現行法律法規(guī)和政策，解決勞動者關心的問題，讓勞動者能夠明確自身的合法權益，學會依法維權，明白在自身權益受到侵害時向勞動保障監(jiān)察尋求法律援助。

要做好對用人單位的宣傳教育，增強用人單位自覺守法意識。通過對用人單位進行勞動監(jiān)察知識的宣傳教育，讓用人單位認識到，勞動監(jiān)察不是為了給企業(yè)“找麻煩”“增加企業(yè)成本”，而是從大局出發(fā)、從長遠出發(fā)，有利于企業(yè)的長遠利益，能夠促使企業(yè)建立起規(guī)范的勞資關系，減少糾紛數量，解除員工的后顧之憂，激發(fā)員工的工作積極性，提高企業(yè)的聲譽，促進企業(yè)的長遠發(fā)展。

[1]]熊正根,行政法視野下的勞動監(jiān)察制度研究[D].南昌:江西師范大學,2009.

[2]南人社,勞動保障監(jiān)察機構設置與運行機制分析[J].人才資源開發(fā),2014,(1).

[3]范晶波,勞工生存與國家保護:中國勞動監(jiān)察的現實定位及發(fā)展趨向[J].江蘇社會科學,2012,(2).