從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督

文宗瑜 莫一帆

【摘要】自2008年以來， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)回落， 政府的收入增長(zhǎng)壓力也在逐年加大。 在此背景下， 政府一方面要保證以民生為代表的重點(diǎn)領(lǐng)域的剛性支出， 另一方面還要擴(kuò)大投資刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 這勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加劇其收支壓力和償債風(fēng)險(xiǎn)。 面對(duì)這一形勢(shì)， 落實(shí)政府過緊日子的要求已經(jīng)刻不容緩。 為從源頭上避免政府過度支出并防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 要以預(yù)算環(huán)節(jié)為突破口， 從各方面加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督， 將政府過緊日子的要求落到實(shí)處。 在具體的監(jiān)督思路上應(yīng)有更廣的戰(zhàn)略視野， 不能僅局限于以嚴(yán)控一般性支出來減輕支出壓力， 而應(yīng)著眼于控制政府債券尤其是專項(xiàng)債券的發(fā)行額度、杜絕重大項(xiàng)目建設(shè)的支出分解、完善四本預(yù)算收入之間的劃轉(zhuǎn)方式以及嚴(yán)審過度民生的預(yù)算支出安排， 以此促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和支出績(jī)效的提升， 進(jìn)而為財(cái)政可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)下行;政府債券;過緊日子;預(yù)算監(jiān)督

【中圖分類號(hào)】F812.3? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）02-0066-6

在經(jīng)過三十余年經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)以后， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入了下行通道。 2007 ～ 2019年， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已從14.2%回落到6.1%。 2020年突發(fā)的疫情則直接打斷了已有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡， 一季度經(jīng)濟(jì)增速墜落而使上半年呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[1] 。 經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)回落， 會(huì)帶來一系列影響， 其中之一就是政府收入增速大幅回落甚至是斷崖式回落。

面對(duì)未來一段時(shí)間政府收入增速低于經(jīng)濟(jì)增速成為常態(tài)的現(xiàn)實(shí)， 政府過緊日子一定要落到實(shí)處。 要從預(yù)算著手， 從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)政府過緊日子的監(jiān)督。 政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社?；痤A(yù)算。 每本預(yù)算編制原則雖不同， 但四本預(yù)算之間可以貫通。 從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)政府過緊日子的監(jiān)督， 既要關(guān)注重點(diǎn)， 又要避免疏漏。 從近五年預(yù)算約束各級(jí)各地政府花錢的教訓(xùn)看， 要從政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行、分解到幾本預(yù)算中的重大項(xiàng)目支出建設(shè)、不同預(yù)算收入在幾本預(yù)算之間的劃轉(zhuǎn)、以民生為名支出大幅增長(zhǎng)的預(yù)算安排等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督。

一、加強(qiáng)對(duì)政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行的監(jiān)督

政府發(fā)行債券可以彌補(bǔ)政府收入缺口， 政府專項(xiàng)債券可以促進(jìn)政府投資而加大逆周期調(diào)節(jié)力度。 但是， 政府一般債券及專項(xiàng)債券的償還依賴財(cái)政信用及收入， 面對(duì)政府債券發(fā)行從緊而政府專項(xiàng)債券發(fā)行力度加大的政策導(dǎo)向， 為了有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 必須從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行的監(jiān)督。

1. 政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行應(yīng)受到預(yù)算的嚴(yán)格約束。 隨著經(jīng)濟(jì)增速的持續(xù)回落， 政府收入壓力逐年加大。 2015年第一季度 ～ 2020年第二季度地方一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入情況見圖1。 從政府預(yù)算的角度看， 一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)壓力更大， 以2019年作為分界線， 前五年一般公共預(yù)算收入增速與GDP增速越來越接近， 后五年極有可能是一般公共預(yù)算收入增速低于GDP增速成為常態(tài)。 面對(duì)政府收入壓力的逐年加大， 政府一方面要保支出， 另一方面要通過加大投資保GDP增長(zhǎng)， 因此， 發(fā)行政府債券成為地方政府增加收入的重要措施。 在政府債券發(fā)行中， 一般債券在一般公共預(yù)算中列支， 由一般公共預(yù)算收入償還; 專項(xiàng)債券原則上納入政府性基金預(yù)算管理， 但涉及民生的部分也可以放在一般公共預(yù)算中并由其償還。 此外， 如果專項(xiàng)債券項(xiàng)目到期時(shí)政府性基金預(yù)算不能足額償付本息， 地方政府則會(huì)動(dòng)用一般公共預(yù)算代償。 面對(duì)政府收入壓力的加大， 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府債券尤其是專項(xiàng)債券的預(yù)算約束。

為什么要加強(qiáng)對(duì)政府債券尤其是專項(xiàng)債券的預(yù)算約束？ 一是因?yàn)檎畟陌l(fā)行已持續(xù)多年， 截至2020年7月， 累計(jì)形成高達(dá)239701億元的債務(wù)余額， 目前該數(shù)額仍在不斷增大。 隨著2020年及后幾年已發(fā)行債券償債高峰期的到來， 地方政府的預(yù)算安排難度和支出壓力正急劇加大。 二是因?yàn)榈胤秸谥醒胝闹С窒抡诓粩嗉哟笳畬ｍ?xiàng)債券發(fā)行的力度和規(guī)模， 近兩年專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模可能出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。 2020年1月 ～ 2020年7月地方政府債券累計(jì)發(fā)行額及債務(wù)余額見圖2。 政府債券的發(fā)行應(yīng)與財(cái)力相匹配， 如果不加強(qiáng)對(duì)政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行的預(yù)算約束， 在一般公共預(yù)算收入低于GDP增速的常態(tài)下， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)急劇加大。

將政府債券的發(fā)行納入預(yù)算已是通識(shí)。 但是， 加強(qiáng)對(duì)政府債券發(fā)行的監(jiān)督， 不僅僅是把當(dāng)年要發(fā)行的政府一般債券及專項(xiàng)債券納入預(yù)算， 而是經(jīng)過科學(xué)合理的審核后才能納入預(yù)算。 具體而言， 首先應(yīng)審核當(dāng)年（2020年）要償還的政府一般債券及專項(xiàng)債券本息是否已全額納入預(yù)算支出， 以保證政府短期內(nèi)的償債資金安排。 然后， 要審核已發(fā)行政府一般債券及專項(xiàng)債券在償還期的債券本息以及對(duì)應(yīng)年度的財(cái)政收入， 評(píng)估已發(fā)行政府一般債券及專項(xiàng)債券所形成的未來不同年度償債壓力。 最后， 還要關(guān)注當(dāng)年要發(fā)行的新增政府一般債券和專項(xiàng)債券額度及期限， 并對(duì)償還期的政府財(cái)力進(jìn)行預(yù)測(cè)分析， 判斷債務(wù)規(guī)模是否與財(cái)政可支付能力相匹配， 防止超出政府財(cái)力可承受范圍的預(yù)算支出。 需要強(qiáng)調(diào)指出的是， 對(duì)政府一般債券及專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)行預(yù)算約束的目的不是實(shí)現(xiàn)當(dāng)年的收支平衡， 而是通過對(duì)今后一段時(shí)間一般債券及專項(xiàng)債券發(fā)行量的統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)現(xiàn)財(cái)政可支付能力和償債能力的可持續(xù)， 進(jìn)而防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2. 應(yīng)通過3 ～ 10年的政府財(cái)力測(cè)算確定政府債券尤其是專項(xiàng)債券的發(fā)行額度。 從預(yù)算環(huán)節(jié)強(qiáng)化對(duì)政府債券的約束， 要強(qiáng)調(diào)并重視政府一般債券及專項(xiàng)債券的發(fā)行額度與對(duì)應(yīng)償債期政府財(cái)力的匹配。 就已發(fā)行債券的期限結(jié)構(gòu)來看， 近幾年來地方政府發(fā)行的政府債券大多是5年期、7年期和10年期， 有長(zhǎng)期化趨勢(shì)。 在經(jīng)濟(jì)增速逐年下行的背景下， 中央政府允許地方政府將一些公益性更強(qiáng)且運(yùn)營(yíng)期限更長(zhǎng)的項(xiàng)目作為募投項(xiàng)目， 考慮債券期限與項(xiàng)目周期相匹配的原則， 未來期限為10年甚至更長(zhǎng)的專項(xiàng)債券占比會(huì)繼續(xù)提高。 除此以外， 就已發(fā)行的政府一般債券及專項(xiàng)債券的結(jié)構(gòu)看， 3年后政府債券進(jìn)入償還高峰期， 必須對(duì)3年后的財(cái)政可償債能力進(jìn)行測(cè)算。 因此， 要通過3 ～ 10年的政府財(cái)力測(cè)算， 在評(píng)估未來一段時(shí)間政府財(cái)力狀況及償債能力的基礎(chǔ)上， 確定本年度一般債券及專項(xiàng)債券的發(fā)行額度。 政府財(cái)力主要體現(xiàn)為一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入之和。 由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)模較小， 目前劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例較低， 而社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算相對(duì)獨(dú)立， 所以在進(jìn)行政府財(cái)力估算時(shí)， 可以不考慮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入與社保基金預(yù)算收入。

政府債券的發(fā)行， 有利于在經(jīng)濟(jì)下行情況下穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。 但是， 政府一般債券及專項(xiàng)債券發(fā)行額度不斷擴(kuò)大， 會(huì)加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 通過3 ～ 10年的政府財(cái)力測(cè)算確定政府一般債券及專項(xiàng)債券的發(fā)行額度， 一方面， 可以強(qiáng)化政府的償債能力和償債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)， 發(fā)揮預(yù)算對(duì)政府舉債行為的約束作用; 另一方面， 可以抑制政府投資的無限擴(kuò)張， 有助于實(shí)現(xiàn)各年度債券規(guī)模與財(cái)政實(shí)力相匹配。 在某種意義上， 引入3 ～ 10年的政府財(cái)力測(cè)算， 把政府一般債券及專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模放在一個(gè)中長(zhǎng)期的宏觀經(jīng)濟(jì)視角來考慮， 可以在中長(zhǎng)期提升整個(gè)財(cái)政支出的績(jī)效水平， 達(dá)到控制政府債務(wù)規(guī)模的目的。 這在經(jīng)濟(jì)下行的現(xiàn)狀下顯得格外重要。

3. 應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行及GDP增速回落的專項(xiàng)債券發(fā)行額度更要充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。 經(jīng)濟(jì)下行已經(jīng)持續(xù)10年， 就2007 ～ 2019年的GDP增速回落看， 從2007年的14.2%下行到2019年的6.1%; 再就2020年一季度的GDP增速墜落看， 突發(fā)的疫情打斷了已有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡， 2020年上半年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)， 是近28年來的最低區(qū)間。 經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行， 使政府收入增長(zhǎng)、規(guī)模企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)、居民收入增長(zhǎng)等的壓力不斷加大。 為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 逆周期調(diào)節(jié)力度日漸加大， 圍繞穩(wěn)定基建投資及拉動(dòng)投資增長(zhǎng)， 中央政府在一定程度上允許地方政府不斷加大專項(xiàng)債券發(fā)行的力度和速度。 然而， 在這一積極財(cái)政政策發(fā)揮作用的同時(shí)， 也要看到其暗藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)。 一方面， 如果為抑制經(jīng)濟(jì)下行和GDP增速回落而盲目通過增加債券發(fā)行來支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 建設(shè)項(xiàng)目大多都無投資收益， 不僅會(huì)變?yōu)闊o效投資， 還會(huì)增大未來年度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 另一方面， 地方政府在發(fā)行專項(xiàng)債券的同時(shí)也發(fā)行一般債券， 無疑會(huì)進(jìn)一步加劇財(cái)政的償債壓力及風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行力度不斷加大和發(fā)行速度不斷加快的現(xiàn)狀， 必須在預(yù)算編制環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督并加大審核力度， 從而保證財(cái)政支出績(jī)效的提高并將政府過緊日子落實(shí)到政府投資環(huán)節(jié)。 就專項(xiàng)債發(fā)行額度的預(yù)算審核而言， 要充分評(píng)估專項(xiàng)債券資金所投資項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)， 系統(tǒng)及定量分析利用專項(xiàng)債券資金投資建設(shè)的項(xiàng)目能否產(chǎn)生效益以及項(xiàng)目披露的投資收益率是否虛高。 此外， 還要評(píng)估財(cái)政可償債能力的風(fēng)險(xiǎn)， 也就是審查專項(xiàng)債券償債期的政府財(cái)力與債務(wù)規(guī)模是否匹配。 具體而言， 通過對(duì)5 ～ 10年后地方可支配財(cái)力以及可支配政府性基金收入做出預(yù)估， 判斷專項(xiàng)債券到期后地方可支配財(cái)力及可支配政府性基金收入能否償還債券本息。 可以說， 加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估， 有利于專項(xiàng)債券預(yù)算約束的加強(qiáng)。

二、重視對(duì)支出分解到幾本預(yù)算中的重大項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督

政府過緊日子包括了重大項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)算安排。 在某種意義上， 只有從重大項(xiàng)目建設(shè)支出的預(yù)算安排下決心下重手， 才能真正落實(shí)政府過緊日子的要求。 預(yù)算監(jiān)督極易疏忽的往往是把重大項(xiàng)目建設(shè)支出分解到幾本預(yù)算中的情況， 因此， 要重視對(duì)支出分解到幾本預(yù)算中的重大項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督， 對(duì)一般公共預(yù)算中涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的分解支出實(shí)行一票否決。

1. 政府過緊日子的預(yù)算安排也要覆蓋重大項(xiàng)目建設(shè)。 近10年我國(guó)各城市的粗放擴(kuò)張以及攤大餅式建設(shè)， 主要依賴重大項(xiàng)目建設(shè)作支撐。 重大項(xiàng)目建設(shè)除了受政績(jī)思維的主導(dǎo)， 有時(shí)也會(huì)打著民生旗號(hào)進(jìn)行非民生項(xiàng)目的立項(xiàng)。 因此， 重大項(xiàng)目建設(shè)在預(yù)算支出中往往被優(yōu)先安排、優(yōu)先保證。 在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速的條件下， 重大項(xiàng)目建設(shè)往往還發(fā)揮著擴(kuò)大投資、托底經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。 但是， 由于這些項(xiàng)目支出巨大， 其支出預(yù)算安排和投資收益影響著地方政府的財(cái)政支出績(jī)效， 甚至?xí)拐^緊日子的要求落空。

從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)政府過緊日子的監(jiān)督， 應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督重大項(xiàng)目建設(shè)。 一方面， 要評(píng)估重大項(xiàng)目建設(shè)支出是否與地方政府財(cái)力狀況相匹配。 具體而言， 要開展財(cái)政可承受能力評(píng)估， 防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 考慮到大多數(shù)重大項(xiàng)目為跨年度項(xiàng)目， 需要對(duì)其進(jìn)行分年度的資金需求測(cè)算， 同時(shí)預(yù)估各年度的一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入， 確保未來年度的政府財(cái)力可支撐。 另一方面， 如果是經(jīng)營(yíng)性的重大項(xiàng)目建設(shè)， 應(yīng)通過投資回報(bào)率測(cè)算判斷項(xiàng)目的投資收益， 避免低效甚至無效投資， 防止“大水漫灌”。 加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)算監(jiān)督， 既有利于發(fā)揮重大項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、惠及民生的作用， 也有利于防范地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)， 還有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效的提升。

2. 重大項(xiàng)目建設(shè)支出的預(yù)算分解會(huì)擠占其他支出。 重大項(xiàng)目建設(shè)支出的預(yù)算分解， 是指地方政府把數(shù)額大的重大項(xiàng)目建設(shè)支出分解到幾本預(yù)算支出上。 具體表現(xiàn)為以下兩種情況：一是和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的重大項(xiàng)目建設(shè)支出在一般公共預(yù)算支出和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中同時(shí)安排; 二是與民生相關(guān)甚至是以民生為名的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支出同時(shí)分解在一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算上， 主要表現(xiàn)為地方政府既通過政府性基金預(yù)算中的新增政府專項(xiàng)債券安排支出， 又在一般公共預(yù)算相應(yīng)項(xiàng)目中安排支出。

在目前財(cái)政收入增速持續(xù)趨緩、預(yù)算安排難度日益加大的情況下， 重大項(xiàng)目建設(shè)支出的預(yù)算分解不單單會(huì)弱化預(yù)算約束力度， 還會(huì)導(dǎo)致其他項(xiàng)目的支出安排無法得到保障， 如果被影響的項(xiàng)目涉及民生等剛性支出領(lǐng)域， 后果將更為嚴(yán)重。 在某種意義上， 通過支出分解到幾本預(yù)算中的重大項(xiàng)目建設(shè)而擠占其他項(xiàng)目的預(yù)算支出， 不僅會(huì)拖累財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化， 而且會(huì)抑制公共資源配置效率的提高。

3. 對(duì)一般公共預(yù)算中涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的分解支出實(shí)行一票否決。 由于政府性基金預(yù)算以收定支， 不編制赤字預(yù)算， 而一般公共預(yù)算允許赤字預(yù)算。 在當(dāng)年的政府性基金預(yù)算支出無法全部保障重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需資金時(shí)， 地方政府會(huì)將其支出分解一部分到一般公共預(yù)算中， 這將進(jìn)一步提升赤字率或加大政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。 除此以外， 在政府預(yù)算收入完成難度不斷增大、財(cái)政支出壓力日益加劇的現(xiàn)狀下， 一般公共預(yù)算支出主要是保民生及政府運(yùn)轉(zhuǎn)， 把重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的部分支出分解到一般公共預(yù)算會(huì)擠占一般公共預(yù)算對(duì)真正意義上民生項(xiàng)目的支出安排。 此外， 由于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支出巨大且周期較長(zhǎng)， 一旦未來年度政府財(cái)力無法支撐， 勢(shì)必帶來巨大的償債風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政支出壓力。

為了防止把重大項(xiàng)目建設(shè)支出分解到幾本預(yù)算中而擠占民生支出問題的發(fā)生， 在對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行一般性常規(guī)審核的同時(shí)， 還要嚴(yán)格審查這些項(xiàng)目支出是否存在分解到幾本預(yù)算中的情況， 并重點(diǎn)關(guān)注其中以民生為名的分解支出。 具體而言， 可通過對(duì)比每本預(yù)算支出中的具體支出項(xiàng)目來判斷是否存在同一項(xiàng)目在不同預(yù)算中列支的情況， 并對(duì)列支在一般公共預(yù)算中的民生工程項(xiàng)目建設(shè)開展論證， 分析其是否屬于民生工程， 對(duì)一般公共預(yù)算中涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的分解支出予以一票否決。

三、完善政府預(yù)算安排的不同預(yù)算收入之間劃轉(zhuǎn)的監(jiān)督

對(duì)于由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算構(gòu)成的政府預(yù)算， 允許不同預(yù)算收入之間的劃轉(zhuǎn)。 政府預(yù)算安排的不同預(yù)算收入之間的劃轉(zhuǎn)， 要統(tǒng)籌民生政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 優(yōu)先保障民生投入， 協(xié)調(diào)四本預(yù)算中的財(cái)政存量資金， 優(yōu)化財(cái)政資源配置， 保障民生政策執(zhí)行的資金安排。 應(yīng)著眼于加強(qiáng)對(duì)政府性基金預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算、一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)社?；痤A(yù)算的監(jiān)督， 并進(jìn)行相關(guān)劃轉(zhuǎn)方式的調(diào)整及完善。

1. 政府性基金預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算應(yīng)按上限執(zhí)行。 政府性基金預(yù)算收入不僅保持了多年的高增長(zhǎng)， 而且其增速往往高于一般公共預(yù)算收入。 因此， 政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度不斷加大。 除了土地出讓收入可按一定比例劃入一般公共預(yù)算， “政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分， 應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。 政府性基金預(yù)算連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年仍未用完的資金， 應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金， 可以調(diào)入一般公共預(yù)算， 并應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”（2018年3月財(cái)政部出臺(tái)的《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》第六條）。 將政府性基金收入的一部分劃入一般公共預(yù)算， 在一定程度上緩解了政府的財(cái)政減收壓力。 但值得注意的是， 對(duì)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金未超過基金當(dāng)年收入30%的部分沒有做出說明， 并且對(duì)結(jié)余資金調(diào)入一般公共預(yù)算的比例及額度也尚未作出明確規(guī)定。 數(shù)據(jù)顯示， 自2015年以來， 隨著地方專項(xiàng)債券納入政府性基金預(yù)算， 地方政府性基金收入大于支出且結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)逐年增大， 這為增大其調(diào)入一般公共預(yù)算的額度提供了有力的支持。 目前， 政府性基金預(yù)算收入的80%以上來自收益可觀的土地使用權(quán)出讓收入， 這也使其成為彌補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口可以挖潛的領(lǐng)域。

在經(jīng)濟(jì)下行、政府收支矛盾不斷加劇的形勢(shì)下， 為進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革并提高政府支出績(jī)效， 應(yīng)轉(zhuǎn)變以往政府性基金預(yù)算“取之于地， 還之于地”的收支方式， 提高向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)的比例， 體現(xiàn)其公益性職能， 把更多的政府性基金向一般公共預(yù)算傾斜， 統(tǒng)籌用于保障和改善民生。 在具體的政策導(dǎo)向上， 應(yīng)逐步明確并落實(shí)政府性基金超收的部分， 用作債務(wù)還本后全部調(diào)出以補(bǔ)充一般公共預(yù)算支持基本公共服務(wù)及民生事業(yè)的發(fā)展。 這樣既有利于提高政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用效率， 又有利于化解財(cái)政收支矛盾， 還有助于完善預(yù)算管理制度， 從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

2. 可以嘗試將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例突破30%。 國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資本歸全民所有， 國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有資本依法投資運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的收益可用作民生支出， 也可用作全民支出， 全民支出中最重要的也是民生支出。 在四本預(yù)算中， 民生支出占比最大的是一般公共預(yù)算支出和社保基金預(yù)算支出。 與此相適應(yīng)， 中共中央十八屆三中全會(huì)明確提出要在2020年將國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例提高到30%， 更多地用于保障和改善民生。 但是， 鑒于目前經(jīng)濟(jì)下行對(duì)政府收入尤其是一般公共預(yù)算收入影響較大的形勢(shì)， 為更好地改善和保障民生， 應(yīng)要求各級(jí)政府預(yù)算中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)盡快達(dá)到30%， 同時(shí)具備條件的中央本級(jí)或某些地方政府可嘗試在2020年后將劃轉(zhuǎn)比例突破30%。 主張上調(diào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例， 主要是出于以下三點(diǎn)考慮：第一， 隨著國(guó)有企業(yè)改革成效不斷凸顯， 以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算紅利征收比例逐年提高、范圍日漸擴(kuò)大， 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入持續(xù)增長(zhǎng)。 第二， 一般公共預(yù)算要充分發(fā)揮保障和改善民生等重要職能， 必須有充足的預(yù)算收入作保障。 第三， 最近幾年， 一方面是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額和資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大， 另一方面是多類產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲導(dǎo)致民生成本逐年加大， 社會(huì)輿論呼吁并強(qiáng)烈要求將國(guó)有資本收益更多地用于改善民生[2] 。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的中長(zhǎng)期目標(biāo)， 除了要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值， 還要充分強(qiáng)調(diào)其政府宏觀調(diào)控衍生手段的職能履行， 也就是將國(guó)有資本收益用做民生改善。 進(jìn)一步加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生的力度， 讓更多的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入來彌補(bǔ)一般公共預(yù)算、解決與人民根本利益密切相關(guān)的社會(huì)問題、服務(wù)于公共財(cái)政職能， 有助于實(shí)現(xiàn)政府過緊日子與保民生的統(tǒng)籌兼顧， 并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3. 一般公共預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)社?；痤A(yù)算要進(jìn)行短中長(zhǎng)期規(guī)劃。 隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入下行通道及人口老齡化的加劇， 社?；鹬С鰤毫χ鹉暝龃?， 多地社?；痤A(yù)算都出現(xiàn)了支出缺口。 與此同時(shí)， 社保體制改革不斷深化， 要求社保基金預(yù)算承擔(dān)擴(kuò)大社保覆蓋范圍和提高保障質(zhì)量的責(zé)任， 這無疑會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大該支出缺口。 政府作為社會(huì)保障的責(zé)任承擔(dān)主體， 承擔(dān)著彌補(bǔ)社保基金缺口的責(zé)任， 目前主要從一般公共預(yù)算收入中調(diào)出資金來彌補(bǔ)這一缺口， 并且劃轉(zhuǎn)的金額逐年加大。 值得注意的是， 目前一般公共預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)社?；痤A(yù)算尚無明確的比例及額度規(guī)定， 隨著一般公共預(yù)算收入的持續(xù)下滑， 其劃轉(zhuǎn)社保的資金將難以長(zhǎng)期保持高增長(zhǎng)， 這勢(shì)必會(huì)影響未來年度社保基金預(yù)算的支出安排。

因此， 要實(shí)現(xiàn)社保基金的可持續(xù)性， 就要對(duì)一般公共預(yù)算調(diào)入社保的資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排， 相應(yīng)要求對(duì)一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)社?；痤A(yù)算進(jìn)行短中長(zhǎng)期規(guī)劃。 在短期內(nèi)， 必須保證一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算之間的協(xié)調(diào)平衡， 尤其是一般公共預(yù)算和社?；痤A(yù)算的協(xié)調(diào)平衡。 在中長(zhǎng)期規(guī)劃環(huán)節(jié)， 可嘗試以占比最大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金為突破口， 測(cè)算各省市未來5 ～ 10年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金有無缺口及具體的缺口數(shù)額。 對(duì)于有缺口的地區(qū)， 要根據(jù)社保基金的種類以及具體適用人群編制中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算。 在某種意義上， 一般公共預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)社?；痤A(yù)算的短中長(zhǎng)期規(guī)劃可以提升一般公共預(yù)算調(diào)出資金的使用效益， 降低未來年度的財(cái)政支出壓力， 實(shí)現(xiàn)社?；痤A(yù)算和一般公共預(yù)算的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、實(shí)現(xiàn)對(duì)以民生為名支出大幅增長(zhǎng)的預(yù)算安排的全面監(jiān)督

民生支出作為政府剛性支出的重要組成部分， 其支出數(shù)額在很大程度上影響著政府支出規(guī)模， 進(jìn)而關(guān)系到政府過緊日子的落實(shí)。 從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手， 強(qiáng)化對(duì)政府支出的約束， 相應(yīng)要求對(duì)以民生為名支出大幅增長(zhǎng)的預(yù)算安排實(shí)施全面監(jiān)督。 既要對(duì)過度承諾民生的預(yù)算安排進(jìn)行嚴(yán)格審查， 也要一票否決以民生為名的重大項(xiàng)目建設(shè)， 還要重點(diǎn)關(guān)注新增且數(shù)額較大的民生支出預(yù)算安排， 通過財(cái)政資源在民生領(lǐng)域配置效率的提高、民生支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、民生領(lǐng)域財(cái)政存量資金的盤活來實(shí)現(xiàn)保民生和政府過緊日子的統(tǒng)籌兼顧。

1. 過度承諾民生的預(yù)算安排要嚴(yán)格審查。 所謂過度承諾民生的預(yù)算安排， 是指超出了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和財(cái)力的可承受范圍， 未得到中央政府支持而率先實(shí)施的民生預(yù)算安排， 其具體表現(xiàn)為地方政府盲目擴(kuò)大政府保障范圍、過度提高財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、超越發(fā)展階段建設(shè)民生工程等。 過度承諾民生支出因其違背了民生改善和經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的規(guī)律， 一方面會(huì)導(dǎo)致政府背離“守夜人”本位， 加大其實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的難度， 易使其同時(shí)陷入“民生陷阱”和“塔西佗陷阱”; 另一方面會(huì)加大政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)， 影響其支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整， 進(jìn)而成為政府過緊日子的掣肘。

為了從源頭上避免過度承諾民生支出帶來的危害， 相應(yīng)要求在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格審查。 具體而言， 首先要對(duì)過度承諾民生增加的財(cái)政支出壓力進(jìn)行測(cè)算， 判斷其是否在地方財(cái)力可承受范圍內(nèi)。 其次， 要對(duì)過度承諾民生的預(yù)算安排是否會(huì)加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。 如果是在財(cái)力可承受范圍內(nèi)且不會(huì)加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算安排， 可以分階段分步驟實(shí)施， 不能一步到位; 對(duì)于馬上就要實(shí)施的以及超出地方財(cái)力可承受范圍的預(yù)算安排， 應(yīng)予以一票否決。 從某種意義上說， 對(duì)過度承諾民生的預(yù)算安排進(jìn)行嚴(yán)格審查有助于提高財(cái)政資源在民生領(lǐng)域的配置效率， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政在民生投入上的可持續(xù)性， 從而能夠更好地保障和改善民生。

2. 以民生為名的建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算安排要否決。 與過度承諾民生的預(yù)算安排不同， 以民生為名的建設(shè)項(xiàng)目完全脫離了民生范疇， 在預(yù)算審核環(huán)節(jié)應(yīng)予以否決。 需要強(qiáng)調(diào)的是， 以民生為名的建設(shè)項(xiàng)目并不是民生建設(shè)項(xiàng)目。 保障和改善民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目， 不僅不會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)， 反而會(huì)因其作為公共物品所具有的正外部性而提高資源配置效率， 進(jìn)而夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。 但是， 近年來一些地方政府的民生建設(shè)項(xiàng)目， 一度演變成以民生為名的重大建設(shè)項(xiàng)目， 例如形象工程、面子工程、政績(jī)工程。 這些脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、超出財(cái)政承受能力的項(xiàng)目偏離了保障和改善民生的初衷， 擠占了民生領(lǐng)域的預(yù)算支出安排， 加大了政府未來年度的償債壓力， 阻礙了對(duì)民生的保障和改善。

無論經(jīng)濟(jì)如何下行， 涉及民生的預(yù)算支出都應(yīng)優(yōu)先得到安排和保障， 但是， 打著民生旗號(hào)的預(yù)算安排要受到嚴(yán)格審核并否決。 考慮到近年來官員在任期內(nèi)打著民生的旗號(hào)大建政績(jī)工程、為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力而進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的情況較為突出， 要重點(diǎn)審核政績(jī)工程、建設(shè)項(xiàng)目是否屬于民生項(xiàng)目。 具體而言， 應(yīng)審查這些項(xiàng)目是否經(jīng)過立項(xiàng)， 且立的是否為民生項(xiàng)目。 除此之外， 還要就這些項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研并開展討論， 以此分析評(píng)估其是否真正為民生項(xiàng)目， 并對(duì)以民生為名的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行一票否決。

3. 新增且數(shù)額較大的民生支出預(yù)算安排要更加慎重。 要實(shí)現(xiàn)政府過緊日子， 就要堅(jiān)決控制不必要以及不合理的民生支出、嚴(yán)格禁止過度承諾民生和以民生為名的大項(xiàng)目建設(shè)， 也就是要加強(qiáng)對(duì)額度大且不合理的民生支出預(yù)算安排的監(jiān)督。 此外， 在政府收入增速不斷下滑的趨勢(shì)下， 民生領(lǐng)域財(cái)政投入的可持續(xù)性也要求民生支出預(yù)算安排不能出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。 因此， 在預(yù)算編制的審核環(huán)節(jié)要對(duì)新增且數(shù)額較大的民生支出預(yù)算安排進(jìn)行慎重考慮、理性決策。

需要說明的是， 新增且數(shù)額較大的民生支出主要表現(xiàn)為兩種情況：一是民生大類支出相比上一年增幅較大; 二是具體民生項(xiàng)目支出相比上一年有大幅增長(zhǎng)。 對(duì)于增幅較大的民生大類支出， 要結(jié)合國(guó)家宏觀政策、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地方財(cái)力可承受能力來判斷其合理性， 若不合理， 應(yīng)予以調(diào)減。 對(duì)于增幅較大的具體民生項(xiàng)目支出， 首先要判斷其是否為過度承諾民生或以民生為名的重大項(xiàng)目建設(shè)， 如果屬于這兩種情況， 應(yīng)予以一票否決。 其次， 著眼于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行與下年預(yù)算安排相結(jié)合的機(jī)制， 綜合考慮該項(xiàng)目的本年度預(yù)算執(zhí)行情況、存量資金的規(guī)模、下一年度的發(fā)展規(guī)劃來判斷新增支出的必要性以及具體金額。 在某種意義上， 加強(qiáng)對(duì)新增且數(shù)額較大的民生支出的監(jiān)督順應(yīng)了政府過緊日子的要求， 有助于保障和改善民生目標(biāo)的長(zhǎng)期落實(shí)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 文宗瑜.刺激政策要尊重經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律[ J].人民論壇，2020（16）：66 ～ 69.

[2] 文宗瑜.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理改革的繼續(xù)深化[ J].地方財(cái)政研究，2011（4）：9 ～ 11+23.