構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體研究

林靖　汪華　楊柳

社會治理一直以來都是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)與熱點(diǎn)，黨的十九屆五中全會指出，“十四五”期間要努力實(shí)現(xiàn)“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標(biāo)，要求“完善共建共治共享的社會治理制度”“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”。根據(jù)中央提出的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，可以看出將“共同體”這一概念運(yùn)用到社會治理領(lǐng)域，表明中央在頂層設(shè)計(jì)上更加注重社會治理的制度建設(shè)和治理效能，注重工具理性與價(jià)值理性的有機(jī)結(jié)合。

社會治理共同體的概念及其研究邏輯

“社會治理共同體”將“社會治理”和“共同體”這兩個(gè)概念有機(jī)結(jié)合，要理解社會治理共同體的基本含義和時(shí)代價(jià)值，就要從“社會治理”和“共同體”這兩個(gè)概念入手。

社會治理共同體的概念。黨的十八屆三中全會首次用“社會治理”代替“社會管理”。從“管理”到“治理”體現(xiàn)的是主客體關(guān)系、治理制度、治理工具等方面的轉(zhuǎn)變，其核心要義是“良法善治”。我國的社會治理形成土壤與西方不同，西方奉行社會中心與個(gè)人本位，理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)成為社會治理的邏輯建構(gòu)基礎(chǔ)，而中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會治理，是以人民為中心的集體本位為邏輯起點(diǎn)，打造共商共建共治共享的多中心治理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)吸納與激活多方主體參與的治理格局[1]。共同體是指個(gè)體、組織等基于相似的價(jià)值認(rèn)同、目標(biāo)追求等，自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體[2]。黨的十八大提出了“人類命運(yùn)共同體”概念，其本質(zhì)是基于共識的聯(lián)合體。中國語境中的共同體強(qiáng)調(diào)集體中的個(gè)體在共識基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)對等，其前提基礎(chǔ)是對公共價(jià)值的認(rèn)同，對公共責(zé)任的共擔(dān)。價(jià)值性和工具性是社會治理共同體的兩個(gè)顯著特征，當(dāng)參與者基于平等的連帶關(guān)系和共同生活，解決的是一般的差異性方面的問題時(shí)，社會治理共同體具有較明顯的價(jià)值特征，參與者要有某種共同意識;當(dāng)治理或解決社會矛盾作為達(dá)到某種目標(biāo)的手段時(shí)，這種治理就具有明確的工具性[3]。在當(dāng)下，社會治理共同體的概念具有比較明顯的工具性特征，政府希望各方共同努力、整合力量解決多樣性、碎片化的社會矛盾。而十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)的“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”“推動社會治理重心向基層下移”等則包括價(jià)值性的寓意，使社會治理共同體的價(jià)值屬性得以體現(xiàn)。

研究邏輯和意義。黨的十八屆三中全會，十九屆四中、五中全會提出要堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，三次全會就同一問題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前，我國一些制度還沒有達(dá)到成熟定型的要求，作為國家治理體系和治理能力的微觀基礎(chǔ)——社會治理特別是社區(qū)治理還存在一些短板和弱項(xiàng)，“以人民為中心”的社會治理共同體概念，以改善民生與社會治理相協(xié)同為發(fā)展路徑，以推進(jìn)社會治理有序和諧發(fā)展為目標(biāo)，不僅具有重要的理論價(jià)值，也為國家治理體系與治理能力的提升注入活力。由于我國特有的歷史背景、文化底蘊(yùn)，社會治理具有國家主導(dǎo)的典型特征。我國國家與社會不是截然二分的，而是共生的，國家退出不一定能帶來社會的成長，反而可能出現(xiàn)某種失序，國家過度介入即通過行政命令和政治動員方式解決問題又會導(dǎo)致治理成本直線上升，而以黨建引領(lǐng)為特點(diǎn)的社會治理共同體一定程度上可以擺脫“國家退出”與“國家介入”的二元循環(huán)。改革開放40多年來，中國社會整體上已經(jīng)不再是以解決溫飽為主的生存型社會。單位制日漸式微、人口流動加快、社會力量崛起、基層政府權(quán)力下放，集聚了較多基層主體參與社會治理的訴求。龐大的人口基數(shù)，復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)，不同人群的利益訴求沖突，單純依靠政府很難及時(shí)、準(zhǔn)確、有效地研判和回應(yīng)群眾所有的利益訴求，需要推動社會治理重心下移，讓社會治理實(shí)踐樣態(tài)變得更加豐富與多變。

秦淮區(qū)構(gòu)建社會治理共同體的探索

黨的十九屆五中全會指出，“十四五”時(shí)期要推動基層治理水平明顯提高，并且重申“推動社會治理重心向基層下移”，強(qiáng)調(diào)“向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”。作為首批國家全域旅游示范區(qū)和江蘇省面積最小的區(qū)，南京市秦淮區(qū)每平方公里常住人口近2萬人，流動人口約25萬人。通過微觀實(shí)踐案例剖析，探索發(fā)展好，穩(wěn)定好人口密集主城區(qū)/老城區(qū)社會治理創(chuàng)新的具體經(jīng)驗(yàn)，為完善發(fā)展社會治理共同體相關(guān)理論提供生動實(shí)踐。

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，全面統(tǒng)籌基層治理工作。堅(jiān)持把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)作為貫穿社會治理的一條紅線，探索黨建引領(lǐng)城市基層治理的有效路徑。一是加強(qiáng)黨建統(tǒng)籌“一盤棋”。推動街道黨工委、社區(qū)黨組織聚焦主責(zé)主業(yè)，通過統(tǒng)籌優(yōu)化執(zhí)政資源，配強(qiáng)街道和社區(qū)黨委書記，將支部建在“全要素”網(wǎng)格上，建強(qiáng)基層黨員隊(duì)伍，確保基層黨組織有資源有能力為群眾服務(wù)。二是強(qiáng)化基層“黨工委”統(tǒng)籌能力。全面深化街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與駐區(qū)單位和物業(yè)公司組織共建、活動共聯(lián)、資源共享，街道、社區(qū)黨建聯(lián)席會議負(fù)責(zé)人由上級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼任。三是優(yōu)化基層治理“5+1+2”職能機(jī)構(gòu)。按照“扁平化”原則，建立街道“5部1局2中心”組織架構(gòu)——黨政綜合部、民生保障部、城市管理部、發(fā)展服務(wù)部、平安建設(shè)部，綜合行政執(zhí)法局及面向基層、貼近群眾的社會治理綜合指揮中心、便民服務(wù)中心。強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)力、凝聚力、號召力。

堅(jiān)持系統(tǒng)思維，著力重塑基層治理體制?；鶎又卫砉ぷ魇且豁?xiàng)系統(tǒng)性工程，資源整合、力量融合是優(yōu)化治理體制的關(guān)鍵所在，必須遵循系統(tǒng)思維原則。一是打造綜合指揮“一個(gè)平臺”。運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段充分整合各種資源，在全市率先打通市區(qū)兩級社區(qū)治理一體化平臺，社會治理指揮中心能夠隨時(shí)、隨機(jī)調(diào)取全區(qū)視頻監(jiān)控，并能直接調(diào)度區(qū)110、特巡警、17個(gè)派出所、6個(gè)警務(wù)工作站以及12個(gè)街道力量，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。二是實(shí)現(xiàn)行政審批“一枚公章”。推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，將分散在13個(gè)部門涉及市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)、社會事業(yè)三大領(lǐng)域的審批權(quán)集中到行政審批局實(shí)行實(shí)體化運(yùn)行。三是推進(jìn)綜合執(zhí)法“集中+下沉”。將涉及市場管理領(lǐng)域的41項(xiàng)處罰事項(xiàng)、城市管理領(lǐng)域的26項(xiàng)處罰事項(xiàng)分別向區(qū)市場監(jiān)管局和區(qū)城管局歸集，形成“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”。區(qū)城管局向街道下沉80%的執(zhí)法隊(duì)員，街道辦事處與市場監(jiān)管分局深度融合。

堅(jiān)持賦權(quán)賦能，著力提升基層治理效能。街道作為基層治理的末端，承擔(dān)的任務(wù)多、責(zé)任多，賦予的權(quán)力卻很少，把街道最想要、最有用、能用好的權(quán)力精準(zhǔn)賦予街道，力求最大限度地解決權(quán)責(zé)不一致等問題是提升基層治理效能的核心。一是賦予街道“六項(xiàng)權(quán)力”。按照“重心下移、條塊聯(lián)動、責(zé)權(quán)一致”原則，強(qiáng)化街道對職能部門綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán);職能部門派出機(jī)構(gòu)工作情況考核評價(jià)和人事任免建議權(quán);下沉人員、資金的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)等六項(xiàng)公共管理權(quán)力，賦予基層權(quán)力和資源為群眾辦事。二是實(shí)現(xiàn)街道“一支隊(duì)伍”管執(zhí)法。賦予街道用人自主權(quán)，由街道負(fù)責(zé)對綜合執(zhí)法人員進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一調(diào)配。三是構(gòu)建社會治理“全要素網(wǎng)格”。將社會治理網(wǎng)格與黨建、城管、警務(wù)、市場監(jiān)管、平安等專門力量進(jìn)行疊加、融合，全面實(shí)行“全要素”網(wǎng)格管理。全區(qū)共劃分綜合網(wǎng)格1026個(gè)，專屬網(wǎng)格308個(gè)，每個(gè)網(wǎng)格至少配備一名專職網(wǎng)格員，通過建立完善網(wǎng)格員教育培訓(xùn)、績效考核、樹立典型等管理制度提升履職盡責(zé)能力，做到“小事不出網(wǎng)格、大事不出社區(qū)、難事不出街道”。

堅(jiān)持優(yōu)化機(jī)制，著力打造多元共治格局。推進(jìn)城市基層治理過程中，改變以往黨委、政府包辦一切的基層治理思路，通過優(yōu)化體制機(jī)制助推和鼓勵廣大群眾深度參與基層治理。一是建立“街道吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制。聚焦街道力量難以解決的重難點(diǎn)問題，啟動“吹哨”機(jī)制，各責(zé)任部門集中力量協(xié)同推動問題解決。賦予街道考核權(quán)，全區(qū)定期通報(bào)考核結(jié)果，并納入年度綜合考核。二是深化民生工作站“第一書記”機(jī)制。安排機(jī)關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任民生工作站結(jié)對社區(qū)“第一書記”，推進(jìn)區(qū)委常委、街道班子、區(qū)街干部“三個(gè)下沉”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)街道領(lǐng)導(dǎo)班子和社區(qū)書記“雙指揮長”、機(jī)關(guān)干部與街道干部“網(wǎng)格雙掛包”制度。三是建立社區(qū)“零距離家園理事會”制度。探索建立以社區(qū)黨委為統(tǒng)領(lǐng)的社區(qū)“零距離家園理事會”制度，理事會成員由社區(qū)書記、居民代表、街道干部、城管執(zhí)法中隊(duì)、市場監(jiān)管分局、派出所等相關(guān)人員，以及所屬小區(qū)的物業(yè)負(fù)責(zé)人組成，社區(qū)“第一書記”和街道掛包區(qū)管干部擔(dān)任理事會“雙指導(dǎo)員”，推動各方力量“零距離”協(xié)商解決社區(qū)治理突出問題。四是打造“轉(zhuǎn)角·遇見”等文化地標(biāo)潮牌。以提升老百姓的獲得感作為社會治理的出發(fā)點(diǎn)，在尋常巷陌間披沙揀金、串點(diǎn)呈現(xiàn)，不斷打造市民家門口的文化客廳。

秦淮區(qū)構(gòu)建社會治理共同體面臨的挑戰(zhàn)

黨建引領(lǐng)“懸浮化”問題有待進(jìn)一步改進(jìn)。推動基層治理尤其需要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，由于中國長期以來國家主導(dǎo)的治理特征，使得作為其他治理主體的社會、公眾參與治理能力相對不足，通過黨建引領(lǐng)發(fā)揮“紐帶”作用，為社會治理提供第一推動力。近年來，秦淮區(qū)注重發(fā)揮各領(lǐng)域的黨建引領(lǐng)作用，構(gòu)建了“一軸四區(qū)一巷”全域黨建格局，在取得成績的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)黨建引領(lǐng)“懸浮化”問題，即基層黨建與基層社會治理的脫嵌，主要表現(xiàn)在活動與機(jī)制層面的“懸浮化”。一方面是基層黨建在活動上的“懸浮化”，從活動主體來看，更多是各級黨政部門參與到黨建引領(lǐng)基層社會治理的項(xiàng)目中，社會與公眾的參與熱情并未完全點(diǎn)燃，實(shí)際上還是黨政主導(dǎo)下行政吸納社會力量的“動員式參與”。從活動內(nèi)容來看，目前的基層黨建較少或沒有能力關(guān)注涉及社會和公眾深層利益訴求的內(nèi)容，各基層黨建活動主要“懸浮”于公益活動、志愿活動、文體活動等等。目前，秦淮區(qū)正在探索針對社會公眾深層利益訴求的相關(guān)黨建項(xiàng)目，比如推進(jìn)“紅色物業(yè)”項(xiàng)目，但是在實(shí)際操作過程中卻面臨物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒有黨組織等問題。另一方面是基層黨建在機(jī)制上的“懸浮化”，基層黨建活動缺少嵌入到基層社會治理各個(gè)領(lǐng)域的深層次機(jī)制。目前黨政各部門積極探索向社會組織購買公共服務(wù)的機(jī)制，但由于黨政科層系統(tǒng)的封閉化傾向，使得公共服務(wù)購買陷入行政主導(dǎo)“路徑依賴”的慣性之中，黨政部門向社會組織購買公共服務(wù)存在一定程度的屬地化傾向、權(quán)益性運(yùn)作、部門主義思維、行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移以及公共服務(wù)性不強(qiáng)的問題，在一定程度上脫嵌于基層社會治理中的真實(shí)問題[4]。

多元主體合作邊界有待進(jìn)一步明晰。從公共權(quán)力內(nèi)部來看，秦淮區(qū)通過賦權(quán)、賦能基層，建立“街道吹哨，部門報(bào)到”“民生工作站‘第一書記”等體制機(jī)制，在一定程度上解決了作為“條條”的職能部門和作為“塊塊”的街道分工而不明確、分工而不合作的問題。但是從公共權(quán)力外部來看，作為治理共同體主體的政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體之間的邊界尚未完全捋順，“好心辦壞事”情況時(shí)有發(fā)生，究其背后的原因，是政府之外社會治理主體能力的缺失，政府在培育政企、政社關(guān)系上，還存在一定的越位與缺位。以社會組織為例，其能利用自身優(yōu)勢，積極承接政府相關(guān)職能轉(zhuǎn)移，改善公共服務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益解決矛盾沖突，但目前卻面臨一系列困境：一是制度規(guī)范不健全。在政策法規(guī)方面，我國目前還沒有關(guān)于社會組織的專項(xiàng)基本法律，對于社會組織的設(shè)立、地位、職能、財(cái)產(chǎn)屬性、相關(guān)權(quán)利義務(wù)方面缺少全面系統(tǒng)的規(guī)范。二是行政依賴性強(qiáng)。由于我國國家與社會沒有截然二分，大量的社會資源掌握在政府手中，導(dǎo)致部分社會組織在經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目等方面具有較強(qiáng)的行政依附性。三是審批難與培育粗放。我國社會組織采取“歸口登記，分級管理，雙重負(fù)責(zé)”的雙重管理體制，從而使其登記準(zhǔn)入門檻高，身份“合法性”有待商榷[5]。同時(shí)在培育環(huán)節(jié)中，政府主要通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式直接參與社會組織資源分配，缺少對其內(nèi)部治理機(jī)制的引導(dǎo)，很多社會組織缺乏市場化、社會化能力。

公共精神和公共責(zé)任需要進(jìn)一步凝聚。共同體是基于共同理解，以情感為基礎(chǔ)構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體，公共精神是公眾對基本價(jià)值觀念的認(rèn)同和對公共規(guī)范的維護(hù)，是一種超越個(gè)人的“集體精神”[6]。目前我國社區(qū)居民公共精神淡薄，缺乏社區(qū)認(rèn)同的原因主要有以下幾方面：一是公眾價(jià)值認(rèn)同偏差。當(dāng)今社會主流價(jià)值觀被日益多樣的思維方式和價(jià)值取向沖擊分散，容易產(chǎn)生道德標(biāo)準(zhǔn)淡化、優(yōu)秀社會文化價(jià)值認(rèn)同不足等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)伴隨著新自由主義等不良社會價(jià)值思潮影響，社會個(gè)體價(jià)值取向逐漸分化，特別是在日常生活交往中，追求物質(zhì)主義、功利主義，公共精神難以凝聚。二是社會交往相對缺失。秦淮區(qū)作為省會城市主城區(qū)，位于市中心，地理位置特殊，零售業(yè)比較發(fā)達(dá)，同時(shí)商業(yè)服務(wù)性店鋪、醫(yī)院、學(xué)校等社會資源相對聚集，租房群體總量龐大，帶來生活節(jié)奏快和人口流動性高等問題。快速的生活節(jié)奏，使得居住空間無法與工作空間平起平坐，高度的人口流動性帶來“臨時(shí)感”，人們寧可在網(wǎng)絡(luò)的虛擬空間里滿足社交需求，也不愿意在社區(qū)里進(jìn)行面對面的社交[7]。三是參與渠道相對不足。公眾參與渠道過少會弱化協(xié)商共治的場景，不利于培養(yǎng)公共精神與公共責(zé)任。從秦淮區(qū)實(shí)踐來看，目前更多是以政府機(jī)構(gòu)為平臺、以行政為主導(dǎo)的公眾參與，具體表現(xiàn)形式為公眾撥打12345熱線，政府再做有關(guān)回應(yīng)。而以社會組織、協(xié)商組織、網(wǎng)絡(luò)媒體為平臺，以問題驅(qū)動、功能主導(dǎo)、媒體驅(qū)動的參與非常不足，從而導(dǎo)致社會公眾更多只是機(jī)械地依賴與服從政府的相關(guān)決定，主體意識、公共意識、責(zé)任意識無法得到有效激活。

資源投入與運(yùn)行的均衡性有待進(jìn)一步優(yōu)化。從資源投入的來源看，公共資源投入占比較多，社會資源尤其是居民資源投入不夠，存在基層治理對資源的需求無限與政府資源投入有限的矛盾，特別是近年來大規(guī)模的“減費(fèi)降稅”，政府一般公共收入減少，公共資源投入資金壓力也逐年遞增，基層社會治理特別是背街小巷整治、老舊小區(qū)出新等陷入“集體行動的困境”。一些社區(qū)項(xiàng)目，無論是屬于純公共部分的市政道路，半公共部門的小區(qū)出入口，還是純屬私人物權(quán)的小區(qū)內(nèi)部的信息化設(shè)施，都由公共財(cái)政包攬，這不僅影響公共財(cái)政的公平性，而且會使公共財(cái)政投入無法可持續(xù)且容易產(chǎn)生擠出效應(yīng)，抑制市場和社會資源的投入[8]。從資源運(yùn)行的可持續(xù)上看，存在重視前期建設(shè)改造，忽視后期的管理維護(hù)，導(dǎo)致“建設(shè)改造—破舊損壞—再建設(shè)改造”的循環(huán)往復(fù)，難以持續(xù)。秦淮區(qū)老舊小區(qū)和無物業(yè)小區(qū)占比多，電動車充電樁、自行車雨棚、停車位改造等硬件建設(shè)項(xiàng)目，由于前期政府大包大攬投入，在項(xiàng)目謀劃時(shí)沒有考慮如何保障后續(xù)管理的人、財(cái)、物，或者由于落細(xì)落實(shí)不夠，最后不得不由政府托底。

完善社會治理共同體建設(shè)的對策

通過構(gòu)建多種形式的議事平臺，運(yùn)用大數(shù)據(jù)做好黨建工作研判等方式，提高黨建資源的精準(zhǔn)供給。一方面，構(gòu)建多種形式的議事平臺，推動基層社會治理去“懸浮化”與再嵌入。近些年來，全國各地興起了一系列的基層協(xié)商民主創(chuàng)新實(shí)踐，旨在通過拓寬民主協(xié)商的范圍與渠道，豐富民主協(xié)商的內(nèi)容與形式。比如以黨建聯(lián)席會議、社區(qū)委員會為形式的街道層面的協(xié)商議事平臺，以居民代表會、協(xié)調(diào)會為形式的居民區(qū)層面的協(xié)商議事平臺，以居民區(qū)聯(lián)席會議為形式的居民與駐區(qū)單位、社區(qū)之間橫向的協(xié)商議事平臺和以征詢、聽證、論證為形式的黨政部門與社區(qū)居民、專家之間縱向的協(xié)商平臺。多種形式議事平臺的建立，既推動了黨建工作的“下沉”，又推動了基層社會治理的“上浮”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了二者在議事平臺上的“匯合”和“對接”。另一方面，利用好大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技做好黨建工作分析研判。以發(fā)展“智慧城市”為契機(jī)，做好“智慧黨建”工作。整合各級黨建信息平臺與政務(wù)信息平臺、城市管理服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)合一、資源匯集、互聯(lián)互通，促進(jìn)黨建工作與社會管理服務(wù)深度融合。與此同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)單位、居民意見表達(dá)和利益訴求等相關(guān)數(shù)據(jù)信息收集與分析，將社區(qū)公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給與真實(shí)需求精準(zhǔn)對接，進(jìn)而提高城市共治過程中區(qū)域化黨建的針對性、精準(zhǔn)化、精細(xì)化，整合社會共治中的邊界和縫隙。

通過建立權(quán)責(zé)清單制度，調(diào)整和優(yōu)化政府的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。探索形成“大事”“小事”“私事”的合理邊界，政府為群眾辦好大事，群眾為自己的私事負(fù)責(zé)，而那些介于二者之間的，一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟(jì)的小事，則由群眾通過自我組織的方式合作辦理[9]。一方面，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，既要通過權(quán)力清單、負(fù)面清單的方式明確自身權(quán)力邊界，擴(kuò)大社會事務(wù)負(fù)面清單管理機(jī)制的適用范圍。又要將不屬于其職責(zé)范疇的權(quán)屬歸還市場和社會組織，并有計(jì)劃地向市場和社會組織賦權(quán)，加快對市場和社會組織的培育，促進(jìn)其健康發(fā)展。要合理劃分上下級政府以及政府部門與派出機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)邊界，明晰彼此之間的權(quán)責(zé)范疇。另一方面，要健全完善不同主體之間的權(quán)責(zé)體系，通過明確的制度規(guī)范，厘清市場、社會組織、公眾個(gè)人等治理主體之間的權(quán)責(zé)邊界，以消解各類治理主體之間因權(quán)責(zé)不明而導(dǎo)致的矛盾沖突和相互扯皮，進(jìn)而將不同主體的力量和作用有機(jī)融合在“共建共治共享”的框架之下，不斷推動自治、法治、德治，實(shí)現(xiàn)多元主體的良性互動與有機(jī)互補(bǔ)。

注重從個(gè)體利益出發(fā)凝聚共同目標(biāo)，從專業(yè)引導(dǎo)出發(fā)凝聚共同目標(biāo)，從細(xì)分類別出發(fā)實(shí)現(xiàn)差異合作。一是從個(gè)體利益出發(fā)凝聚共同目標(biāo)。充分尊重個(gè)體的利益需求，通過反復(fù)互動交流逐步形成共同治理目標(biāo)。宣傳公共意識，突出具體公共利益之善與正義的道德屬性，比如“房子是個(gè)人的，風(fēng)景是大家的”等理念。確定公共目標(biāo)，社區(qū)黨組織以網(wǎng)格為單位，通過上門走訪、集中座談、結(jié)對幫扶等形式，廣泛了解居民、駐區(qū)單位服務(wù)需求，分類整理并根據(jù)需求的緊迫程度設(shè)置不同等級的關(guān)注，在局部與整體，眼前與長遠(yuǎn)之間找到平衡點(diǎn)。二是從專業(yè)引導(dǎo)出發(fā)凝聚共同目標(biāo)。街道社區(qū)黨組織發(fā)揮屬地牽頭的作用，聯(lián)系各方面的專家、上級業(yè)務(wù)部門等，做好知識普及、問題解答工作，并對居民群眾作專業(yè)引導(dǎo)。比如，請消防部門組織開展消防演習(xí)，包括消防器材使用、樓道雜物危害、高樓如何撤離等，用專業(yè)引導(dǎo)匯聚更多共識。三是從細(xì)分類別出發(fā)實(shí)現(xiàn)差異合作。社區(qū)居住群體紛雜，從事的行業(yè)、收入水平、教育程度不一，各自需求不一樣。比如某高檔小區(qū)有購買商品房入住的業(yè)主，也有小區(qū)建設(shè)時(shí)就地安置的拆遷居民，他們在物業(yè)公司選擇等服務(wù)需求上存在較大差異。在社會群體的動員上要體現(xiàn)精細(xì)化分類，通過細(xì)分相關(guān)個(gè)體，推動涉及的利益方均派出代表參與，并實(shí)行有針對性的動員，有利于求同存異，實(shí)現(xiàn)共贏。

更加注重各方統(tǒng)籌和建管治并舉，著力形成資金來源更加廣泛，資源運(yùn)行更加可持續(xù)的機(jī)制。一要完善對基層政府的考評機(jī)制，把結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向相結(jié)合，不僅看行政結(jié)果，而且看導(dǎo)致這個(gè)結(jié)果的資源投入情況，從而減少現(xiàn)實(shí)生活中公共部門沒有足夠動力去費(fèi)時(shí)費(fèi)力調(diào)動市場和社會資源，在財(cái)政支出上不注重成本收益分析的問題。二要善用市場機(jī)制配置資源，對一些可以收費(fèi)的項(xiàng)目，可以引入社會資本，參照高速公路、公用事業(yè)中常用的BOT或PPP模式，投資方通過一定時(shí)期的運(yùn)營權(quán)收回成本并獲取一定的盈利[10]。三要注重發(fā)揮政府資金的杠桿作用而不是替代或擠出效應(yīng)，涉及居民利益的項(xiàng)目安排，鼓勵居民承擔(dān)相應(yīng)的出資責(zé)任，對于居民愿意承擔(dān)一定比例資金的小區(qū)，在項(xiàng)目建設(shè)中優(yōu)先安排。四是建管并舉，形成規(guī)劃—建設(shè)—管理的良性循環(huán)，在政府規(guī)劃建設(shè)完成后，不斷建立完善與城管日常執(zhí)法的聯(lián)系機(jī)制，使管理提升和硬件提升同步，防止破窗效應(yīng)。不僅注重一次性投入改造，還要與解決老舊小區(qū)普遍存在的樓道雜物清理難、電動充電樁設(shè)置難、停車難、物業(yè)規(guī)范化建設(shè)難等問題結(jié)合起來，確保小區(qū)老而不亂、舊而不破。

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（作者單位：中共南京市秦淮區(qū)委黨校）

責(zé)任編輯：張蔚菊