近五年兒童與健康相關政策研究及對未來發(fā)展的思考
——基于四省市“十三五”時期兒童發(fā)展規(guī)劃的比較

丁一蕓，馬福云，王爭艷

(1.北京市“學習與認知”重點實驗室，首都師范大學心理學院，北京 100048；2.首都師范大學兒童發(fā)展研究中心，北京 100048)

聯(lián)合國在《世界人權宣言》中宣布：“兒童有權享受特別照料和協(xié)助，特別是兒童的成長和幸福的自然環(huán)境，應獲得必要的保護和協(xié)助，以充分擔負起它在社會上的責任。”2020年，是《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》完成之年和《中國兒童發(fā)展綱要(2021—2030年)》的預備之年；這一年也是各省市完成我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要(簡稱“十三五”規(guī)劃)有關兒童規(guī)劃的收官之年，更是制訂我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要(簡稱“十四五”規(guī)劃)的預備之年?！笆奈濉睍r期是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。未來五年，在繼承“十三五”規(guī)劃經(jīng)驗的基礎上，隨著兒童健康事業(yè)的發(fā)展，將會面臨新的挑戰(zhàn)。

《兒童發(fā)展規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》)，是依照《中華人民共和國未成年人保護法》等相關法律法規(guī)，根據(jù)《中國兒童發(fā)展綱要》(簡稱《綱要》)，結合各地經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的要求以及兒童發(fā)展現(xiàn)狀而制定，旨在為兒童提供必要的生存、發(fā)展、受保護、參與的機會和權利?！兑?guī)劃》分指導思想、基本原則、總體目標和發(fā)展領域四部分。各發(fā)展領域又涵蓋了總目標、主要目標、策略措施和監(jiān)測指標4個部分。

兒童與健康是《規(guī)劃》中的發(fā)展領域之一，也是最受關注的。根據(jù)2019年版《中國婦幼健康事業(yè)發(fā)展報告》，兒童健康事業(yè)自1949年發(fā)展以來，經(jīng)歷了成長、成熟和躍升階段，婦幼健康工作由“保生存”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。根據(jù)《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》，兒童在健康領域?qū)⑦_成14個目標，是所有領域中目標最多的。面對當下兒童健康存在的問題與挑戰(zhàn)，把握兒童與健康的現(xiàn)實狀況與需求是應對新形勢下兒童健康發(fā)展的重點。本文采用區(qū)域?qū)Ρ妊芯?四大省市《兒童發(fā)展規(guī)劃》對比)，結合政策文獻分析法收集資料，分析、總結了我國兒童健康事業(yè)發(fā)展工作現(xiàn)狀。同時對國際上有關兒童與健康的熱點與前沿進行分析，旨在為“十四五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》——兒童與健康的未來研究方向以及兒童與健康發(fā)展研究提供參考和依據(jù)。

1近五年四省市《兒童發(fā)展規(guī)劃》比較

基于北京市、上海市、江蘇省和廣東省在全國各省市發(fā)展的領先地位以及各自的優(yōu)勢，選取四省市發(fā)布的《兒童發(fā)展規(guī)劃》進行了區(qū)域?qū)Ρ妊芯颗c分析。北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，堅持“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”理念。因此，在兒童健康工作方面，北京也時時把握首都城市戰(zhàn)略地位，并發(fā)揮首都的全國引領作用。上海市具備國際經(jīng)濟中心、國際金融中心、國際航運中心、國際貿(mào)易中心的要求和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的地位，對《規(guī)劃》的定位是“國內(nèi)領先、國際先進”。在兒童健康工作方面，上海注重對兒童意識形態(tài)的教育培養(yǎng)。江蘇省作為踐行兒童友好城市理念的典范，對《規(guī)劃》的定位是“繼續(xù)走在全國前列”，部分指標將比肩中等發(fā)達國家。在兒童健康工作方面，江蘇省突出牢固樹立并自覺踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。廣東省處于加快轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，2019年1月，中央明確粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位。廣東省對《規(guī)劃》的定位是“兒童發(fā)展水平處于全國前列”，在兒童健康工作方面，始終堅持兒童優(yōu)先原則，提高兒童整體素質(zhì)。四省市在兒童與健康發(fā)展領域的內(nèi)容中既有相同點，又有區(qū)別。本研究將逐一在《規(guī)劃》目標、策略措施、監(jiān)測指標等方面進行比較。

1.1四省市“十三五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》兒童與健康領域主要目標比較

在兒童與健康發(fā)展領域中，主要目標是在總目標的基礎上按照不同發(fā)展方向制定的內(nèi)容，是《規(guī)劃》預期達到的目的，為《規(guī)劃》指明方向。通過梳理《北京市“十三五”時期兒童發(fā)展規(guī)劃》與《江蘇省兒童發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》、《上海市婦女兒童發(fā)展“十三五”規(guī)劃》及《廣東省兒童發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》，將兒童與健康領域的主要目標分為以下幾個方面：生命保障、兒童營養(yǎng)、重大傳染病防控、體質(zhì)健康、常見病防控、心理健康、性與生殖健康、兒童傷害、環(huán)境污染、兒童保健與早期發(fā)展、婦幼健康與托幼機構，見表1。對比不同省市的主要目標可以發(fā)現(xiàn)：首先，江蘇省對于兒童與健康領域主要目標的設定是最為全面的，包含14項內(nèi)容，其中有關“性與生殖健康”以及“婦幼健康服務與托幼機構”的目標只有江蘇省提及；其次，其他三省市涵蓋而北京市未提及的主要目標有“體質(zhì)健康”；第三，對于“兒童傷害”相關內(nèi)容，雖然上海市與江蘇省未在主要目標中涉及，然而這兩個地區(qū)將“兒童與安全”單獨設立為一個發(fā)展領域，可見對這一內(nèi)容的重視程度；最后，“環(huán)境污染”的內(nèi)容除北京市在主要目標中提及外，其他三省市均未涉及，然而，這一內(nèi)容已經(jīng)包含在發(fā)展領域中，建議可整合。

表1 四省市“十三五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》兒童與健康領域主要目標

1.2四省市“十三五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》兒童與健康領域策略措施比較

策略措施是在既定的主要目標基礎上實施開展的。經(jīng)過對比，各省市在策略措施方面均有特殊關注的內(nèi)容和優(yōu)勢，見表2?！侗本┦小笆濉睍r期兒童發(fā)展規(guī)劃》中兒童與健康領域策略措施共11條，部分措施與主要目標相對應。其中，在主要目標中未涉及的“婦幼健康服務與托幼機構”和“體質(zhì)健康”內(nèi)容均在策略措施中有所體現(xiàn)。另外，北京市與其他省市對比，提出了開設兒童保健類相關培訓課程，以及建立婚前和孕前保健一站式便民服務。但是，相較于上海市、江蘇省的策略措施中均提到重視青少年生殖健康這一點，北京市兒童與健康的目標設置以及實施的策略在措施上均未體現(xiàn)?！渡虾Ｊ袐D女兒童發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中對于兒童心理健康有比較具體的內(nèi)容，如“逐步建立兒童心理健康監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，監(jiān)測青少年自殺和自傷性入院狀況”等?！督K省兒童發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提到了兒童用藥及食品安全問題，這些內(nèi)容均值得借鑒與參考。

表2 四省市“十三五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》兒童與健康領域特殊關注的策略措施

1.3四省市“十三五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》兒童與健康領域目標及監(jiān)測指標異同

為了實現(xiàn)既定目標，除了要制定相應的策略措施外，還要設立具體的指標。指標是衡量目標數(shù)值的，有一個完善的指標體系非常重要。通過對比各地《兒童發(fā)展規(guī)劃》對目標及監(jiān)測指標的設定，可以發(fā)現(xiàn)上海市和江蘇省在指標設定上都有專門針對心理問題設定的具體指標，均對流動兒童有所關注。江蘇省和廣東省都對重大傳染疾病控制設置了監(jiān)測指標。江蘇省還有一項適齡兒童性與生殖健康知識普及率的監(jiān)測指標。廣東省對兒童進行免費體檢，建立健康檔案。詳見表3。

表3 上海市、江蘇省、廣東省“十三五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》兒童與健康領域發(fā)展目標及監(jiān)測指標

綜上所述，四省市的《兒童發(fā)展規(guī)劃》，從主要目標的制定、策略措施的實施以及具體監(jiān)測指標體系上，各省市均突出了各自的優(yōu)勢和特點。相較而言，江蘇省《規(guī)劃》從內(nèi)容的涵蓋范圍來看是最全面的，其在全國《綱要》的引領下做出的創(chuàng)新成分也是最多的，突出強調(diào)了青少年“性與生殖健康”和“兒童意外傷害”、“兒童安全”的重要性，并且將“兒童與安全”單獨列為一個發(fā)展領域。這一點在上海市《規(guī)劃》中也有所體現(xiàn)。同樣緊跟時代對兒童健康帶來的新問題，除了近視、肥胖等，江蘇省，尤其上海市的《規(guī)劃》，特別重視兒童心理健康問題，并有具體的指標對這一內(nèi)容進行監(jiān)測和強化，這一工作還在繼續(xù)完善。對比北京市和廣東省《規(guī)劃》的內(nèi)容，就顯得相對保守，創(chuàng)新性和前瞻性不足。

2 近五年發(fā)布的兒童與健康相關新政策的特點分析

以2016年以來的兒童與健康政策文件為主，通過檢索國務院婦兒工委網(wǎng)、國家衛(wèi)生健康委等官網(wǎng)，選取國家層面出臺、內(nèi)容與兒童健康直接相關的39個政策文件納入分析范圍，梳理了有關政策的變遷歷程和重點方向。根據(jù)政策分析法，從政策內(nèi)容維度可以發(fā)現(xiàn)我國2016年以來的兒童健康政策主要圍繞幾大方向，表現(xiàn)在婦幼健康和婦幼保健服務、0～3歲嬰幼兒照護服務、常見病(包括齲齒、近視、肥胖)以及與此相關的體質(zhì)健康等問題(見表4)。

表4 2016—2020年我國兒童健康政策與文件

2.1對婦幼健康和婦幼保健服務提出了新的要求

2016年及往后，開始實施全面兩孩政策，增長的二孩生育需求對我國婦幼保健服務提出了新的要求：一方面，二孩生育的很大一部分人群屬于高齡產(chǎn)婦，如何保障高齡孕產(chǎn)婦與嬰兒的健康成為了一個重要議題[1]；另一方面，在整體醫(yī)療機構里從事婦幼健康的專業(yè)人才隊伍是不足的，特別是急診科和兒科大夫處于緊缺狀態(tài)[2]。對此，國家近幾年尤其重視婦幼保健事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，強調(diào)婦幼健康服務體系建設；第二，加強婦幼保健人員隊伍建設。2020年5月全國“兩會”召開以來，針對有關婦幼健康問題也有相應的提案，其中民盟中央提交《關于調(diào)整社會家庭政策，應對人口發(fā)展問題的提案》，就提出探索建立從懷孕到18歲或?qū)W歷教育結束的全面鼓勵生育體系。

綜合四省市《兒童發(fā)展規(guī)劃》的內(nèi)容對比，上海市和江蘇省在婦幼健康事業(yè)發(fā)展方面有比較細致的規(guī)定和較為豐富的經(jīng)驗?！渡虾Ｊ袐D女兒童發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中兒童與健康領域在提高婦幼公共資源使用率方面，第二條提到，逐步試行“1+1+1”分級診療制度。截至2017年底，上海市已有239家社區(qū)衛(wèi)生服務中心正式啟動了“1+1+1”簽約，簽約居民超過335萬人，分級診療模式成效是顯著的，并且正在持續(xù)發(fā)揮作用[3]。在《江蘇省兒童發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》的實施項目中第三條提出“依法實施婦幼健康全行業(yè)管理”，將監(jiān)管具體落實到位，又從法律規(guī)范與保障的角度切實為婦幼健康行業(yè)的發(fā)展做到規(guī)范化的制約。

2.2肥胖與近視

根據(jù)近年流行病學調(diào)查顯示，兒童常見病、多發(fā)病中肥胖與近視問題尤為突出[4-5]。我國兒童肥胖的流行具有超重率高于肥胖率、男性兒童和城市兒童超重肥胖率較高的特點[5-6]。同時，兒童青少年近視率不斷攀升[7]。2018年全國兒童青少年近視調(diào)查工作顯示，兒童青少年總體近視率為53.6%。其中，6歲兒童為14.5%，小學生為36.0%，初中生為71.6%，高中生為81.0%[8]，肥胖與近視都會對兒童青少年的學習與生活造成不良影響。

國際上特別重視肥胖的預防與管理。2016年世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《膳食、營養(yǎng)和慢性病預防》、《全球肥胖流行的預防和控制》等一系列文件，并成立了“終止兒童肥胖委員會”[4]。其他國家(如歐洲內(nèi)分泌學會和美國臨床工作促進協(xié)會)也對兒童與肥胖提出了相關預防與管理指南。我國近五年出臺了一系列相關的政策和行動。2016、2017年國務院關于《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》、《國民營養(yǎng)計劃(2017—2030)》相繼發(fā)布。2018年，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《全國學生常見病和健康影響因素監(jiān)測方案(2018年版)》、《健康兒童行動計劃(2018—2020年)》中均提出了改善和應對兒童肥胖的策略和措施。而對于兒童青少年近視防控工作。2016年6月，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布了《關于加強兒童青少年近視防控工作的指導意見》。習近平總書記2018年夏季對防控青少年近視工作也做出了重要指示。隨即，教育部等8部門制定了《綜合防控兒童青少年近視實施方案》。2019年，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布《兒童青少年近視防控適宜技術指南》。同年，國家衛(wèi)生健康委、教育部等6部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步規(guī)范兒童青少年近視矯正工作切實加強監(jiān)管的通知》，進一步規(guī)范了兒童青少年近視矯正工作，同時加強市場監(jiān)管和科普宣傳。

事實上，肥胖、近視和體質(zhì)健康是密切相關的，關注青少年體質(zhì)健康，對預防肥胖、防控近視的發(fā)生均有重要意義[9-10]。上海市、江蘇省、廣東省“十三五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》的內(nèi)容中均對學生體質(zhì)健康提出了明確的目標。廣東省將0～6歲兒童列入居民健康檔案管理項目重點人群，并開展中小學校兒童年度體檢考核。江蘇省2010年7月，由教育廳、省體育局等6部門制定了《江蘇省學生體質(zhì)健康測試工作方案》，全面開展對全省青少年的體質(zhì)健康測試工作，還將相關制度融入省教育發(fā)展規(guī)劃中。

目前，對于防控兒童肥胖與近視有不少建議。2017年，北京大學公共衛(wèi)生學院、首都兒科研究所等多個單位共同發(fā)布的《中國兒童肥胖報告》為兒童肥胖防控策略提供了建議，其核心觀念是以預防控制為主。2019年，由全國兒童醫(yī)院(婦幼保健院)眼科專家協(xié)作組共同發(fā)布了《我國兒童眼科的現(xiàn)狀與發(fā)展策略專家共識》[11]。在未來《兒童發(fā)展規(guī)劃》的制定中，還應在針對預防與控制兒童青少年肥胖與近視的策略措施上進一步深化，加大防控力度和科學宣教力度，并建立、完善監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。

2.3 0～3歲嬰幼兒照護與養(yǎng)育

0～3歲嬰幼兒的照護問題實際是與現(xiàn)代社會結構的變化和人們生活方式的改變密切相關的[12]，包括現(xiàn)代家庭日益核心化導致家庭撫育子女的功能被削弱、女性就業(yè)增加、隔代養(yǎng)育增多、城市化推進帶來大量留守兒童現(xiàn)象以及全面二孩政策的實施加劇了家庭對托育服務的需求[13-14]。為了應對日益增加的家庭壓力與日益弱化的家庭能力之間的失衡狀態(tài)，需要通過公共服務與家庭政策對兒童早期發(fā)展予以支持。

既往對0～3歲兒童發(fā)展及其家庭支持的相關政策尚不成熟。雖然《中國兒童發(fā)展綱要(2001—2010年)》和《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》均對0～3歲嬰幼兒的教養(yǎng)發(fā)展提出了具體目標和策略措施，但是政策重“教”輕“?！?，明確支持保育服務的政策明顯缺位[14]。同時，目前托育服務的供給存在總量不足、結構失衡、質(zhì)量缺乏保障等問題，形成了新時代民生領域一個集中且突出的社會矛盾[14]。2016年，在全面兩孩政策背景下，國家衛(wèi)生健康委家庭發(fā)展司副司長莫麗霞表示，已起草了一份有關促進0～3歲嬰幼兒托育服務發(fā)展指導意見的文件，旨在建立托育服務體系、加強社會參與、多方聯(lián)動等，這對于減輕家庭的嬰幼兒養(yǎng)育負擔、有效支持廣大家庭按政策生育、促進女性全面發(fā)展及家庭和諧幸福具有重要的意義。2019年4月，國務院下發(fā)的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》首次提供了國家級的對兒童早期發(fā)展的指導意見?？v觀全國，上海市在0～3歲嬰幼兒照護與養(yǎng)育的工作中起到了引領的作用[15]。2018年4月27日上海市人民政府印發(fā)《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》以及《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》。同期，上海市教育委員會等16部門印發(fā)《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準(試行)》，其成果和經(jīng)驗值得借鑒。另外，廣州市也成立了3歲以下嬰幼兒照護服務指導中心，并在2020年7月29日成功舉辦了“廣州市托育機構備案線上培訓”，旨在加強托育機構日常健康護理。

歷屆“兩會”期間，關于0～3歲嬰幼兒早期發(fā)展問題也有不少提案。全國婦聯(lián)在“兩會”上建議關注3歲以下嬰幼兒家庭教育支持服務，從改善家庭教養(yǎng)環(huán)境入手進行有效干預指導，建立健全3歲以下嬰幼兒家庭教育支持服務機制等。全國政協(xié)委員黃曉薇建議將3歲以下嬰幼兒家庭教育支持服務納入政府公共服務。全國政協(xié)委員、北京城市學院校長劉林建議盡快制訂我國早期教育專業(yè)機構設置標準和從業(yè)人員資質(zhì)標準，并加強早教專業(yè)人才隊伍建設。這些建言均起到了積極的作用。

2.4兒童及青少年心理健康

心理健康是衡量兒童健康的重要指標。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，兒童青少年心理行為問題發(fā)生率和精神障礙患病率逐漸上升[16]?！吨袊嗄臧l(fā)展報告》顯示，我國17歲以下兒童青少年中，約三千萬人受到各種情緒障礙和行為問題困擾。根據(jù)世界衛(wèi)生組織預測，到2020年以前，全球兒童心理障礙還會增長50%，將成為致病、致殘、致死的主要原因之一。習近平總書記在十九大報告中提到“要加強社會心理服務體系建設，培育自尊自愛、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”。根據(jù)《精神衛(wèi)生法》、《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》、《關于加強心理健康服務的指導意見》要求，均提示心理健康要從兒童抓起。

我國有關兒童青少年的心理健康政策正在逐步完善[17]，特別是2016年到2019年，兒童心理健康保護政策發(fā)展迅速，這一切也得益于國內(nèi)心理學和教育學領域?qū)Σ煌挲g階段兒童的心理和行為發(fā)展的研究，見表5。

表5 2016—2019年我國兒童心理健康政策與文件

上述政策文件對心理健康的內(nèi)容要求，從簡單的培養(yǎng)心理品質(zhì)和重視心理健康教育，過渡到逐漸將其融入社會治理體系、精神文明的建設中，同時落實兒童青少年心理行為問題和精神障礙的預防干預措施。而且2018年之后發(fā)布的與心理健康相關的政策文件均對兒童青少年心理行為問題和精神障礙的預防干預措施有所要求：一方面，這表明兒童心理健康的內(nèi)涵越來越豐富；另一方面，兒童青少年心理行為問題和精神障礙類疾病比較突出。反映出相關政策制定背后積累了大量的研究數(shù)據(jù)與成果，再次顯示國家對兒童心理健康的重視。

結合四省市發(fā)布的《兒童發(fā)展規(guī)劃》可以發(fā)現(xiàn)，上海市、江蘇省的《規(guī)劃》中都有關于心理問題設置的目標、監(jiān)測指標以及具體詳細的策略措施。而在北京市和廣東省的《規(guī)劃》內(nèi)容中，兒童心理健康在主要目標和策略措施中雖然有所體現(xiàn)，但是較為寬泛，缺乏具體的可量化考評的指標。兒童心理健康貫穿于嬰兒期到青春期的整個發(fā)展過程中。在兒童早期發(fā)展中就涉及了心理健康的內(nèi)容，包括家庭養(yǎng)育環(huán)境對兒童心理健康發(fā)展的重要性以及兒童早期心理發(fā)展對日后成長的重要性[18]。如何把目標具體量化是制定未來《兒童發(fā)展規(guī)劃》的關鍵。同時，在策略措施上，是否可以通過制定一些標準和工具，針對不同年齡階段的孩子和父母進行科學育兒指導，設置家庭養(yǎng)育知識知曉率等指標來真正做到政府、社會對家庭功能的支持，從而促進兒童早期心理健康發(fā)展[19-20]。

2.5聚焦兒童與安全問題——兒童傷害防控

在全球化背景下，保障兒童安全已成為時代關注的主題。維護兒童安全既包括防止由人為因素而引發(fā)的安全破壞，也包括對非人為安全隱患的抵制[21]。現(xiàn)在兒童與安全最大的問題就是兒童傷害[22-23]。據(jù)世界衛(wèi)生組織估計，2016年傷害(包含暴力)約造成全球六十四萬兒童死亡，占全部兒童死亡的9.6%，2017年中國1～14歲和15～19歲人群的第一位死因分別是溺水和道路交通傷害，均屬于傷害[24]。

聯(lián)合國發(fā)布的《2030年可持續(xù)發(fā)展目標(Sustainable Development Goals)》中第二條和第五條均提到有關兒童意外傷害的內(nèi)容?！吨袊鴥和l(fā)展綱要(2011—2020年)》首次將降低<18歲兒童傷害死亡率設定為兒童健康領域的主要目標之一，并提出了相關策略措施；此外，還在其他領域增補了大量與兒童安全相關的內(nèi)容。較于《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》和《中國兒童發(fā)展綱要(2001—2010年)》均未對兒童傷害防控提出具體要求，《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》提出了可量化考評的目標。自此，越來越多地區(qū)開始重視和開展兒童傷害防控工作，部分地區(qū)將兒童傷害防控納入到了當?shù)氐膬和l(fā)展政策和民生工程中[25]。其中，《上海市婦女兒童發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《江蘇省兒童發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》首次單設“兒童與安全”發(fā)展領域。江蘇省在該領域中具體提出了“建立兒童傷害監(jiān)測系統(tǒng)和分析報告制度”、“建立健全各級未成年人的救助保護中心和工作平臺”、“建立跨部門、多專業(yè)參與的兒童傷害工作體系”等。北京市在《“健康北京2030”規(guī)劃綱要》中對于意外傷害亦重點強調(diào)，要求到2030年，道路交通萬車死亡率下降30%。2020年“兩會”期間，全國婦聯(lián)提交提案，修訂《中華人民共和國道路交通安全法》，增加“強制使用機動車兒童乘員用約束系統(tǒng)”內(nèi)容，通過全國統(tǒng)一立法、統(tǒng)一執(zhí)法，真正起到立法保護兒童交通安全的目的。目前，我國兒童傷害死亡情況已得到明顯改善，國家對該問題的重視以及近年來發(fā)布的有關兒童傷害防控與安全新政策的出臺，彌補了我國兒童與安全政策的空白、不足和滯后。在未來兒童健康發(fā)展政策的制定中，仍需繼續(xù)加強對兒童傷害防控領域的重視，考慮對道路交通傷害、兒童溺水等重點傷害類型設置考核目標，同時制定相關的策略措施以確保對兒童傷害防控實施的有效性。

通過文獻研究也同樣發(fā)現(xiàn)上述趨勢。以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(China National Knowledge Infrastructure，CNKI)中文文獻為數(shù)據(jù)來源，限定時間為2016年至2019年底，以關鍵詞“肥胖”，主題詞“兒童”或“青少年”進行檢索，共檢索到相關論文872篇；以關鍵詞“近視”，主題詞“兒童”或“青少年”進行檢索，共檢索到相關論文637篇；以關鍵詞“意外傷害”進行檢索，主題詞“兒童”共檢索到相關論文203篇；以關鍵詞“心理健康”進行檢索，共檢索到相關論文1 137篇；以主題詞“0～3歲嬰幼兒托育”或“0～3歲嬰幼兒照護”進行檢索，共檢索到相關論文45篇，匯總如圖1。其中，心理健康所占比例最多，其次是肥胖、近視問題、意外傷害和0～3歲嬰幼兒托育問題。再以同樣的關鍵詞在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫進行文獻檢索，發(fā)表時間從2016年到2019年底，趨勢和變化如圖2。

圖1 兒童健康熱點與關鍵詞

3兒童與健康國際前沿分析

兒童與健康是全世界關注的熱點。為了從國際視野上了解兒童健康的熱點以及變化趨勢，通過梳理聯(lián)合國兒童基金會及世界衛(wèi)生組織等發(fā)布的系列政策，整理出當前兒童與健康發(fā)展中關注的焦點，旨在對“十四五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》的制定提供一定的國際經(jīng)驗，見表6。

表6 部分國際有關兒童與健康政策文件

根據(jù)2015年至2019年間國際組織發(fā)布的相關政策與文件中，可以發(fā)現(xiàn)國際上對于兒童與健康工作的重點涵蓋了近視、睡眠、戶外活動、營養(yǎng)、早期發(fā)展(照護養(yǎng)育)、婦幼健康、疾病、意外傷害、心理健康與生殖健康這些方面?？偠灾?，研究的趨勢在于兒童早期發(fā)展、身心健康、常見疾病和意外傷害。

對于兒童早期發(fā)展，21世紀以來，許多發(fā)達國家無論是在政策方面，還是資金支持方面，均已向兒童早期發(fā)展事業(yè)傾斜，如開展各類親子項目、教師和父母培訓等。瑞典就是一個十分重視早期教育的國家，這也是其成為科技創(chuàng)新能力并位于世界前列國家的主要原因。其他發(fā)達國家(如北歐國家等)均是如此。國外重視兒童早期發(fā)展的原因主要是受到科學研究成果的影響，尤其是行為科學研究、認知神經(jīng)科學研究以及跨學科研究成果等[26]。

對于身體與心理健康，國外也尤其重視。一篇反映國際兒童青少年身體活動研究的前沿熱點解析提示，兒童青少年身體活動與身心健康促進研究領域的熱點于1991年開始出現(xiàn)。青少年(adolescent)、超重(overweight)、肥胖(obesity)、身體活動(physical activity)以及健康(health)等關鍵詞在20世紀90年代初成為了兒童與健康領域的研究熱點；同時相應地產(chǎn)生了以圍繞兒童青少年身體活動不足、久坐行為與該群體超重、肥胖等流行病的干預與預防研究[27]。實際上，近視、體質(zhì)健康等問題都與兒童身體活動不足、久坐等相關，這類問題在國際上受到來自不同國家科研機構研究者的密切關注，近十年內(nèi)研究成果的數(shù)量也一直保持快速增長[27]。

結合四省市《兒童發(fā)展規(guī)劃》中兒童與健康領域的主要目標、策略措施和監(jiān)測指標，對近視、戶外活動、營養(yǎng)、婦幼健康、疾病和心理健康的要求在各省市的《兒童發(fā)展規(guī)劃》中均有體現(xiàn)，但是部分關鍵詞只在某地區(qū)重點強調(diào)。例如，上海市在其策略措施第四條“促進兒童體質(zhì)健康”中，規(guī)定了中小學生各階段的睡眠時間。北京市在其主要目標和策略措施中推出提高兒童早期綜合發(fā)展。江蘇省專門設立了適齡兒童性與生殖健康知識普及率的監(jiān)測指標,并在策略措施上將“性與生殖健康教育”納入課程體系。上海市在策略措施中也強調(diào)重視青少年生殖健康，開展適齡生殖教育并監(jiān)測少女人流與少女生育狀況。另外，上海市、江蘇省單獨將“兒童與安全”增設為一個新的發(fā)展領域。

4 “十四五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》中兒童與健康領域的未來展望

“十四五”(2021—2025年)規(guī)劃是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化新征程的第一個五年規(guī)劃，是適應社會主要矛盾歷史性變化新要求的五年規(guī)劃?；趯?016年以后兒童健康政策的變化與發(fā)展以及對比四省市“十三五”時期《兒童發(fā)展規(guī)劃》中兒童與健康政策的區(qū)別，以期展望未來“十四五”時期《兒童發(fā)展規(guī)劃》中兒童與健康相關工作，并重點把握兒童與健康政策研究的趨勢。

4.1 “十四五”《兒童發(fā)展規(guī)劃》兒童與健康的工作重點

未來的政策研究與制定應當在關注熱點問題的基礎上，結合各省市實際發(fā)展水平和地區(qū)特色推出富有時代特點的新規(guī)劃。隨著兒童超重與肥胖、兒童青少年近視問題、兒童心理健康、性與生殖健康等問題成為當今社會兒童青少年關注的重點[28-29]，下一個五年規(guī)劃的制定應當重點圍繞新時期、新形勢下兒童健康發(fā)展的焦點問題做出主要目標和策略措施上的調(diào)整以及規(guī)劃，同時使重點問題轉(zhuǎn)化為具體、可量化考評的指標，有助于建立大數(shù)據(jù)庫進行監(jiān)測和對比。再者，根據(jù)近年國內(nèi)外對兒童與健康關注的焦點，可以發(fā)現(xiàn)，兒童早期(0～3歲)發(fā)展工作日益重要。國外已經(jīng)在這方面開展了大量研究與實踐，我國兒童早期綜合發(fā)展雖然也在穩(wěn)步前進，但是仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，相較于國外開展的各種早期計劃，我國這部分工作仍顯滯后，尤其相對薄弱的是父母養(yǎng)育技能即回應性照護能力的提升[30]。

在關注熱點問題的同時，還要對我國落后地區(qū)的兒童與健康發(fā)展工作給予調(diào)整和規(guī)劃。雖然近年來經(jīng)濟、社會發(fā)展水平明顯提高，但我國發(fā)展不平衡、不充分的狀態(tài)并沒有根本改變。這種不平衡表現(xiàn)在落后地區(qū)、農(nóng)村與發(fā)達地區(qū)、城市發(fā)展不平衡，東部地區(qū)與西部地區(qū)發(fā)展不平衡等。在這種背景下，我國各地的兒童與健康工作有可能存在較大差異。因此，在未來的規(guī)劃中，需要通過政策制定、調(diào)整及資源調(diào)配提供相對均等的條件和機會。政策向落后地區(qū)傾斜，建立有效、穩(wěn)定的經(jīng)費供給機制以保證財政投入，從而最大限度地縮小差距和不平衡發(fā)展，確保兒童平等享有健康發(fā)展的資源。

2020年全國“兩會”給予兒童與健康的建言和提案讓我們看到新時代背景下的各種發(fā)聲，社會各階層對促成兒童與健康事業(yè)的美好愿望反映了民眾意識形態(tài)上的積極提升。兒童未來的健康政策研究如何走向范式整合，如何使研究成果成為決策者和政策制定者的參考依據(jù)，如何讓兒童生存、保障和發(fā)展得以可持續(xù)發(fā)展，需要在體制上開展協(xié)同創(chuàng)新，也需要政府、家庭、學校以及社會力量的共同努力和推進。

4.2落實兒童與健康工作部署，建立軟指標+硬指標共同評價體系

工作部署上要始終堅持與時俱進。準確把握各省市經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征，認真研究新形勢下黨的指導思想和兒童健康工作的發(fā)展方向，以科學的態(tài)度、發(fā)展的理念、統(tǒng)籌的方法精心謀劃兒童與健康工作，并在全面推進工作中突出重點，在鞏固優(yōu)勢中加強薄弱環(huán)節(jié)，使新時期的兒童工作更好地體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

健康促進，監(jiān)測先行。中共中央、國務院關于《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》明確指出，立足全人群和全生命周期兩個重點，突出解決好兒童和青少年等重點人群的健康問題。在對工作的評估和成果檢驗中，建立一個系統(tǒng)、科學、綜合性的監(jiān)測體系是非常重要的。健康不僅僅是沒有疾病，而是身體、心理和社會適應的完好狀態(tài)。在新形勢下，需要一個能夠涵蓋身體、心理、營養(yǎng)、環(huán)境等多個維度的綜合健康監(jiān)測體系。而對于兒童與青少年，由于該人群正處于生長發(fā)育中，因此對于兒童和青少年健康的監(jiān)測更應能反映出階段性的特點。這就需要建立多學科交叉合作研究體系，形成多維度的指標評價體系。同時既注重研究的橫向發(fā)展又強調(diào)縱向挖掘和數(shù)據(jù)追蹤。

對于指標的設定，建立軟指標+硬指標共同評價體系將有助于更進一步對《規(guī)劃》的實施結果做出客觀評價。軟指標可以表達出項目或規(guī)劃的目的，但可操作性弱，以主觀分析為主，屬于定性指標。硬指標指具體措施，可操作性強，以統(tǒng)計數(shù)據(jù)結果作為最終考評指標，屬于定量指標。在《規(guī)劃》的制定中，諸如“控制重大傳染性疾病”、“免費體檢，建立健康檔案”等屬于定性軟指標；而“適齡兒童性與生殖健康知識普及率”、“兒童心理行為發(fā)生率”等則是反映定量的硬指標。從本質(zhì)上來說，硬指標必須在實現(xiàn)軟指標的前提下才有意義。二者不可偏重，若過于熱衷實現(xiàn)硬性指標，可能在實際操作中完成了指標，但實際效果卻與預想不符；若忽視硬指標，一味只追求樹立大方向，沒有具體的舉措和監(jiān)測，也是不可取的。因此，需要將軟、硬指標有機結合為一體，這或許更有助于解決一些現(xiàn)實中突出的問題。