養(yǎng)老服務(wù)一體化的阻滯困境與策略選擇
——以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為例

李圓圓 王新雅

(1.中共嘉善縣委黨校，浙江 嘉興 314100；2.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

推動區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)共建共享，優(yōu)化跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供給是推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的重要內(nèi)容，建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡稱“示范區(qū)”)是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化是示范區(qū)內(nèi)最容易突破和示范的領(lǐng)域。當(dāng)前示范區(qū)三地的人口老齡化程度均已超過28%，養(yǎng)老問題日益凸顯，在示范區(qū)內(nèi)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)，探索養(yǎng)老服務(wù)共建共享的體制機(jī)制和制度安排，有助于破解示范區(qū)的養(yǎng)老困局，亦可為推進(jìn)長三角地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化提供可推廣、能復(fù)制的實踐模式和突破路徑。

當(dāng)前來看，示范區(qū)三地地緣相近，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相對健全，具備良好的推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化的先決條件，但三地行政隸屬關(guān)系不同所導(dǎo)致的養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制和制度安排上的差異，成為制約未來高水平推進(jìn)示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的主要障礙，亟須合力探索行之有效的一體化制度安排。鑒于此，對示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的體制機(jī)制和制度安排創(chuàng)新開展研究，審視示范區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)一體化推進(jìn)過程中存在的阻滯困境和生成原因，并提出具有針對性和可操作性的養(yǎng)老服務(wù)一體化的策略。

一、文獻(xiàn)回顧

示范區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)涉及上海、江蘇和浙江三個不同的行政區(qū)域，它的本質(zhì)是在不改變行政隸屬關(guān)系的前提下實現(xiàn)跨行政區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)的一體化。當(dāng)前，學(xué)界直接關(guān)于示范區(qū)或者長三角養(yǎng)老服務(wù)一體化的相關(guān)研究成果較少，但是對于跨行政區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化和異地養(yǎng)老等相關(guān)問題的研究成果可為本研究提供借鑒。

(一)關(guān)于跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化體制機(jī)制的研究

田新朝(2017)認(rèn)為，采取老年人區(qū)域遷移的“異地養(yǎng)老模式”、區(qū)域老齡文化認(rèn)同的“共同體模式”和區(qū)域養(yǎng)老資源共享的“網(wǎng)絡(luò)模式”，符合粵港澳跨境養(yǎng)老實際(1)田新朝：《跨境養(yǎng)老服務(wù):粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同合作》，《開放導(dǎo)報》2017年第5期，第109-112頁。。劉亞娜(2017)認(rèn)為，京津冀應(yīng)根據(jù)資源優(yōu)勢和短板，建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老社區(qū)、休閑度假養(yǎng)老示范、聯(lián)盟型養(yǎng)老社區(qū)等新型養(yǎng)老服務(wù)模式，形成集養(yǎng)老醫(yī)療、康健休閑、社會活動等于一體的全新頤養(yǎng)模式(2)劉亞娜：《京津冀協(xié)同發(fā)展背景下養(yǎng)老模式整合與創(chuàng)新》，《中國行政管理》2017年第7期，第132-137頁。。張衛(wèi)等(2018)認(rèn)為，推動區(qū)域養(yǎng)老融合發(fā)展關(guān)鍵在于體制機(jī)制建設(shè)，即建立區(qū)域養(yǎng)老融合的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織、制定區(qū)域養(yǎng)老規(guī)劃、打通制度政策壁壘、構(gòu)建信息服務(wù)平臺、培育連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及動員社會力量參與等(3)張衛(wèi)、馬嵐、后夢婷等：《長三角一體化與區(qū)域養(yǎng)老融合發(fā)展機(jī)制研究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2018年第4期，第80-87頁。。特木欽(2019)認(rèn)為，人口老齡化和養(yǎng)老資源分布不均衡是造成區(qū)域養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重的現(xiàn)實矛盾，區(qū)域聯(lián)動有助于解決這一矛盾，長三角區(qū)域具有良好的區(qū)域養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的優(yōu)勢，但是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給和養(yǎng)老服務(wù)市場活力不足、養(yǎng)老服務(wù)水平地區(qū)間不均衡、異地養(yǎng)老在制度和政策不健全等問題也制約著長三角區(qū)域養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，亟須從組織、系統(tǒng)、政策和平臺等層面推進(jìn)機(jī)制建設(shè)，以提高養(yǎng)老資源的配置效率(4)特木欽：《長三角一體化下養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域融合研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2019年第8期，第51-58頁。。陸杰華等(2019)認(rèn)為，現(xiàn)階段異地養(yǎng)老模式主要分為機(jī)構(gòu)抱團(tuán)療養(yǎng)型、候鳥式安居養(yǎng)老型、季節(jié)性休閑度假型、互動式旅游養(yǎng)老型、移居探親交友型五種類型，并對每種類型的優(yōu)劣勢作了分析(5)陸杰華、沙迪：《老齡化背景下異地養(yǎng)老模式類型、制約因素及其發(fā)展前景》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2019年第4期，第56-63頁。。

(二)關(guān)于跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化阻礙因素和實現(xiàn)路徑的研究

李玉玲等(2019)認(rèn)為，制約京津冀三地養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的主要因素是有效協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、資源配置不均、人才隊伍匱乏以及養(yǎng)老思想落后等，并提出加強(qiáng)三地政策制度協(xié)同、資源布局協(xié)同和突破傳統(tǒng)養(yǎng)老思想的對策建議(6)李玉玲、胡宏偉：《京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展研究——基于SWOT框架的分析》，《人口與發(fā)展》2019年第5期，第123-128頁。。韓兆柱等(2019)認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)碎片化、地區(qū)本位主義、社會主體參與率低以及養(yǎng)老資源整合利用率低是京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的困境，基于整體性治理理論提出了破解策略，即打破政策性壁壘、破除地區(qū)本位主義、促進(jìn)公私合作、實現(xiàn)資源共享(7)韓兆柱、邢蕊：《基于整體性治理的京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展路徑研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2019年第1期，第71-78頁。。

綜上可見，對跨行政區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化或區(qū)域養(yǎng)老融合發(fā)展研究的最多區(qū)域是京津冀地區(qū)，其次是長三角地區(qū)，部分涉及閩臺地區(qū)，研究內(nèi)容主要涉及跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的體制機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)模式、阻礙因素和實現(xiàn)路徑等。在實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)一體化過程中，體制機(jī)制、養(yǎng)老資源要素分布、養(yǎng)老服務(wù)水平區(qū)域間差距、行政壁壘和地方保護(hù)主義、跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)模式以及思想觀念等問題受重點關(guān)注，這些為本研究提供了理論借鑒。

二、示范區(qū)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

示范區(qū)由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)和浙江省嘉善縣三地組成，地處兩省一市交界處、長三角經(jīng)濟(jì)腹地，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高，養(yǎng)老服務(wù)體系健全，在此區(qū)域開展養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)具備堅實的物質(zhì)保障和先決條件，更有國家發(fā)展戰(zhàn)略的推動，養(yǎng)老服務(wù)一體化具備良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

(一)國家發(fā)展戰(zhàn)略的推動

示范區(qū)作為長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展重大國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心區(qū)和突破口，其發(fā)展方向、發(fā)展內(nèi)容和發(fā)展進(jìn)程受到國家發(fā)展戰(zhàn)略這一動力的推動。2019年10月26日，國家發(fā)展改革委公布的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》(以下簡稱《方案》)明確指出，一體化示范區(qū)建設(shè)“要聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護(hù)、土地管理、要素流動、財稅分享、公共服務(wù)政策等方面，探索行之有效的一體化制度安排，為長三角地區(qū)全面深化改革、實現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展提供示范”，要“探索共建共享的公共服務(wù)政策、加強(qiáng)區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和制度銜接、探索區(qū)域公共服務(wù)便捷共享的制度安排”(8)《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》，2019-10-26，https://www.gov.cn/xinwen/2019-11/19/content_5453512.htm。。從《方案》對示范區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位和具體探索內(nèi)容的規(guī)定可以看出，公共服務(wù)一體化是示范區(qū)建設(shè)要率先突破的領(lǐng)域之一，養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，在示范區(qū)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)既是對《方案》戰(zhàn)略定位的具體落實，又是對《方案》提出的建設(shè)內(nèi)容的具體深化和細(xì)化。由此來看，《方案》明確了示范區(qū)建設(shè)的方向、內(nèi)容和進(jìn)程，也提供了探索示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)所需的國家戰(zhàn)略層面的頂層制度設(shè)計基礎(chǔ)，起到了引領(lǐng)和推動的作用。

(二)良好的一體化支撐條件

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財政實力、區(qū)域文化差異、區(qū)域空間位置和區(qū)域間既有合作基礎(chǔ)與示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化實現(xiàn)程度密切相關(guān)，是影響示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的主要因素。目前，示范區(qū)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)具備良好的支撐條件。一是示范區(qū)三地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高，財政實力雄厚(見表1)，為養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)提供了堅實的物質(zhì)保障；二是示范區(qū)三地同屬吳越文化圈，文脈相通，風(fēng)俗相近，為養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)提供了良好的人文基礎(chǔ)；三是示范區(qū)地處兩省一市交接地帶，相互毗鄰，地緣相近，基本形成了一小時交通圈，交通便利，為養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)提供了現(xiàn)實條件；四是三地自古以來便有民間和官方合作治理的傳統(tǒng)，交流合作源遠(yuǎn)流長。尤其是2018年長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略后，三地主動作為，相互對接合作，在區(qū)域合作的深度和廣度上達(dá)到了前所未有的高度，在經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會治理和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域形成了眾多合作成果，對推進(jìn)一體化的體制機(jī)制進(jìn)行了探索，積累了一些一體化建設(shè)經(jīng)驗，這為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)提供了借鑒。

表1 三地2019年經(jīng)濟(jì)社會財政指標(biāo)(9)資料來源：青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣三地2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

(三)扎實的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)基礎(chǔ)

一直以來，長三角地區(qū)是全國人口老齡化程度最為嚴(yán)重的區(qū)域之一，為應(yīng)對老齡化問題，滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，示范區(qū)三地扎實開展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。截至2019年底，在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老層面，三地共建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)54家，提供養(yǎng)老床位18 967個(見表2)；在社區(qū)養(yǎng)老層面，三地為老年人提供就近照料服務(wù)和文體活動各類場所共計1 078個；在養(yǎng)老服務(wù)保障層面，三地在養(yǎng)老補(bǔ)貼和長期護(hù)理保險方面都出臺了一系列的補(bǔ)貼政策，用以保證老年人的正常生活、提供養(yǎng)老服務(wù)，三地均采取不同的方法擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍，提高養(yǎng)老服務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量，養(yǎng)老護(hù)理員總?cè)藬?shù)累計達(dá)到3 450人，全部實現(xiàn)持證上崗(見表3)。經(jīng)過多年努力，三地基本形成了“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系，為示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化奠定了良好的基礎(chǔ)。

表2 三地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要狀態(tài)數(shù)據(jù)(截至2019年底)(10)③資料來源：根據(jù)青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣三地民政局2019年工作報告整理。

表3 三地養(yǎng)老護(hù)理人員情況(截至2019年底)③

三、示范區(qū)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化的阻滯困境

示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，在不打破行政壁壘、只破除體制機(jī)制的前提下，推進(jìn)一體化建設(shè)既受到來自頂層制度設(shè)計層面的規(guī)劃設(shè)計缺失、行政壁壘、養(yǎng)老服務(wù)信息平臺建設(shè)缺失的制約，也受到三地間養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平不均衡、養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、養(yǎng)老服務(wù)社會化和市場化水平低的牽制。

(一)養(yǎng)老服務(wù)一體化專項規(guī)劃缺失

從頂層制度設(shè)計的角度看，養(yǎng)老服務(wù)一體化專項規(guī)劃是一體化示范區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)的行動指南，更是統(tǒng)籌和合理配置一體化示范區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源的重要依據(jù)，對于實現(xiàn)三地養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法治化和一體化具有引領(lǐng)作用。當(dāng)前，雖然三地民政部門在建立區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作協(xié)商機(jī)制，開展區(qū)域養(yǎng)老合作試點和合作項目，探索建立養(yǎng)老服務(wù)政策待遇異地結(jié)算機(jī)制，實現(xiàn)三地區(qū)域范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源共享，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)等方面達(dá)成了協(xié)作意向，但只是在某些具體領(lǐng)域和事項上的合作探索，并未在示范區(qū)層面上對養(yǎng)老服務(wù)一體化專項規(guī)劃上有所謀劃和推進(jìn)。此外，從目前三地已經(jīng)出臺的關(guān)于建設(shè)示范區(qū)實施方案中也可以看出，各地雖然都對公共服務(wù)政策提出創(chuàng)新，但具體內(nèi)容仍局限于本行政區(qū)內(nèi)，以示范區(qū)為整體、統(tǒng)籌三地養(yǎng)老服務(wù)一體化的專項規(guī)劃編制仍然缺失。

(二)受三地行政壁壘制約

在不打破行政隸屬的前提下開展養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)，行政壁壘的強(qiáng)弱程度和一體化水平(11)高淑桂：《打破行政壁壘，實現(xiàn)長三角社會治理一體化》，《社會科學(xué)報》2018年12月13日，第3版。之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。行政壁壘的實質(zhì)，從客觀上來講是各行政主體有不同的職責(zé)邊界，從主觀上來看是各行政主體間的價值取向不同。國家提出了示范區(qū)建設(shè)，并在《方案》中希望達(dá)到“不破行政隸屬、打破行政邊界，實現(xiàn)共商、共建、共管、共享、共贏”的效果，但由于三地分別隸屬于不同的行政區(qū)，制約養(yǎng)老服務(wù)一體化的行政壁壘依然存在。具體來看，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化的進(jìn)程中，出于自利性考量，三地在不同程度上會出現(xiàn)各自為政和利益博弈行為，養(yǎng)老服務(wù)屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，存在投資回報周期長、回報率低的特點，因此各地都不希望過度發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、吸納外地老人在本地養(yǎng)老而占用養(yǎng)老資源，更不希望由于老年人口的過多集聚造成城市發(fā)展的“老齡化”，拖累城市發(fā)展，從而形成了示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)上的“鄰避效應(yīng)”。上海青浦區(qū)在三地中老齡化程度最高(見表4)，迫切希望其他兩地分擔(dān)自身的養(yǎng)老壓力，而對于亟須加快城市發(fā)展的吳江區(qū)和嘉善縣來說，承接青浦區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高。由此可見，行政壁壘的存在是一體化示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)中必須破解的難題。

表4 三地老齡人口狀況一覽表(截至2018年底)(12)資料來源：根據(jù)青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣三地民政局提供的資料整理。

(三)三地養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平不均衡

區(qū)域間發(fā)展的均衡程度和區(qū)域發(fā)展一體化程度之間存在正相關(guān)的關(guān)系，一般而言，區(qū)域間發(fā)展水平均衡更有利于區(qū)域發(fā)展一體化的推進(jìn)和一體化水平的提高。顯然，示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的實現(xiàn)程度與三地間的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展均衡狀況直接相關(guān)，就目前來看，受到各地經(jīng)濟(jì)實力和財政水平差異的影響，三地養(yǎng)老服務(wù)水平存在明顯的不均衡特征。以三地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼為例，青浦區(qū)每月的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高可達(dá)1 620元，吳江區(qū)最高則為840元，嘉善縣最高為1 000元(見表5)，補(bǔ)貼水平存在較大的差距；此外，從三地長期護(hù)理保險補(bǔ)貼比較看，青浦區(qū)和嘉善縣每月最高可達(dá)1 620元，吳江區(qū)最高則為900元，還存在不少差距(見表6)。由于三地間養(yǎng)老服務(wù)水平的差異性和不均衡性，區(qū)域內(nèi)需要養(yǎng)老服務(wù)的老人出于自利性考慮，都會選擇養(yǎng)老服務(wù)水平較高的地區(qū)，這對養(yǎng)老服務(wù)一體化推進(jìn)過程中引導(dǎo)養(yǎng)老人員合理流動和配置養(yǎng)老資源形成阻礙，對一體化示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的推進(jìn)形成制約。

表5 三地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼情況(13)資料來源：根據(jù)青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣三地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策文件整理。

表6 三地長期護(hù)理保險補(bǔ)貼情況(14)資料來源：根據(jù)青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣三地長期護(hù)理保險補(bǔ)貼政策文件整理。

(四)三地養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)各異

跨行政區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)的同質(zhì)化程度對提升區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)的一體化水平具有重要的影響，地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)越接近，對于推進(jìn)區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)一體化和提升一體化水平越有利，反之則起到阻礙作用。通過對比三地養(yǎng)老政策后發(fā)現(xiàn)，三地在社會保障政策、醫(yī)療保險政策、養(yǎng)老保險政策和養(yǎng)老保障性政策等一些基礎(chǔ)性政策上存在較大差異，養(yǎng)老政策標(biāo)準(zhǔn)異質(zhì)化水平較高，這成為制約示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的又一因素。以長期護(hù)理保險補(bǔ)貼為例，三地雖然都是國家長期護(hù)理保險制度的試點，建立了長期護(hù)理保險制度，但對長期護(hù)理保險補(bǔ)貼類型的劃分和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的差異性，青浦區(qū)將長期護(hù)理保險補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)劃分為六個等級，吳江區(qū)根據(jù)老人失能情況和養(yǎng)老形式劃分為四個等級，嘉善縣則劃分為六個等級(見表6)，三地長期護(hù)理保險補(bǔ)貼政策的不協(xié)同明顯與示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化要實現(xiàn)的養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同的要求相背離，阻礙示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的實現(xiàn)。

(五)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺缺失

養(yǎng)老服務(wù)信息平臺的構(gòu)建，不僅有利于實現(xiàn)三地養(yǎng)老服務(wù)信息資源的共享和統(tǒng)籌，更有利于促進(jìn)三地養(yǎng)老服務(wù)資源的合理流動，提高示范區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源的配置效率。目前，三地間并未全面建立養(yǎng)老服務(wù)信息公開和信息對接機(jī)制，也未從整體上對養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行重構(gòu)整合和系統(tǒng)集成，示范區(qū)層面的一體化養(yǎng)老服務(wù)信息平臺建設(shè)缺失。具體來講，吳江區(qū)和嘉善縣并未建立養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，青浦區(qū)依靠上海市養(yǎng)老服務(wù)平臺運行，通過在線訪問可以獲取上海市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、收費價格和服務(wù)內(nèi)容等信息，但僅限于查詢獲取上海市轄區(qū)內(nèi)的信息資源，無法查看長三角其他區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)信息，雖然上海市養(yǎng)老服務(wù)平臺專門開設(shè)了“長三角養(yǎng)老”專欄，但在專欄下面也只是設(shè)置了與長三角區(qū)域養(yǎng)老有關(guān)的工作動態(tài)、政策匯編和異地養(yǎng)老欄目，欄目內(nèi)設(shè)置的功能單一，無法完成對三地養(yǎng)老服務(wù)信息的全面統(tǒng)籌和調(diào)度，也無法實現(xiàn)對示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“一個號碼對外、一個平臺受理、一個中心調(diào)度”的目標(biāo)。

(六)養(yǎng)老服務(wù)社會化和市場化力量參與不足

政府是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的主要供給方，但政府提供的養(yǎng)老服務(wù)模式單一，成本高、效率低，質(zhì)量層次低，未來伴隨著老齡化程度的加深，養(yǎng)老服務(wù)的提供遠(yuǎn)不能滿足多層次、多樣化和高質(zhì)量的養(yǎng)老需求，亟須在政府主導(dǎo)的前提下提升養(yǎng)老服務(wù)的社會化和市場化水平，通過市場力量實現(xiàn)服務(wù)主體多元化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)隊伍專業(yè)化，讓各種市場組織、社會組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中扮演更加重要的角色。近年來，三地都在以社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)上有所嘗試，但從總體上看，社會力量在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化上的作用依然較弱，未能在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營、服務(wù)隊伍培養(yǎng)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定等方面發(fā)揮主體作用。以三地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運營情況為例，截至2019年底，青浦區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為19家，公建民營或者民建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為7家，吳江區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為24家，公建民營或者民建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅為3家，嘉善縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為11家，公建民營或者民建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅2家，呈現(xiàn)出明顯的養(yǎng)老服務(wù)社會化和市場化力量參與不足的特征，成為未來阻礙示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的又一因素。

四、示范區(qū)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化的策略選擇

(一)強(qiáng)化頂層設(shè)計，編制養(yǎng)老服務(wù)一體化專項發(fā)展規(guī)劃

當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計的高度，在充分評估示范區(qū)內(nèi)人口居住現(xiàn)狀、老齡化發(fā)展趨勢和區(qū)域發(fā)展定位等因素的前提下，在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上編制專項規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)，以示范區(qū)為整體統(tǒng)籌布局三地養(yǎng)老服務(wù)資源，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置，提升養(yǎng)老服務(wù)資源的使用效率。具體而言，建議在《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《方案》的基礎(chǔ)上，加快編制“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化專項規(guī)劃”，明確三地推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化的總體要求、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)、保障支撐與配套措施，明確工作目標(biāo)、責(zé)任單位、實現(xiàn)路徑和政策支持等，作為推進(jìn)示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的行動指南。

(二)創(chuàng)新制度安排，建立養(yǎng)老服務(wù)一體化體制機(jī)制

在不打破行政壁壘的前提下，實現(xiàn)一體化示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化必須構(gòu)建全新的體制機(jī)制，以體制機(jī)制創(chuàng)新統(tǒng)領(lǐng)三地養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)，具體來說就是要構(gòu)建推進(jìn)一體化示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的組織體系、成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制、激勵約束機(jī)制、評價監(jiān)督機(jī)制等。一是在當(dāng)前成立的示范區(qū)執(zhí)委會下設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌制定養(yǎng)老服務(wù)一體化的方針政策，管理跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)，協(xié)調(diào)上級和一體化示范區(qū)的關(guān)系，調(diào)節(jié)三地間內(nèi)部關(guān)系并對政府間協(xié)議執(zhí)行情況開展監(jiān)督。二是按照“互惠互利、合作共贏”的原則，合理、準(zhǔn)確、清晰界定各自在養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任和權(quán)利，采取一些政策措施激勵各方提供養(yǎng)老服務(wù)。三是建立養(yǎng)老服務(wù)一體化績效評價與監(jiān)測體系，健全養(yǎng)老服務(wù)一體化重大事項報告制度，推行養(yǎng)老服務(wù)一體化質(zhì)詢制度和民主評議制度，充分發(fā)揮群眾和媒體的監(jiān)督作用。

(三)消弭政策壁壘，構(gòu)建一體化的養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)體系

針對示范區(qū)三地間存在的養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)的差異性問題，建議加快構(gòu)建一體化的養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)體系，全面實施養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)化管理，以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)，規(guī)范三地養(yǎng)老服務(wù)一體化運作。一是建立養(yǎng)老服務(wù)政策清單庫，重點將社會保障政策、醫(yī)療保險政策、養(yǎng)老保險政策和養(yǎng)老保障性政策等一些根本性、基礎(chǔ)性的政策納入清單庫；二是明確每項養(yǎng)老服務(wù)政策的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一政策實施口徑，實現(xiàn)政策協(xié)同；三是將一體化的養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)納入示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)體系；四是在三地實現(xiàn)一體化養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)與對接，推動一體化的養(yǎng)老服務(wù)政策標(biāo)準(zhǔn)的實施。

(四)破除信息壁壘，搭建一體化的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺

在大數(shù)據(jù)時代，打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)三地養(yǎng)老服務(wù)信息資源的整合和重構(gòu)，從示范區(qū)層面上打造一個一體化的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源的統(tǒng)一調(diào)度和管理，是示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)的必然趨勢。一是充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)，推進(jìn)養(yǎng)老數(shù)據(jù)、信息、接口的統(tǒng)一，探索建設(shè)示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)源中心；二是在數(shù)據(jù)源中心基礎(chǔ)上，科學(xué)搭建一個統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，實現(xiàn)示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“一個號碼對外、一個平臺受理、一個中心調(diào)度”的目標(biāo)，促成三地養(yǎng)老服務(wù)管理的“一網(wǎng)覆蓋”，養(yǎng)老服務(wù)信息的“一目了然”和養(yǎng)老行業(yè)信息的“一站獲取”，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需資源的有效對接；三是利用養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，找準(zhǔn)大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)的契合點，將大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)深度融合，大力推進(jìn)智慧養(yǎng)老。

(五)鼓勵多元參與，提升養(yǎng)老服務(wù)社會化和市場化水平

根據(jù)示范區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，在養(yǎng)老服務(wù)由政府主導(dǎo)的原則下，探索養(yǎng)老服務(wù)多樣化供給模式，鼓勵社會資本、社會組織進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，改變單一的政府供給模式，逐步形成由政府、市場、社會多元主體供給養(yǎng)老服務(wù)的格局，提升養(yǎng)老服務(wù)社會化和市場化水平。一是營造良好的養(yǎng)老服務(wù)營商環(huán)境，加大政府購買養(yǎng)老服務(wù)力度，簡化審批流程，縮短審批時間，提高行政效率，為參與養(yǎng)老服務(wù)的社會主體提供一站式服務(wù)；二是建立健全養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)綜合監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的管理和監(jiān)督；三是推動示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)品牌化、連鎖化發(fā)展，加強(qiáng)品牌企業(yè)培育、引導(dǎo)和扶持，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，提升養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化水平。

(六)推進(jìn)共建共享，建立跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制

示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化的實現(xiàn)需要養(yǎng)老服務(wù)資源供給作為支撐，在不打破行政壁壘、區(qū)域間老齡化程度各異和養(yǎng)老壓力不同的情況下，提升三地提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)資源的積極性，實現(xiàn)示范區(qū)三地養(yǎng)老服務(wù)資源的共建共享，必須要建立起跨區(qū)域的利益補(bǔ)償機(jī)制。具體來講，就是要根據(jù)三地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、老齡化程度和區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老人口流動情況，按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，在示范區(qū)內(nèi)部創(chuàng)新建立跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，建立三地間橫向的利益補(bǔ)償制度，探索建立跨區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)項目共同投入機(jī)制，有效破解三地在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)上的“鄰避效應(yīng)”。

五、結(jié)論與討論

建設(shè)示范區(qū)是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，示范區(qū)涉及兩省一市三個不同行政隸屬關(guān)系地區(qū)，其建設(shè)的最大意義在于在不破除行政隸屬、不打破行政邊界的前提下探索行之有效的一體化制度安排，從而為實現(xiàn)長三角一體化摸索出可參考、能復(fù)制的發(fā)展模式和實踐經(jīng)驗。由此來看，在不突破行政壁壘的前提下開展跨行政區(qū)的一體化建設(shè)是示范區(qū)建設(shè)的顯著特點。

同時，行政壁壘的存在是開展示范區(qū)建設(shè)的最大難點和阻滯因素，行政隸屬關(guān)系的不同造成區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異、區(qū)域政策壁壘、市場化水平差異以及區(qū)域間合作意愿差異，這些都在阻礙示范區(qū)各個領(lǐng)域的一體化推進(jìn)進(jìn)程。因而，最有可能突破的地方就是在實現(xiàn)一體化的制度安排和體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，具體到示范區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化建設(shè)上來講，就是要建構(gòu)和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)一體化的制度安排，重塑體制機(jī)制、強(qiáng)化頂層設(shè)計，編制養(yǎng)老服務(wù)一體化專項發(fā)展規(guī)劃、破除政策壁壘，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策協(xié)同、破除信息壁壘，搭建養(yǎng)老服務(wù)信息共享平臺、創(chuàng)新共建共享制度安排，建立跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制、鼓勵多元主體參與，提升養(yǎng)老服務(wù)市場化水平，以行之有效的一體化制度安排創(chuàng)新提升養(yǎng)老服務(wù)一體化水平。當(dāng)然，一體化的制度安排和體制機(jī)制上的創(chuàng)新設(shè)置情況、實施效果能推進(jìn)到什么程度，仍然與行政壁壘的強(qiáng)弱程度相關(guān)，尤其是與不同區(qū)域行政主體間推進(jìn)一體化的主觀意愿密切相關(guān)，這不僅是未來示范區(qū)在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域一體化進(jìn)程中值得關(guān)注的問題，更是推進(jìn)示范區(qū)各個領(lǐng)域乃至整個長三角區(qū)域一體化要關(guān)注的問題。