非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理的主要特征、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化對(duì)策

呂宜之

(寧波財(cái)經(jīng)學(xué)院，浙江 寧波 315175)

隨著教育資源配置的逐漸集約化和教育需求的日益多樣化，我國(guó)民辦高校在經(jīng)歷了外延式規(guī)模擴(kuò)張、粗放式發(fā)展階段后，開(kāi)始進(jìn)入以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理、提高質(zhì)量為重要特征的內(nèi)涵式、特色化發(fā)展階段。建設(shè)高水平民辦大學(xué)是民辦高等教育發(fā)展的必然選擇，也是民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求和努力方向。若要激發(fā)民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力、加快高水平民辦大學(xué)建設(shè)，必須探索現(xiàn)代大學(xué)制度、優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為所有領(lǐng)域深化改革的總目標(biāo)；2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》及其配套政策的實(shí)施，也從法律層面破解了民辦高校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明和扶持政策難以落實(shí)等一系列瓶頸，對(duì)非營(yíng)利性民辦高校完善內(nèi)部治理、保障辦學(xué)公益性提出了新的要求。在新時(shí)代背景下，探討非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理的優(yōu)化策略、提升治理效能，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前，非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理已得到越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注，也形成了一系列研究成果：一是治理制度方面，石猛(2019)認(rèn)為，民辦高校董事會(huì)制度的形成是政策驅(qū)動(dòng)、法律規(guī)范與學(xué)校實(shí)踐的結(jié)果(1)石猛：《民辦高校董事會(huì)制度的治理價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)》，《復(fù)旦教育論壇》2019年第2期，第15-20頁(yè)。；王華等(2020)分析民辦高校領(lǐng)導(dǎo)制度、決策制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度的現(xiàn)實(shí)瓶頸，提出將黨組織和監(jiān)事會(huì)作為新的治理主體加入非營(yíng)利性民辦高校的治理結(jié)構(gòu)中(2)王華、王一濤、樊子牛：《非營(yíng)利性民辦高校的四維內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究》，《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2020年第2期，第53-60頁(yè)。；陶芳銘(2020)認(rèn)為，應(yīng)從政府、民辦高校和市場(chǎng)三者的關(guān)系入手，構(gòu)建多元合作的新型民辦高校治理機(jī)制(3)陶芳銘：《分類管理背景下的民辦高校治理機(jī)制研究》，《黃河科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第1-5頁(yè)。。二是治理結(jié)構(gòu)方面，楊煒長(zhǎng)(2012)認(rèn)為，應(yīng)著力建立健全以監(jiān)事會(huì)為重點(diǎn)的內(nèi)部利益相關(guān)者監(jiān)督機(jī)制和以政府監(jiān)管為主體的外部利益相關(guān)者監(jiān)督機(jī)制(4)楊煒長(zhǎng)：《利益相關(guān)者視角下民辦高校監(jiān)管體系的構(gòu)建》，《中國(guó)高教研究》2012年第6期，第77-81頁(yè)。；王一濤(2014)對(duì)民辦高校創(chuàng)辦者群體的個(gè)人特征和辦學(xué)動(dòng)機(jī)進(jìn)行研究，從而勾勒出民辦高校創(chuàng)辦者群體的圖像(5)王一濤：《我國(guó)民辦高校創(chuàng)辦者群體特征及其政策啟示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62頁(yè)。；周海濤等(2015)認(rèn)為，家族化傾向、職權(quán)不明、利益相關(guān)者參與度不高是民辦高校治理結(jié)構(gòu)的難題(6)周海濤、施文妹：《完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的難題與策略》，《江蘇高教》2015年第4期，第13-16頁(yè)。。三是內(nèi)部治理方面，史少杰等(2018)依據(jù)權(quán)力制衡三種范式，分析非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理權(quán)力的制衡(7)史少杰、周海濤 ：《非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理權(quán)力制衡分析》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第1期，第26-29頁(yè)。；李文章等(2020)認(rèn)為，非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理將從私人性轉(zhuǎn)向公共性(8)李文章、王一濤：《民辦高校內(nèi)部治理選擇:從私人性走向公共性》，《高等理科教育》2020年第1期，第35-42頁(yè)。。本文基于分類管理視角，以利益相關(guān)者理論為基礎(chǔ)，從分析非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理的特征入手，探討該類民辦高校內(nèi)部治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并提出優(yōu)化對(duì)策，以期為非營(yíng)利性民辦高校治理研究提供新的視角。

一、非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理的主要特征

民辦教育分類管理改革為民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了全新的空間和契機(jī)，也進(jìn)一步完善了兩類民辦高校治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)要求。根據(jù)分類管理制度設(shè)計(jì)和利益相關(guān)者理論，筆者認(rèn)為，非營(yíng)利性民辦高校的內(nèi)部治理是通過(guò)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系，處理好學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，形成合理的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，以完善的治理結(jié)構(gòu)確保權(quán)力的有序運(yùn)行，有效保障民辦高校教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等職能的落實(shí)。目前非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理主要采用董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，治理結(jié)構(gòu)的基本框架包括董事會(huì)的決策地位、校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)的執(zhí)行地位、黨組織的政治核心地位、教職工代表大會(huì)的共同治理地位以及其他利益相關(guān)者的參與地位。由于身份屬性、發(fā)展背景和資源條件等的不同，非營(yíng)利性民辦高校與公辦高校、營(yíng)利性民辦高校在內(nèi)部治理上有著不同的內(nèi)涵特征，它既具有教育性、公益性、政治性等基本屬性，還具有自主性、社會(huì)性與創(chuàng)新性等特有屬性。

(一)凸顯教育的公益性

非營(yíng)利性民辦高校的內(nèi)部治理首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守教育初心，明確辦學(xué)使命，確立取之于社會(huì)、回報(bào)于社會(huì)的非營(yíng)利理念，遵循教育規(guī)律，堅(jiān)持公益性辦學(xué)。分類管理改革實(shí)施后，多元利益相關(guān)者共同治理是民辦高校內(nèi)部治理的基本趨勢(shì)。與營(yíng)利法人相比，非營(yíng)利性民辦高校的法人治理注重公共利益，而不是追求舉辦者或者股東的經(jīng)濟(jì)利益最大化。同時(shí)，治理必須尊重高等教育發(fā)展規(guī)律，保障民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)、基層學(xué)術(shù)組織和廣大師生員工的民主權(quán)。

(二)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的相互制衡

用權(quán)力制衡權(quán)力、以權(quán)力保障權(quán)利是治理的核心理念(9)胡建華、王建華、陳何芳等：《大學(xué)內(nèi)部治理論》，南京師范大學(xué)出版社2019年版，第113頁(yè)。，從制度層面約束權(quán)力和制衡權(quán)力，才是治理運(yùn)行的主要意義。非營(yíng)利性民辦高校作為非營(yíng)利法人，不向出資人分配利潤(rùn)，終止時(shí)不分配剩余財(cái)產(chǎn)，存在“所有者缺位”的情形；所提供的服務(wù)又帶有很強(qiáng)的公益性，不能借助利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制或經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核；此外，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)自籌和民辦運(yùn)營(yíng)體制也決定了其治理能力的特殊性，主要是完善董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，理順內(nèi)部權(quán)力關(guān)系，更好地吸引社會(huì)力量參與辦學(xué)，面向市場(chǎng)和社會(huì)辦學(xué)。因此，非營(yíng)利性民辦高校法人治理更重視權(quán)力分治，強(qiáng)調(diào)多元利益主體間通過(guò)平等協(xié)商與合作，形成各自獨(dú)立、權(quán)責(zé)明確、相互制衡的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、有效地治理。

(三)強(qiáng)化內(nèi)外部的有效監(jiān)督

分類管理改革給非營(yíng)利性民辦高校帶來(lái)了更多的“政策紅利”，比如享有與公辦高校同等的稅收優(yōu)惠政策，政府將加大對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的公共財(cái)政支持等，同時(shí)對(duì)其健全內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制提出了要求。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》第二十條從法律層面明確要求民辦學(xué)校建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制的建立及實(shí)施，有助于保障非營(yíng)利性民辦高校依法治校、凸顯非營(yíng)利辦學(xué)屬性以及增強(qiáng)公眾對(duì)學(xué)校身份的認(rèn)同，保障學(xué)校的運(yùn)行，顧及各利益相關(guān)者的訴求。其中，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要通過(guò)設(shè)立獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)、教代會(huì)等機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)舉辦者和辦學(xué)團(tuán)隊(duì)的監(jiān)督，保障師生權(quán)益，防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)；外部監(jiān)督機(jī)制則可通過(guò)政府監(jiān)控、社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)管等方式，構(gòu)筑對(duì)學(xué)校辦學(xué)方向、辦學(xué)行為以及辦學(xué)質(zhì)量和效益的監(jiān)督體系，讓多元利益相關(guān)者共同參與監(jiān)督和管理，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)，提升治理能力，為民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

二、非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理的現(xiàn)實(shí)困境

囿于法律制度障礙、辦學(xué)條件限制、扶持政策不到位等因素，非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與權(quán)力運(yùn)行在實(shí)踐中存在偏差，與其教育公益性、決策民主與權(quán)力監(jiān)督的價(jià)值需求相沖突，影響著治理能力的提升。

(一)內(nèi)部治理的目標(biāo)定位不一致

在現(xiàn)有民辦高校治理體系下，舉辦者、決策者、管理者、教師、學(xué)生、校友和政府等治理主體的角色定位相對(duì)“固化”，對(duì)學(xué)校的辦學(xué)理念、辦學(xué)目標(biāo)、發(fā)展定位和發(fā)展戰(zhàn)略等缺乏深入的認(rèn)識(shí)，基于共同愿景的價(jià)值觀和治理目標(biāo)尚未統(tǒng)一，在群體利益和文化背景上具有較強(qiáng)的異質(zhì)性。舉辦者往往從資本角度，用企業(yè)化的思維來(lái)考慮學(xué)校戰(zhàn)略布局，而以校長(zhǎng)為首的管理團(tuán)隊(duì)從教育教學(xué)的角度謀劃學(xué)校的運(yùn)作和發(fā)展，不同的思維取向和價(jià)值選擇，導(dǎo)致民辦高校董事長(zhǎng)和以校長(zhǎng)為首的管理團(tuán)隊(duì)關(guān)系緊張；行政人員與教師在行為目標(biāo)和職業(yè)文化上也存在顯著差異，造成兩者沖突不斷；其他利益相關(guān)者如學(xué)生家長(zhǎng)、用人單位、校友、教育行政部門等受辦學(xué)體制、政治、文化等綜合影響，對(duì)學(xué)校事務(wù)的參與度不高，利益訴求也不盡相同。各利益相關(guān)者之間的矛盾和沖突，直接影響著內(nèi)部治理效率和學(xué)校的健康持續(xù)發(fā)展，也使學(xué)校面臨著很大的內(nèi)耗和辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)內(nèi)部治理的主體單邊化

我國(guó)民辦高校創(chuàng)辦初期的辦學(xué)資源大多由舉辦者籌集，由于出資人所有權(quán)與學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不分，學(xué)校權(quán)力運(yùn)行中存在著舉辦者單邊控制的現(xiàn)象。盡管大多數(shù)民辦高校都設(shè)立了董事會(huì)并將其作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，但很多董事會(huì)存在職能虛化、成員結(jié)構(gòu)不合理、議事規(guī)則不健全等問(wèn)題。筆者對(duì)全國(guó)26所非營(yíng)利性民辦高校聯(lián)盟發(fā)起單位的官網(wǎng)進(jìn)行查閱后發(fā)現(xiàn)，僅湖南信息學(xué)院、三江學(xué)院、西京學(xué)院3所高校設(shè)有專門的董事會(huì)辦公室或理事會(huì)秘書處。在實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中，舉辦者往往以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)換取對(duì)民辦高校的實(shí)際控制，組建首屆董事會(huì)，控制董事會(huì)最初的人員構(gòu)成，之后又通過(guò)內(nèi)部舉薦等方式產(chǎn)生新的董事會(huì)成員，繼續(xù)控制董事會(huì)和學(xué)校關(guān)鍵崗位，壟斷決策權(quán)、行政管理權(quán)等核心權(quán)力。個(gè)人創(chuàng)辦的民辦高校往往由舉辦者擔(dān)任董事長(zhǎng)，企業(yè)創(chuàng)辦的民辦高校則由企業(yè)董事長(zhǎng)或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任董事長(zhǎng)。目前民辦高校董事會(huì)幾乎沒(méi)有獨(dú)立董事，也鮮有教師代表參加，很難形成對(duì)董事長(zhǎng)或校長(zhǎng)的制約，教師、學(xué)生等其他利益相關(guān)者對(duì)學(xué)校治理的話語(yǔ)權(quán)不充分，不能通過(guò)合法途徑影響和參與高校的決策，也無(wú)法保障與維護(hù)自己的合法權(quán)益(10)石猛：《民辦高校董事會(huì)制度的治理價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)》，《復(fù)旦教育論壇》2019年第2期，第15-20頁(yè)。。單一的內(nèi)部治理主體無(wú)法有效化解民辦高校多元利益相關(guān)者之間的矛盾和沖突，存在著制度缺陷和道德風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)使非營(yíng)利性民辦高校的公益性大打折扣，甚至可能出現(xiàn)資本裹挾教育、違規(guī)辦學(xué)、侵害師生權(quán)益的情況。

(三)內(nèi)部治理的權(quán)力邊界模糊

權(quán)力是大學(xué)內(nèi)部治理的核心要素，具有多元性和復(fù)雜性，大學(xué)內(nèi)部治理依靠權(quán)力而實(shí)現(xiàn)(11)胡建華、王建華、陳何芳等：《大學(xué)內(nèi)部治理論》，南京師范大學(xué)出版社2019年版，第124頁(yè)。。大學(xué)是學(xué)術(shù)性組織，學(xué)者們大多將大學(xué)的權(quán)力分為學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力兩類。非營(yíng)利性民辦高校中不少董事長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)，導(dǎo)致董事會(huì)的決策權(quán)力和校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)的行政權(quán)力邊界模糊、職責(zé)不明、運(yùn)行混亂。據(jù)筆者查閱，26所非營(yíng)利性民辦高校聯(lián)盟發(fā)起單位中，有7所高校的董事長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)、2所高校的董事長(zhǎng)兼任黨委書記，另有5所高校的董事長(zhǎng)和校長(zhǎng)為直系親屬關(guān)系。在行政權(quán)力泛化的情況下，民辦高校的學(xué)術(shù)權(quán)力也受到排擠。雖然大多數(shù)民辦高校建立了不同層級(jí)的學(xué)術(shù)委員會(huì)，但其功能發(fā)揮乏力，很有可能變?yōu)樽稍儥C(jī)構(gòu)；或者由于學(xué)術(shù)組織的主要成員擔(dān)任行政職務(wù)，學(xué)術(shù)事務(wù)實(shí)質(zhì)上仍由行政領(lǐng)導(dǎo)決定。民辦高校內(nèi)部各種權(quán)力相互滲透、掣肘，但又缺乏權(quán)力邊界的明確規(guī)定和權(quán)力沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制，越界行使權(quán)力的情況時(shí)有發(fā)生。

(四)內(nèi)外部監(jiān)督制衡乏力

非營(yíng)利性民辦高校的監(jiān)督權(quán)存在不同程度的缺失，主要表現(xiàn)在：一是黨委在內(nèi)部治理中權(quán)力式微、作用有待加強(qiáng)。目前部分民辦高校黨委書記作為督導(dǎo)專員，由政府派駐，在思想政治教育、校園文化建設(shè)等方面發(fā)揮了一定作用，但在內(nèi)部治理中缺乏應(yīng)有席位，參與決策功能發(fā)揮不充分，部分黨委書記甚至沒(méi)有進(jìn)入學(xué)校董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)；也有一些民辦高校存在著隸屬關(guān)系不順暢、黨組織生活不健全和黨建工作沒(méi)有全覆蓋等問(wèn)題。據(jù)筆者查閱，26所非營(yíng)利性民辦高校聯(lián)盟發(fā)起單位中，有9所高校的黨委書記作為督導(dǎo)專員派駐；官網(wǎng)上明確黨委書記進(jìn)入董(理)事會(huì)的高校僅12所。二是由于舉辦者對(duì)構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制持排斥態(tài)度、政府有關(guān)部門疏于管理，大部分民辦高校尚未建立起規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和信息公開(kāi)制度，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，監(jiān)督權(quán)無(wú)法與決策權(quán)、行政管理權(quán)形成制衡態(tài)勢(shì)。據(jù)26所非營(yíng)利性民辦高校聯(lián)盟發(fā)起單位的官網(wǎng)顯示，僅1所高校設(shè)立了監(jiān)事會(huì)，17所高校設(shè)立了紀(jì)委。三是師生參與學(xué)校治理的途徑不暢通，師生歸屬感低，權(quán)利意識(shí)淡薄。從董事會(huì)人員構(gòu)成看，師生代表進(jìn)入董事會(huì)的很少，且推選方式不明晰；部分學(xué)校未成立教代會(huì)，或教代會(huì)成為行政機(jī)構(gòu)的附庸，導(dǎo)致教師在大學(xué)治理實(shí)踐中未有效發(fā)揮應(yīng)有的作用，學(xué)生群體參與學(xué)校治理的權(quán)利也未獲得相應(yīng)保障(12)史少杰、周海濤：《非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理權(quán)力制衡分析》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第1期，第26-29頁(yè)。。四是社會(huì)監(jiān)督缺位，外部有效約束不足。政府相關(guān)部門考慮到民辦教育的辦學(xué)體制機(jī)制及受“不擾亂辦學(xué)秩序即可”等觀念的影響，對(duì)民辦教育的管理有限，加之行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織發(fā)展緩慢且專業(yè)性和獨(dú)立性較差，導(dǎo)致政府和社會(huì)對(duì)非營(yíng)利性民辦高校缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督與指導(dǎo)。此外，由于信息不對(duì)稱，外界對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的資產(chǎn)情況、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式知之甚少，難以起到制約學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的作用。

三、非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理的優(yōu)化對(duì)策

非營(yíng)利性民辦高校治理能力現(xiàn)代化不僅在于利益相關(guān)者都能參與決策，還在于決策更科學(xué)、執(zhí)行更高效、監(jiān)督更有責(zé)、制約更有力、激勵(lì)更有效的法人治理結(jié)構(gòu)。具體優(yōu)化對(duì)策有如下四條。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立共同愿景

一是要明確辦學(xué)使命，把握公益性辦學(xué)內(nèi)涵。在非營(yíng)利性民辦高校共同治理中，各利益相關(guān)者的利益訴求和價(jià)值取向不盡相同，需要綜合協(xié)調(diào)、求同存異，認(rèn)同學(xué)校的核心價(jià)值觀、戰(zhàn)略目標(biāo)、辦學(xué)方針，凝聚共同價(jià)值追求，增強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利這一屬性的身份認(rèn)同，以制度為綱、以契約為繩，協(xié)同構(gòu)建“使命共識(shí)、職責(zé)共擔(dān)、權(quán)力共決、資源共用、成果共享”的新型治理結(jié)構(gòu)。二是要尊重教育規(guī)律，明晰民辦高校組織特性。大學(xué)治理的獨(dú)特性體現(xiàn)在大學(xué)作為學(xué)術(shù)文化機(jī)構(gòu)的組織特性上，其內(nèi)部治理的構(gòu)建應(yīng)遵循大學(xué)發(fā)展的一般規(guī)律，立足我國(guó)民辦高校實(shí)際和高等教育發(fā)展特征，按照現(xiàn)代大學(xué)制度的要求辦學(xué)，按照民辦高校自身發(fā)展規(guī)律治學(xué)(13)張衡、晆依凡：《大學(xué)內(nèi)部治理體系：現(xiàn)實(shí)訴求與構(gòu)建思路》，《高校教育管理》2019年第3期，第35-43頁(yè)。，辦學(xué)自主、學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)都體現(xiàn)了對(duì)大學(xué)治理規(guī)律的尊重。三是要制定符合共同愿景辦學(xué)理念的章程。章程是民辦高?！皯椃ㄐ浴蔽募?，舉辦者和辦學(xué)團(tuán)隊(duì)要充分認(rèn)識(shí)到章程的重要意義，在起草或修訂時(shí)要廣泛征求意見(jiàn)，暢通言路，立足本校實(shí)際，挖掘辦學(xué)理念和學(xué)校文化內(nèi)涵，體現(xiàn)辦學(xué)特色，最大限度地體現(xiàn)各方利益訴求(14)董圣足：《我國(guó)民辦高校法人治理問(wèn)題研究》，華東師范大學(xué)2009年博士學(xué)位論文，第227-231頁(yè)。。

(二)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，優(yōu)化資源配置

理順學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，對(duì)落實(shí)民辦高校辦學(xué)自主權(quán)、構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是要切實(shí)落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)學(xué)校財(cái)產(chǎn)使用管理的自主權(quán)。非營(yíng)利性民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)具有獨(dú)立性。舉辦者一旦完成向非營(yíng)利性民辦高校出資，即意味著“捐資辦學(xué)”，學(xué)校享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。舉辦者應(yīng)將投入到學(xué)校的資產(chǎn)全額過(guò)戶到學(xué)校名下，原則上不能干預(yù)非營(yíng)利性民辦高校的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只能對(duì)它的“合目的性”進(jìn)行監(jiān)督約束。非營(yíng)利性民辦高校資產(chǎn)的公共屬性決定了學(xué)校的決策管理權(quán)不應(yīng)僅歸少數(shù)舉辦者或出資人享有，所有與學(xué)校發(fā)展相關(guān)的利益主體都具有參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，決策機(jī)構(gòu)有義務(wù)和責(zé)任暢通參與渠道，組建多元化的內(nèi)部管理組織和建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)(15)黃洪蘭、姬華蕾：《共同治理：非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理模式走向》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》2013年第7期，第49-52頁(yè)。。二是要對(duì)學(xué)?，F(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行分類登記、確權(quán)。非營(yíng)利性民辦高?，F(xiàn)有資產(chǎn)應(yīng)依據(jù)相關(guān)原始資料，按照資產(chǎn)的來(lái)源——“舉辦者投入、財(cái)政補(bǔ)助、社會(huì)捐贈(zèng)、辦學(xué)積累”等進(jìn)行分類認(rèn)定，確認(rèn)資產(chǎn)權(quán)屬，明晰存量資產(chǎn)所有權(quán)，厘清資產(chǎn)狀況及實(shí)際使用狀態(tài)，規(guī)范學(xué)校財(cái)務(wù)核算和會(huì)計(jì)年度報(bào)告。三是要發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化資源配置。一方面，學(xué)校要在保證教育教學(xué)質(zhì)量的前提下，增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)和成本觀念，盡量降低消耗、減少浪費(fèi)、提高效率，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，力求用最經(jīng)濟(jì)的投入獲得最佳的教育教學(xué)效果。另一方面，學(xué)校要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)融資管理，規(guī)范與關(guān)聯(lián)企業(yè)的業(yè)務(wù)往來(lái)，以防出現(xiàn)貸款過(guò)高、資金鏈斷裂等風(fēng)險(xiǎn)。以吉林外國(guó)語(yǔ)大學(xué)為例，該校自2010 年承擔(dān)國(guó)家非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)試點(diǎn)任務(wù)以來(lái)，舉辦者以公證的形式，主動(dòng)放棄投入學(xué)校的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，并根據(jù)非營(yíng)利性民辦高校的治理要求，建立起學(xué)校資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理制度；同時(shí)，積極探索基金會(huì)辦學(xué)模式改革，在非營(yíng)利性民辦高校的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、章程制定、法人治理和辦學(xué)模式等方面進(jìn)行實(shí)踐探索，以期構(gòu)建以基金會(huì)為中心的非營(yíng)利性民辦高校分權(quán)制衡治理體系。

(三)完善治理結(jié)構(gòu)，厘清權(quán)力邊界

一是要發(fā)揮黨組織的政治核心作用。學(xué)校黨委在民辦高校內(nèi)部治理中發(fā)揮著把握辦學(xué)方向、領(lǐng)導(dǎo)思政工作等重要作用。學(xué)校章程應(yīng)明確規(guī)定黨組織的職能和作用，有效落實(shí)國(guó)家“雙向進(jìn)入，交叉任職”的政策；學(xué)校黨委主要負(fù)責(zé)人依法定程序進(jìn)入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)董事會(huì)、辦學(xué)執(zhí)行機(jī)構(gòu)校務(wù)委員會(huì)等。二是要完善董事會(huì)決策機(jī)制。嚴(yán)格董事選聘和履職管理，對(duì)產(chǎn)生辦法、身份限制、任職資格等作出具體規(guī)定，確保人員來(lái)源的多元化和專業(yè)化，選聘師生代表、獨(dú)立董事進(jìn)入董事會(huì)，避免出現(xiàn)“利益集團(tuán)”。董事會(huì)職責(zé)和權(quán)限方面應(yīng)明確議事規(guī)則和權(quán)力邊界，與學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)保持良好的“決策距離”，發(fā)揮其宏觀決策、遴選校長(zhǎng)、籌集資金以及協(xié)調(diào)外部關(guān)系等職能。三是要保障校長(zhǎng)的辦學(xué)自主權(quán)。建立校長(zhǎng)遴選制度，提升校長(zhǎng)職業(yè)化水平；明確校長(zhǎng)及其管理團(tuán)隊(duì)的工作職責(zé)，健全目標(biāo)責(zé)任制及激勵(lì)考核制度，保障校長(zhǎng)以獨(dú)立的辦學(xué)理念、卓越的學(xué)術(shù)水平和高超的管理能力實(shí)行科學(xué)管理(16)呂宜之：《非營(yíng)利性民辦高?；饡?huì)辦學(xué)模式探究》，《江蘇高教》2020年第9期，第42-47頁(yè)。。此外，作為學(xué)術(shù)性組織，民辦高校應(yīng)加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)事務(wù)中的作用，保障教師的學(xué)術(shù)發(fā)展和教育教學(xué)自由。西湖大學(xué)作為我國(guó)非營(yíng)利性高水平民辦大學(xué)，其內(nèi)部治理模式和現(xiàn)代大學(xué)制度值得其他民辦高校學(xué)習(xí)、借鑒。該校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。董事會(huì)由15—30人組成，包括舉辦者、教職工代表、高等教育專家、相關(guān)行業(yè)專家以及社會(huì)賢達(dá)等，代表了最廣泛的學(xué)校利益相關(guān)群體，職責(zé)涉及學(xué)校辦學(xué)方針、發(fā)展規(guī)劃等重大事項(xiàng)。校長(zhǎng)是學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人，執(zhí)行董事會(huì)決定，負(fù)責(zé)學(xué)校日常管理，且不得再?gòu)氖聦W(xué)術(shù)研究。同時(shí)設(shè)立校務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)和顧問(wèn)委員會(huì)等，按照章程和相關(guān)規(guī)定開(kāi)展活動(dòng)。校董事會(huì)主席錢穎一提出三條建議與校董們探討：以制度為基礎(chǔ)按規(guī)則辦事、給校長(zhǎng)最大的治校空間、給教師最大的治學(xué)自由，并以此作為建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基本要求(17)熊丙奇：《西湖大學(xué)的辦學(xué)模式和辦學(xué)制度設(shè)計(jì)值得關(guān)注》，《上海教育評(píng)估研究》2018年第3期，第24-27頁(yè)。。

(四)建立利益相關(guān)者監(jiān)督機(jī)制，拓展第三方參與治理

不同的利益相關(guān)者有著不同的利益訴求，民辦高校應(yīng)立足共同治理，構(gòu)建利益相關(guān)者參與的監(jiān)督體系，以維護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)力，保障非營(yíng)利性民辦高校的公益性。一是要完善監(jiān)事會(huì)制度。將監(jiān)事會(huì)定位為舉辦者和以校長(zhǎng)為首的管理團(tuán)隊(duì)之外的利益相關(guān)者的代言人，主要職責(zé)在于監(jiān)控董事會(huì)及管理團(tuán)隊(duì)的經(jīng)營(yíng)管理行為，確保其按照公平正義的原則辦學(xué)。監(jiān)事會(huì)成員可以由學(xué)校各利益相關(guān)者推薦或者選派，并須明確監(jiān)事的任職條件和職責(zé)。二是要探索教代會(huì)、紀(jì)檢審計(jì)和校務(wù)公開(kāi)等多種形式的民主監(jiān)督，多渠道完善內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力制衡機(jī)制，形成監(jiān)督合力。三是要強(qiáng)化政府的監(jiān)督、指導(dǎo)職責(zé)。在學(xué)校各利益相關(guān)者中，政府具有特殊的地位與作用。政府不僅是民辦高校的監(jiān)管者和服務(wù)者，更是民辦高等教育發(fā)展的受益者。政府應(yīng)健全民辦教育的公共政策，完善相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)新監(jiān)督手段，對(duì)民辦高校進(jìn)行科學(xué)有效的監(jiān)管。四是要拓展第三方參與治理。鼓勵(lì)中介機(jī)構(gòu)或國(guó)際高水平評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)民辦高校學(xué)科、專業(yè)等進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)測(cè)；委托第三方組織或行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)對(duì)民辦高校辦學(xué)資質(zhì)評(píng)估、關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管、決策咨詢、考試認(rèn)證等工作，為政府決策提供必要的參考，為教育教學(xué)改進(jìn)提供合理的依據(jù)，為社會(huì)公眾監(jiān)督提供有效的信息。