政府在民辦高等教育發(fā)展中的角色定位

王馨悅 李維民

(西安思源學(xué)院 民辦高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，陜西 西安710038)

2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》出臺，標(biāo)志著我國民辦教育在經(jīng)歷恢復(fù)起步階段、快速發(fā)展階段、規(guī)范發(fā)展階段以后，迎來了以分類管理為特征的內(nèi)涵發(fā)展階段。本文基于治理理論，對政府與民辦高校之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，以國家層面和地方層面出臺的相關(guān)政策文本為分析對象，結(jié)合分類管理背景，在政府、民辦高校和社會之間搭建一個分析框架，解析當(dāng)前政府在促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展過程中存在的問題及其原因，并提出治理建議。

一、文獻(xiàn)關(guān)鍵詞變遷的問題實質(zhì)

民辦高等教育是我國教育領(lǐng)域的重要范疇，促進(jìn)民辦高校的健康發(fā)展是各級政府義不容辭的職責(zé)。在中國知網(wǎng)(CNKI)進(jìn)行高級檢索，以“政府+民辦高等教育”為主題，以“北大核心”“CSSCI”為來源，在學(xué)術(shù)期刊庫中共搜索到相關(guān)論文 149 篇(見表1)。

表1 2000—2020年主題為“政府”并含“民辦高等教育”的核心期刊年度發(fā)文量/篇

覆蓋年限從2000年3月至2020年4月，其中2006—2017年間出現(xiàn)了發(fā)文高峰期，尤其是2007—2008年間，高質(zhì)量論文數(shù)量達(dá)到近20篇。

經(jīng)由中國知網(wǎng)可視化分析，得到149篇樣本論文的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果。結(jié)果顯示，2000—2008年間相關(guān)高質(zhì)量論文發(fā)文量不斷增加，關(guān)鍵詞“民辦高校辦學(xué)”出現(xiàn)13次、“財政資助”出現(xiàn)11次，成為研究熱點。2016—2020年相關(guān)高質(zhì)量論文量急劇減少，但出現(xiàn)了以政府為中心的新研究點，體現(xiàn)在“政府政策”“政策回顧”“政府治理”“政府補貼”“政府責(zé)任”“頂層設(shè)計”等關(guān)鍵詞上。其中，羅殷(2014)認(rèn)為，政府應(yīng)在民辦高等教育領(lǐng)域的政策和制度創(chuàng)新方面作出努力，包括明確民辦高等教育的地位、財政扶持民辦高校、創(chuàng)建民辦高校教師社會保障制度和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)(1)羅殷：《政府引導(dǎo)和扶持民辦高等教育發(fā)展研究》，《教育與職業(yè)》2014年第14期，第35-36頁。。劉磊(2018)研究發(fā)現(xiàn)，作為“次級行為團(tuán)體”的國家和政府，通過審查與確認(rèn)政策法規(guī)變遷的合法性來影響政策法規(guī)變遷，也通過讓渡或收回政策法規(guī)變遷影響力制約“次級行為團(tuán)體”發(fā)揮作用(2)劉磊：《我國民辦高等教育國家政策法規(guī)演變研究——基于 1978年以來國家政策法規(guī)文本的歷史制度主義分析》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第4期，第87-93頁。。王旭(2018)認(rèn)為，要完善民辦高等教育政府治理的“一體兩翼”，即頂層制度體系及其體現(xiàn)的規(guī)范性監(jiān)管和鼓勵性扶持。完善“一體”需要不斷優(yōu)化制度，完善監(jiān)管“翼”需處理好有限管理與辦學(xué)自主、有效管理與辦學(xué)風(fēng)險的關(guān)系，完善扶持“翼”需在明確分類扶持的前提下，增強公益性目標(biāo)導(dǎo)向(3)王旭：《我國民辦高等教育政府治理“一體兩翼”框架的形成與完善》，《現(xiàn)代教育管理》 2018年第12期，第12-16頁。。徐緒卿等(2020)認(rèn)為，民辦高校實施分類管理以后，在制定實施細(xì)則相關(guān)文件時，應(yīng)從之前的激烈爭論和曲折發(fā)展中吸取教訓(xùn)，克服政策“過度滯后”可能帶來的弊端和風(fēng)險(4)徐緒卿、周朝成：《民辦高等教育政策滯后的策略及其運用》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2020年第1期，第7-12頁。。

經(jīng)過10年時間，學(xué)界已逐漸將關(guān)注視角由民辦高校的內(nèi)部因素轉(zhuǎn)向影響其發(fā)展的外部因素，如政府因素，尤其是政府制定的高等教育政策。一方面，結(jié)合民辦高校分類管理契機，政府應(yīng)努力解決過去民辦高等教育政策制定過程中出現(xiàn)的錯位、歧義、表述模糊等問題，增強政策法規(guī)執(zhí)行力。另一方面，以治理理論為基礎(chǔ)，分析政府和民辦高等教育之間的關(guān)系，讓兩者形成良好的合作關(guān)系，共同妥善處理現(xiàn)實問題，營造政策演變的良好環(huán)境，轉(zhuǎn)變過去政府在管理民辦高等教育事業(yè)中的角色定位，促進(jìn)民辦高等教育向好發(fā)展。

二、治理理論下政府角色的演變

“治理”一詞指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，是在眾多不同利益相關(guān)者共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實施某項計劃(5)轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第16-17頁；第93頁；第219頁。。Stoker(1998)認(rèn)為，各國學(xué)者提出的治理觀點可總結(jié)為五點：第一，治理是一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者的復(fù)雜體系；第二，治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；第三，治理明確肯定了在涉及集體行為的各種社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；第四，治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；第五，治理意味著做好事情的能力并不限于政府的權(quán)力、行政命令或權(quán)威(6)Stoker G，Governance as Theory:Five Propositions，International Social Science Journal,1998,No.50，pp.17-28.。羅西瑙(2000)區(qū)分了政府管理與治理，認(rèn)為政府管理指的是“有正式權(quán)威支持的活動”，而治理是“由共同的目標(biāo)支撐的活動”。治理是“一個外延更廣的現(xiàn)象”，因為它不僅包括政府組織，而且包括“非正式的、非政府的機制”(7)轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第16-17頁；第93頁；第219頁。。詹·庫伊曼(2000)提出：“比起傳統(tǒng)的政治(行政管理)模式來說，在新治理形式中，社會政治子系統(tǒng)的復(fù)雜、動態(tài)和多變的特性可以得到更好和更深刻的體現(xiàn)……人們似乎在放棄‘單方面的控制’而轉(zhuǎn)向‘從雙方或多方面進(jìn)行思考’，人們開始重視相互的需要和能力，并從這個角度來考察社會政治系統(tǒng)的(不良)特征及其治理?！?8)轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第16-17頁；第93頁；第219頁。

結(jié)合治理理論，當(dāng)下應(yīng)探索政府如何在促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展時更好地從過去的“管理者”角色走向未來的“服務(wù)者”角色，增強行政行為的有效性，為民辦高校創(chuàng)造更多的發(fā)展空間。民辦高校與政府之間通過互動產(chǎn)生影響，而政府的治理是動態(tài)的、復(fù)雜的和多樣的?；诖?，本文提出設(shè)想，轉(zhuǎn)換政府角色定位，將焦點放在政府對民辦高校的服務(wù)上，根據(jù)子系統(tǒng)(民辦高等教育)的“需求狀態(tài)”，得到一個分析政府在整個民辦高等教育發(fā)展過程中所扮演角色的理論框架，即就特定的教育階段來說，在服務(wù)性質(zhì)維度，政府是促進(jìn)還是阻礙民辦高等教育的發(fā)展。同時，政府在某個階段的角色還有數(shù)量的維度，即政府在某個階段對民辦高校作出的服務(wù)比重或份額有多大。服務(wù)性質(zhì)、服務(wù)數(shù)量分別從政府的質(zhì)和量兩個維度，構(gòu)成了對政府角色的分析框架。

三、不同發(fā)展時期政府角色的變化

(一)恢復(fù)起步階段(1978—1991年)：扮演啟發(fā)者與規(guī)范者兼具的角色

改革開放后，民辦高等教育進(jìn)入恢復(fù)起步階段。當(dāng)時，公辦高校僅能滿足部分人民群眾接受高等教育的需求，這為民辦高校的起步奠定了基礎(chǔ)。從性質(zhì)上看，政府在這一階段凸顯了啟發(fā)者的角色。1982年3月，中華社會大學(xué)成立，標(biāo)志著我國改革開放后第一所民辦大學(xué)的成立。截至1993年底，經(jīng)原國家教委審批備案的民辦高等學(xué)歷教育學(xué)校有10所(普通高校7所，成人高校3所)(9)周海濤：《中國教育改革開放40年》，北京師范大學(xué)出版社2019年版，第53、56頁。。從政策法規(guī)數(shù)量上看，政府在這一階段扮演了啟發(fā)者與規(guī)范者兼具的角色。在國家政策層面，1982年全國人大修訂的《憲法》從法律層面確立了民辦高校的合法身份，1985年原國家教委頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》鼓勵社會力量興辦民辦高校。原國家教委、中共中央宣傳部和財政部等陸續(xù)出臺了《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》《關(guān)于不得亂登辦學(xué)招生廣告的通知》《社會力量辦學(xué)財務(wù)管理暫行規(guī)定》等文件，以規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為。在地方政策層面，北京、天津、山西、陜西等省(市)出臺的政策較多，如1991年原陜西省教委頒布《陜西省社會力量辦學(xué)暫行辦法》。上述政策對于民辦高等教育的恢復(fù)、創(chuàng)建和發(fā)展起到了積極的促進(jìn)與規(guī)范作用(10)李維民：《民辦高校發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型研究》，陜西人民出版社2014年版，第287頁；第288頁。。

(二)快速發(fā)展階段(1992—2001年)：扮演鼓勵者的角色

1992年，我國由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。黨的十四大報告提出“鼓勵社會力量辦學(xué)”，推動民辦高等教育進(jìn)入快速發(fā)展期。從性質(zhì)上看，政府在這一階段扮演了鼓勵者的角色。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制”。據(jù)統(tǒng)計，此階段全國民辦高等教育機構(gòu)數(shù)量呈爆發(fā)式增長，由1992年的506所增至2002年的1 335所，其中民辦普通高校十年間由6所增長到133所(11)陶西平、王佐書：《中國民辦教育》，教育科學(xué)出版社2010年版，第56頁。。從政策法規(guī)數(shù)量上看，政府在快速發(fā)展階段出臺的政策法規(guī)以鼓勵性質(zhì)為主，包括《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》《社會力量辦學(xué)條例》等。在國家政策層面，1998年出臺的《高等教育法》提出“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展”，恢復(fù)了對民辦高等教育的鼓勵傾向。在地方政策層面，以陜西為例，相關(guān)政策主要有1996年該省人大頒布的《陜西省社會力量辦學(xué)條例》，首次確立了民辦學(xué)校及民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)在省內(nèi)的合法地位；2000年出臺的《陜西省人民政府關(guān)于發(fā)展民辦高校的決定》解決了該省民辦高校發(fā)展過程中的師資、籌資、辦學(xué)環(huán)境等關(guān)鍵問題(12)李維民：《民辦高校發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型研究》，陜西人民出版社2014年版，第287頁；第288頁。。

(三)規(guī)范發(fā)展階段(2002—2016年)：扮演規(guī)范者的角色

2002年《民辦教育促進(jìn)法》及2004年《民辦教育促進(jìn)法實施條例》的出臺，標(biāo)志著民辦高等教育進(jìn)入依法辦學(xué)的規(guī)范發(fā)展階段。從性質(zhì)上看，政府在這一時期扮演了規(guī)范者的角色。由于民辦高校在招生、管理和教學(xué)等方面管理混亂，政府通過立法和制定相關(guān)政策，協(xié)調(diào)、引導(dǎo)民辦高校健康發(fā)展。從政策法規(guī)數(shù)量上看，在國家政策層面，相關(guān)部門出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好民辦高等教育機構(gòu)招生工作的意見》《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》等文件。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出對民辦學(xué)校實行分類管理。2016年，全國人大通過《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，確立了分類管理的法律構(gòu)架。這些政策可能會在短期內(nèi)對民辦高等教育的發(fā)展造成一定影響，如民辦高校的資產(chǎn)過戶加大了辦學(xué)難度，但從長遠(yuǎn)看，這些措施有利于提升民辦高?？箵麸L(fēng)險的能力(13)董圣足：《從有益補充到共同發(fā)展：民辦教育改革發(fā)展之路》，華東師范大學(xué)出版社2018年版，第38頁。。在地方政策層面，2004年陜西省人大頒布的《陜西省民辦教育促進(jìn)條例》，成為繼全國人大頒布《民辦教育促進(jìn)法》后全國第一部民辦教育地方性法規(guī)。2011年，陜西省人民政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見》提出建立和完善分類管理體制，成為全國領(lǐng)先的地方性民辦教育規(guī)章(14)李維民、銀冰冰：《陜西高水平民辦高等教育發(fā)展研究》，陜西人民出版社2017年版，第204頁。。該文件的最大亮點是每年設(shè)立3億元專項資金扶持民辦高校的發(fā)展，使陜西民辦高校受益匪淺，也在全國產(chǎn)生了很大影響。

(四)內(nèi)涵發(fā)展階段(2017年至今)：扮演規(guī)范服務(wù)者的角色

隨著修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》在2017年正式實施，我國民辦高等教育進(jìn)入以分類管理為標(biāo)志的內(nèi)涵發(fā)展階段。從性質(zhì)上看，政府在這一時期著重扮演了規(guī)范服務(wù)者的角色。針對高等教育方面，黨的十九大提出“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”的新要求，這就要求地方政府在推進(jìn)民辦高校分類改革時扮演好服務(wù)者的角色，積極引導(dǎo)民辦高校加快內(nèi)涵建設(shè)，向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)變，推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作。從政策法規(guī)數(shù)量上看，政府在廣泛調(diào)研后出臺了一系列配套措施。在國家政策層面，2017年國務(wù)院出臺的《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》以及教育部等部門聯(lián)合印發(fā)的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》等文件，標(biāo)志著分類管理的頂層設(shè)計基本形成，為今后民辦高等教育政策的變遷奠定了法律基礎(chǔ)。2018年，司法部就《民辦教育促進(jìn)法實施條例(修訂草案)(送審稿)》公開征求意見，全面了解各方問題，包括辦學(xué)回報、扶持監(jiān)管、捐助融資和師生權(quán)益等(15)李虔：《民辦學(xué)校分類管理推進(jìn)難點與破解路徑》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第2期，第125-132頁。。在地方政策層面，2018年陜西省人民政府頒布《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，對營利性和非營利性民辦學(xué)校的退出機制作了明確規(guī)定。該政策能在一定程度上化解舉辦者對于分類登記的擔(dān)憂，引導(dǎo)舉辦者選擇適合的法人屬性繼續(xù)辦學(xué)?？傮w而言，在這一階段，如何突破瓶頸、合理構(gòu)建治理框架，成為政府的一項重要任務(wù)。

四、政府在民辦高校分類治理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

政府對民辦高等教育的管理有一個逐步認(rèn)識的過程，即由管理到治理，由掌控到服務(wù)。這標(biāo)志著傳統(tǒng)的高等教育管理體制正在向適應(yīng)時代發(fā)展要求的現(xiàn)代治理體制轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)在民辦高校治理體系中承擔(dān)引導(dǎo)者、服務(wù)者的角色，并將其體現(xiàn)在民辦高校治理中。在分類管理背景下，政府作為民辦高校最重要的外部治理主體，應(yīng)采用分類治理的思路。

(一)承擔(dān)治理主體責(zé)任

分類治理絕不意味著政府對非營利性民辦高校自由放任，對營利性民辦高校施加壓力，而是管理職能和方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。無論是營利性還是非營利性民辦高校，政府都應(yīng)是其堅定的支持者和鼓勵者，做到宏觀上管、微觀上放。政府要對兩類民辦高校實施有效的“區(qū)別對待”，既要為非營利性民辦高校提供更多優(yōu)惠政策，又要為營利性民辦高校優(yōu)化制度環(huán)境。

(二)承擔(dān)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌責(zé)任

民辦高校辦學(xué)過程復(fù)雜，其治理內(nèi)容不僅包括教育部門與學(xué)校之間的關(guān)系，還包含各級各類政府部門與社會各界之間的聯(lián)系。從政府內(nèi)部關(guān)系看，2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》及其配套政策的出臺過程，充分表明了政府內(nèi)部協(xié)同的復(fù)雜性、重要性(16)闕明坤、費堅、徐軍偉：《教育政策制定的利益博弈與漸進(jìn)調(diào)適——基于民辦學(xué)校分類管理政策的分析》，《中國教育學(xué)刊》2019年第7期，第1-7頁。。首先，全國人大及其常委會肩負(fù)為民辦高校治理立法的責(zé)任。其次，國務(wù)院制定國家層面的民辦高校治理制度。最后，國家發(fā)改委、中央編委、公安部、工商總局、財政部、國家稅務(wù)總局和民政部等部門承擔(dān)民辦高校治理的具體事項。無論是營利性還是非營利性民辦高校，其舉辦者、教職工、學(xué)生、家長和社會等利益相關(guān)者都有各自的訴求，而這項錯綜復(fù)雜的協(xié)調(diào)工作只能由政府來牽頭完成，對兩類民辦高校作出統(tǒng)籌安排。

(三)承擔(dān)政策制定責(zé)任

政府通過立法、制定政策法規(guī)來引導(dǎo)民辦高校健康發(fā)展，平衡利益相關(guān)者權(quán)益。從宏觀政策看，國家對營利性和非營利性民辦高校實行差別化的扶持政策：非營利性民辦高校與公辦高校享有同等的稅收、用地等優(yōu)惠政策，并給予政府補貼、基金獎勵等扶持；對營利性民辦高校給予限制性政策，如2017年《關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》規(guī)定“營利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖橛邢挢?zé)任公司或股份有限公司”，意味著營利性民辦高校要同時遵循《民辦教育促進(jìn)法》《公司法》的規(guī)范，而兩部法律在組織機構(gòu)、終止清算等方面的規(guī)定存在較大區(qū)別，這將帶來法律適用沖突問題。政府在處理這類政策問題時，應(yīng)承擔(dān)制定、調(diào)整政策的責(zé)任，如制定政策引導(dǎo)民辦高校根據(jù)辦學(xué)實際靈活制定學(xué)校章程，協(xié)調(diào)處理法律適用困惑(17)余蘇、余媛姍：《營利性民辦學(xué)校章程的特殊性及起草建議》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2019年第4期，第14-20頁。。

(四)承擔(dān)評估監(jiān)督責(zé)任

政府在治理民辦高校的過程中，不僅要依靠內(nèi)部機構(gòu)的通力合作，還需組織社會力量成立具有權(quán)威性的評估機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。第三方評估機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)可以多維度評估民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立準(zhǔn)入制度，審批新成立的民辦高校，為社會提供高水平的教育評估產(chǎn)品，輔助政府高效履行管理職能。對于兩類民辦高校的監(jiān)督評估應(yīng)有所側(cè)重，如非營利性民辦高校的辦學(xué)目標(biāo)要彰顯公益性，評估監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)特別注意舉辦者是否存在逐利傾向；營利性民辦高校的辦學(xué)目標(biāo)中含有營利訴求，評估監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)更多關(guān)注其風(fēng)險防范制度建設(shè)是否完善。