為高質(zhì)量發(fā)展提供能源資源保障

楊 兵 貴州省自然資源廳副廳長(zhǎng)

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃《建議》）中提出，要推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界。規(guī)劃《建議》同時(shí)也提出，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)。堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，維護(hù)和塑造國(guó)家安全，防范和化解影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)發(fā)展對(duì)能源資源的需求還將持續(xù)增加，但已國(guó)內(nèi)探明的能源資源家底薄弱，以致能源資源對(duì)外依存度居高不下（石油、鐵礦石、鉻鐵礦、銅、鋁、鎳、鈷、鋯等礦產(chǎn)對(duì)外依存度已超過(guò)70%，天然氣、鉀鹽等達(dá)40%～50%）。主要暴露出三個(gè)方面的問(wèn)題：一是國(guó)內(nèi)找礦速度跟不上消耗速度；二是大宗礦產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)跟不上消費(fèi)增長(zhǎng)；三是主要礦產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源高度集中。

在此背景下，又逢中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局與世界百年未有之大變局形成歷史重疊和相互碰撞。以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家對(duì)我國(guó)的發(fā)展竭力進(jìn)行遏制，“實(shí)體清單”和“芯片斷供”讓我們警醒，如果對(duì)方進(jìn)一步對(duì)能源資源進(jìn)行封鎖，我國(guó)將可能面臨能源資源保障的重大風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家安全就可能面臨重大威脅，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程就可能遲滯或被迫中斷。

為了在守好自然生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展所必需的能源資源的有效供給，建議按照看清勢(shì)、鼓勵(lì)探、規(guī)范采、完善治四個(gè)方面加強(qiáng)相關(guān)工作。

第一，看清勢(shì)，強(qiáng)化整體安全。不謀全局者不足以謀一域，不謀萬(wàn)世者不足以謀一時(shí)。習(xí)近平總書(shū)記就規(guī)劃《建議（討論稿）》向大會(huì)作說(shuō)明時(shí)就已強(qiáng)調(diào)，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。并指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是我國(guó)各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期，各種可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多。我們?cè)诠ぷ髦斜仨殘?jiān)持統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和整體國(guó)家安全的關(guān)系，增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，樹(shù)立底線思維，在政策制定和政府引導(dǎo)過(guò)程中下先手棋、打主動(dòng)仗，既要防范追求低水平發(fā)展對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的破壞，又要有效化解生態(tài)文明建設(shè)對(duì)能源資源保障所提出的更高要求，做到自然生態(tài)安全和能源資源安全相統(tǒng)一。

第二，鼓勵(lì)探，摸清資源家底。地質(zhì)調(diào)查和找礦勘探工作對(duì)自然生態(tài)的影響較小，在當(dāng)前探明的能源資源家底薄弱的情況下，要從政策上資金上鼓勵(lì)找礦，以期盡快全域摸清國(guó)家在現(xiàn)有技術(shù)條件下的能源資源家底，為中央制定能源資源的長(zhǎng)期戰(zhàn)略提供科學(xué)的決策依據(jù)。對(duì)于當(dāng)前條件下不符合生態(tài)環(huán)保要求或其他產(chǎn)業(yè)政策的找礦成果，可探索建立能源礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備制度等合理的退出機(jī)制。

第三，規(guī)范采，和諧開(kāi)發(fā)保護(hù)。能源資源家底基本摸清后，要結(jié)合國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)和地緣政治形勢(shì)，規(guī)范制定能源資源的開(kāi)發(fā)利用政策，突出生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則，具體要做好兩方面工作。一是加強(qiáng)雙向整改，有效解決保護(hù)地與能源資源開(kāi)發(fā)的存量沖突。由于歷史原因各類保護(hù)性規(guī)劃和開(kāi)發(fā)性規(guī)劃互相重疊沖突的問(wèn)題全國(guó)普遍存在，祁連山事件就是一個(gè)典型案例，自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃相互重疊交織在一起。在中央環(huán)保督查啟動(dòng)后，類似問(wèn)題開(kāi)始全面整改，一方面是礦業(yè)權(quán)整改，保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)“應(yīng)退盡退”，堅(jiān)決按時(shí)限有序退出并全面修復(fù)礦山建設(shè)所破壞的生態(tài)環(huán)境；另一方面是保護(hù)地整改，對(duì)規(guī)劃不合理不科學(xué)沒(méi)有明確保護(hù)對(duì)象的保護(hù)地果斷處置，有效釋放出合理的生產(chǎn)空間。二是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，劃定生產(chǎn)空間引導(dǎo)礦業(yè)綠色發(fā)展?？茖W(xué)編制全國(guó)一盤(pán)棋的國(guó)土空間規(guī)劃，通過(guò)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的劃定，合理規(guī)劃出生活空間、生態(tài)空間和生產(chǎn)空間。生活空間要大力推進(jìn)城市更新行動(dòng)、新型城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有序推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距。在生態(tài)空間要控制和減少人類活動(dòng)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，加快建設(shè)以國(guó)家公園為主題的自然保護(hù)地體系，讓自然生態(tài)休養(yǎng)生息，保持和改善生物多樣性。生產(chǎn)空間要按照統(tǒng)一規(guī)劃、集約節(jié)約、科技引領(lǐng)、綠色開(kāi)發(fā)的方略，引領(lǐng)規(guī)?；_(kāi)發(fā)，在盡量減少對(duì)自然生態(tài)影響的同時(shí)，科學(xué)提高能源資源開(kāi)發(fā)的產(chǎn)能產(chǎn)量和資源利用效率，同時(shí)嚴(yán)格做好生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，杜絕因能源資源開(kāi)發(fā)而產(chǎn)生生態(tài)破壞增量。

第四，完善治，規(guī)范緊急管控。建議進(jìn)行緊急狀態(tài)法的立法必要性論證，旨在規(guī)范緊急狀態(tài)下的國(guó)家管理，對(duì)自然生態(tài)安全和能源資源安全的管控作出規(guī)定，讓緊急狀態(tài)下自然生態(tài)保護(hù)修復(fù)和能源資源的調(diào)查、勘查、開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備等行為有法可依。當(dāng)前，自然資源部和國(guó)家林業(yè)和草原局已就生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)制定了差別化管理辦法，印發(fā)了《關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化管理的通知》。但尚未針對(duì)不同國(guó)際形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)情況制定差別化管理辦法。我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家非正常狀態(tài)有兩種，一是緊急狀態(tài)，二是戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。雖然對(duì)于國(guó)家非正常狀態(tài)未專門(mén)立法，但涉及能源資源保障的內(nèi)容已在《國(guó)家安全法》第二十一條中作了相關(guān)規(guī)定：“國(guó)家合理利用和保護(hù)資源能源，有效管控戰(zhàn)略資源能源的開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)戰(zhàn)略資源能源儲(chǔ)備，完善資源能源運(yùn)輸戰(zhàn)略通道建設(shè)和安全保護(hù)措施，加強(qiáng)國(guó)際資源能源合作，全面提升應(yīng)急保障能力，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的資源能源持續(xù)、可靠和有效供給。”在非正常狀態(tài)下如何落實(shí)《國(guó)家安全法》規(guī)定的“資源能源持續(xù)、可靠和有效供給”，在世界百年未有之大變局的特殊情況下，要盡快制定具體政策，對(duì)非正常狀態(tài)下戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的調(diào)查、勘查、開(kāi)采、儲(chǔ)備、供應(yīng)進(jìn)行全鏈條管控。