正確認(rèn)識(shí)理解“守住自然生態(tài)安全邊界”

崔書(shū)紅 生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護(hù)司司長(zhǎng)

習(xí)近平總書(shū)記指出，“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題”，“生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障”。2014年召開(kāi)的國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議確定了總體國(guó)家安全觀，將生態(tài)安全納入國(guó)家安全體系。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“十四五”時(shí)期，生態(tài)文明建設(shè)要實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固。要“堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界”。五中全會(huì)將保障生態(tài)安全納入生態(tài)文明建設(shè)總體布局，事關(guān)黨的宗旨，事關(guān)民生福祉，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展，凸顯了生態(tài)安全在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中的極端重要性。

一、守住自然生態(tài)安全邊界的涵義

生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，而且是非?；A(chǔ)性的部分。由“山水林田湖草”組成的自然生態(tài)系統(tǒng)是人類(lèi)賴(lài)以生存、發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)所處的自然生態(tài)系統(tǒng)狀況及其生態(tài)服務(wù)功能能夠維系其經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展時(shí)，其生態(tài)就是安全的；反之，就不安全。國(guó)有國(guó)界，自然生態(tài)安全也有邊界。守住自然生態(tài)安全邊界，就是要堅(jiān)持底線思維，確保國(guó)家生態(tài)安全。一是要守住自然生態(tài)系統(tǒng)分布的生態(tài)空間邊界。二是要守住自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的底線，即自然生態(tài)系統(tǒng)“山水林田湖草”各要素組成結(jié)構(gòu)要完整，生物多樣性維護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品提供、洪水調(diào)蓄、水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙等生態(tài)服務(wù)功能要健全，生態(tài)質(zhì)量持續(xù)改善，“綠水青山”常在。三是要守住自然生態(tài)系統(tǒng)承載力，用最嚴(yán)格制度“還自然寧?kù)o、和諧、美麗”，約束和限制超過(guò)承載力的各種不合理人類(lèi)活動(dòng)。

二、我國(guó)基本形成守住自然生態(tài)安全邊界的戰(zhàn)略

繼《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局后，《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線若干意見(jiàn)》明確，生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線。通過(guò)劃定和嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，確保“兩屏三帶”為主體的陸地生態(tài)安全格局和“一帶一鏈多點(diǎn)”的海洋生態(tài)安全格局的核心部分得到有效保護(hù)。從保護(hù)類(lèi)型上看，涵蓋所有的國(guó)家級(jí)、省級(jí)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域以及有必要嚴(yán)格保護(hù)的其他各類(lèi)保護(hù)地；從生態(tài)功能上看，包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。從人類(lèi)活動(dòng)管控看，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)原則上禁止一切工業(yè)化和城鎮(zhèn)化人類(lèi)活動(dòng)，如未經(jīng)批準(zhǔn)采礦、筑壩、建工廠、新建集中居民定居點(diǎn)等。通過(guò)劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，我國(guó)守住自然生態(tài)安全邊界的戰(zhàn)略基本形成，并取得積極成效。

一是生態(tài)保護(hù)紅線劃定取得積極進(jìn)展。到2020年底全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作基本完成，面積不少于陸域面積的25%，保護(hù)了近40%的水源涵養(yǎng)區(qū)、幾乎所有生物多樣性關(guān)鍵區(qū)，約32%的防風(fēng)固沙功能區(qū)。二是基本形成類(lèi)型比較齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)地體系。建成各類(lèi)自然保護(hù)地1.18萬(wàn)個(gè)，面積占國(guó)土面積18%以上，保護(hù)了90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型、89%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類(lèi)以及大多數(shù)重要自然遺跡。三是自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量持續(xù)改善。我國(guó)森林面積和森林蓄積連續(xù)30年保持“雙增長(zhǎng)”，成為全球森林資源增長(zhǎng)最多的國(guó)家。全球從2000—2017年新增的綠地面積中，25%以上來(lái)自中國(guó)，中國(guó)對(duì)全球綠化增量的貢獻(xiàn)居全球首位。四是監(jiān)管力度不斷加大。生態(tài)保護(hù)紅線成為生態(tài)空間管控重要制度。全國(guó)人大頒布決定并開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊涉及野生動(dòng)物非法養(yǎng)殖、貿(mào)易犯罪行為。嚴(yán)厲查處涉自然保護(hù)區(qū)非法開(kāi)采、筑壩、建工廠等活動(dòng)。在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域?qū)嵭袨槠?0年的禁捕政策。

三、守住自然生態(tài)安全底線面臨的挑戰(zhàn)

我國(guó)在生態(tài)安全保護(hù)方面取得的成就令人矚目，但我國(guó)生態(tài)安全依然面臨多方面的挑戰(zhàn)。

一是自然生態(tài)空間遭受擠占。2010—2018年，全國(guó)城鎮(zhèn)用地增加30%，灌叢、草地、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)面積均有所減少。近50年，全國(guó)天然濕地面積減少了約21.6%，面積大于10km2的湖泊1/3以上嚴(yán)重萎縮。二是生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量偏低。2015年，我國(guó)森林、灌叢與草地質(zhì)量為優(yōu)等級(jí)的面積比例僅為9.0%、13.3%和13.5%。三是無(wú)序開(kāi)發(fā)破壞生態(tài)仍屢禁不止。在全國(guó)474個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，發(fā)現(xiàn)有342個(gè)保護(hù)區(qū)存在采石采砂、工礦用地、核心區(qū)緩沖區(qū)旅游設(shè)施和水電設(shè)施等違法活動(dòng)。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞等違法違規(guī)事件時(shí)有發(fā)生。四是生態(tài)安全監(jiān)管能力有待提升。生態(tài)安全常態(tài)協(xié)同推進(jìn)制度保障仍需強(qiáng)化，部門(mén)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)、案件轉(zhuǎn)送移交機(jī)制仍不健全?！疤斓乜铡币惑w化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)尚未建立，生態(tài)保護(hù)監(jiān)管全過(guò)程鏈條亟待完善。政府、企業(yè)和社會(huì)公眾多元共治的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管格局有待強(qiáng)化。五是法律體系不夠健全。生態(tài)安全監(jiān)管源頭預(yù)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲等制度尚需完善，自然保護(hù)地立法進(jìn)度相對(duì)滯后，生態(tài)保護(hù)紅線立法仍需進(jìn)一步推動(dòng)。

四、守住自然生態(tài)安全邊界的對(duì)策建議

深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和十九屆五中全會(huì)精神，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，完善生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體系，提升生態(tài)保護(hù)監(jiān)管能力，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地和生物多樣保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管，不斷提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界。

一是完善法律法規(guī)體系。立善法于天下，則天下治。要落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示，“把國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道，實(shí)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。研究推進(jìn)立法進(jìn)程，完善生態(tài)安全制度體系，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，為嚴(yán)守生態(tài)安全底線提供有力保障。二是強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制。貫徹最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線。將國(guó)土空間規(guī)劃作為生態(tài)空間管控、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、規(guī)范人類(lèi)活動(dòng)的總體藍(lán)圖，嚴(yán)守生態(tài)安全底線。三是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。加快構(gòu)建和完善陸海統(tǒng)籌、“天地空”一體、上下協(xié)同的生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。完善自然保護(hù)地巡查、生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效評(píng)估、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等制度，以管理促保護(hù)，向管理要成效，夯實(shí)守住生態(tài)安全底線的基礎(chǔ)。四是持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。堅(jiān)持開(kāi)展山水林田湖草系統(tǒng)綜合治理，實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程。遵循自然規(guī)律，科學(xué)合理持續(xù)開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，改善生態(tài)系統(tǒng)功能，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)。