新型城鎮(zhèn)化背景下我國流動兒童教育的新挑戰(zhàn)

韓嘉玲

隨著國家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動力和人才社會性流動體制機(jī)制改革的意見》的出臺，我國戶籍制度正發(fā)生一場前所未有的深刻變革，該頂層設(shè)計的創(chuàng)新正加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。然而，當(dāng)前流動人口在城市享有社會保障和基本公共服務(wù)的情況仍不盡人意，特別是還有數(shù)以千萬的流動兒童在流入地接受平等入學(xué)、升學(xué)的權(quán)利以及他們的社會融入問題依然嚴(yán)峻。

差異化落戶政策下的流動兒童教育新挑戰(zhàn)

2001年以后，我國先后出臺了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策，以及“將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇”的“兩納入”政策，正式將流動兒童的教育問題納入流入地的公共服務(wù)體系。同時期的中央政策也從簡化入學(xué)流程、開展異地中考、高考和學(xué)前教育納入規(guī)劃等方面，進(jìn)一步考慮與制定了義務(wù)教育以外不同階段流動兒童的教育政策。

從中央層面來看，我國針對流動兒童的教育政策可以概括為：明確保障流動兒童的受教育權(quán)，落實(shí)地方政府的責(zé)任。在中央政策的指導(dǎo)下，各區(qū)域又根據(jù)各地實(shí)際情況制定了不同政策，因而流動兒童教育政策呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域特征。

流動兒童入學(xué)政策的友好程度比較

在差別化落戶的政策下，各地紛紛“建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)”政策，并不斷“簡化優(yōu)化隨遷子女入學(xué)流程和證明要求”。目前我國不同區(qū)域、城市采用的流動兒童義務(wù)教育階段入學(xué)政策大體可分為“積分制”和“材料準(zhǔn)入式”兩大類。

有研究比較了16個特大或省會城市截至2019年6月之前頒布的最新流動人口隨遷子女入學(xué)政策，可以看到各地政府致力于改善流動兒童接受義務(wù)教育的差異性。

分析比較采用“積分制”的城市可以發(fā)現(xiàn)，流動兒童占比更高的珠三角地區(qū)的入學(xué)政策總體比長三角地區(qū)更為友好。從各城市的積分指標(biāo)偏好上看，長三角地區(qū)更看重個人素質(zhì)類指標(biāo)，珠三角地區(qū)更看重基本積累類指標(biāo)。對“基本積累”的偏好體現(xiàn)出為常住人口提供基本公共服務(wù)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。友好程度排名由高到低依次為杭州、深圳、中山、廣州、東莞、濟(jì)南、蘇州、成都、廈門、上海。

從采用“材料準(zhǔn)入式”的城市來看，其相關(guān)要求與戶籍制度的關(guān)聯(lián)度更高，如各城市中幾乎對居住證均有要求;同時有對不同類型的居住證（如“居住證”“暫住證”“工作居住證”等）進(jìn)行區(qū)別的入學(xué)政策要求。但大部分城市對于居住證的申請是在部分“基本積累”指標(biāo)的基礎(chǔ)上，如社保年限、居住年限等，“材料準(zhǔn)入式”入學(xué)政策的門檻相對更高。其次，積分制的“基本積累”指標(biāo)包括“居住時限”“社?！钡?，同樣在材料準(zhǔn)入政策中也為必備條件，但因沒有“權(quán)重”，而不再具備累計優(yōu)勢，這在某種程度上對較長年限的常住人口并不足夠友好。通過對具體政策的指標(biāo)體系重構(gòu)，發(fā)現(xiàn)中西部城市（如西安、蘭州和武漢）比華東、華北的發(fā)達(dá)城市（如南京、天津和北京）的入學(xué)政策更為友好。

總體而言，人口在500萬～1000萬的城市比人口在1000萬以上的城市更為友好，這也符合國家新型城鎮(zhèn)化的趨勢。兩大類排名第一的杭州和西安，人口規(guī)模更大，但他們在面對流動人口及流動兒童的公共服務(wù)上，一直采取較開放、友好的態(tài)度。同樣是超大城市的北上廣深，深圳、廣州的入學(xué)政策顯然比上海及北京更友好。

流動兒童的升學(xué)困境

近年來，在國家以及各地方政府的不斷努力下，義務(wù)教育階段流動兒童的教育普及情況逐步得到改善。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動力市場對勞動者的技能和學(xué)歷的要求進(jìn)一步提升，越來越多的家庭希望子女在初中畢業(yè)后繼續(xù)升學(xué)。然而由于戶籍的限制，目前，仍有大量流動兒童無法在流入地城市參加中考并升入高中。

為解決流動兒童義務(wù)基礎(chǔ)教育階段后的教育問題，各地教育部門陸續(xù)頒布了異地中考的相關(guān)政策，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)定不同的報考條件。如北京、天津等城市只向進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女開放了本地中等職業(yè)學(xué)校。在上海，流動兒童需滿足積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值等條件之一方可報考普通高中，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的只能報考中職和技校。在珠三角地區(qū)，只有父母獲得穩(wěn)定居住、就業(yè)證明的流動兒童才有報考公辦高中的資格，其中僅少數(shù)學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀的能最終通過異地中考進(jìn)入公辦高中就讀，流動兒童考入公辦高中的機(jī)會遠(yuǎn)低于同一學(xué)業(yè)水平的戶籍兒童。

無法異地中考是阻礙流動兒童在流入地城市升學(xué)的主要門檻?，F(xiàn)行的異地中考及高考政策雖明確了流動兒童在流入地入學(xué)、升學(xué)的準(zhǔn)入門檻和篩選機(jī)制，但異地中考政策依然未改變戶籍因素在中考錄取中的決定性地位?！爱惖馗呖肌闭咭矂傞_始破冰，北京對非京籍考生在京高考有十分嚴(yán)格的限制。上海于2013年有條件地放開了“異地高考”，符合條件的非滬籍考生可以參加本科和高職的招生考試。短期來看，重視流動兒童職業(yè)教育發(fā)展是嘗試解決該困境的突破口。長遠(yuǎn)來講，應(yīng)大幅增加向流動兒童開放的公辦高中學(xué)位，減少公辦普通高中對流動兒童的名額限制，根據(jù)城市功能定位，探索流動兒童高考分類管理政策，增加流動兒童的教育選擇機(jī)會。

流動兒童的社會融入仍具挑戰(zhàn)

近年來，有些人反對將流動兒童標(biāo)簽化，提出將其改稱為“新公民”“新市民”“準(zhǔn)市民”，然而在沒有獲得平等的公民待遇的情況下，單純稱謂的改變也只能掩蓋和弱化社會問題。而流動兒童和留守兒童，表面上是面臨不同境況的兩種人群，實(shí)際卻是可以相互轉(zhuǎn)化的同一個群體。留守兒童和流動兒童常因時間和空間的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)換身份，將流動兒童和留守兒童作為單獨(dú)的概念凸顯，是冀望于社會大眾關(guān)注到這個群體的特殊需要而不是去標(biāo)簽化他們。

2018年蘇州名校“隔離墻”事件，說明流動兒童和留守兒童在城市入學(xué)和社會融入方面不僅存在政策障礙，更大的阻礙還在于城市本地人口是否持有開放和接納的態(tài)度。最新出版的《流動兒童藍(lán)皮書：中國流動兒童教育發(fā)展報告（2019-2020）》一書中收錄的《本地兒童和流動兒童的友誼關(guān)系的影響因素分析—— 一項基于上海市公立學(xué)校的實(shí)證研究》發(fā)現(xiàn)，家庭背景與父母的接納度會對子女與流動兒童交往產(chǎn)生影響，越是家庭背景好的本地兒童越少與流動兒童交往，而家長對于流動兒童的消極態(tài)度也會間接減少本地兒童與流動兒童的交往。該研究向我們提供了“隔離墻”事件產(chǎn)生的社會背景。在國家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃下，政府致力于以常住人口為基礎(chǔ)的城市公共服務(wù)提供，隨著落戶政策的推進(jìn)，未來城市中流動兒童或?qū)⒊蔀榻^響，但是這樣的愿景不能僅僅依賴地方政府努力落實(shí)公共服務(wù)的市民化，更要寄希望于廣大的城市本地人，從內(nèi)心接納他們成為同城的市民。

流動兒童的社會融入將成為考驗全社會包容性的重要方面。社會融入不僅僅是流動兒童與家庭單方面的融入主流社會，更需要流入地社會對流動兒童的接納與包容。因此，在實(shí)踐層面，本地家長應(yīng)放下對流動兒童的刻板印象，鼓勵孩子與班級、學(xué)校中的流動兒童同學(xué)交往;學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造本地兒童與流動兒童溝通的機(jī)會，增進(jìn)雙方的相互了解;鼓勵與支持社會組織參與本地兒童與流動兒童的社會文化交融與學(xué)習(xí)。

新型城鎮(zhèn)化背景下流動兒童教育新進(jìn)展

隨著戶籍制度改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅戰(zhàn)的推進(jìn)，我們可以看到，除了特大城市北京、上海等，大、中城市均在逐步開放和簡化落戶政策，如2020年11月云南省全面開放了全省城鎮(zhèn)、城區(qū)戶口遷移政策，實(shí)施全省統(tǒng)一的城鎮(zhèn)地區(qū)戶口遷移政策。近日，蘇州發(fā)布“租房即可落戶”的戶籍新政，且實(shí)施省內(nèi)特大城市蘇州與南京積分落戶時實(shí)現(xiàn)居住證年限和社保年限積累互認(rèn)。另外，廣州等多個珠三角城市也紛紛降低人才落戶門檻，深圳則努力補(bǔ)齊教育短板，承諾未來五年新建基礎(chǔ)教育學(xué)位近百萬。這對于流動兒童享受居住地的公共教育資源均是利好消息。但新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與特大城市的人口疏解政策的推進(jìn)也引發(fā)了新問題，如“離城不回鄉(xiāng)”的兒童再遷與“回流不返鄉(xiāng)”的兒童回流現(xiàn)象，即部分流動家庭選擇在流出地或流入地就近城鎮(zhèn)化，解決子女的教育問題。這是我國因子女教育問題而導(dǎo)致的人口流動的新變化。

為教育而流動：從“隨遷子女”到“隨遷父母”

近年來，以家庭團(tuán)聚為目的的流動兒童中，逐漸涌現(xiàn)出一批為了教育而流動的兒童，以及隨之而來的“隨遷父母”。這些因教育而流動的兒童，大致包括以下幾類：在“撤點(diǎn)并?！闭呦?，無法就近在村小就學(xué)而進(jìn)入城鎮(zhèn)初中和城鎮(zhèn)小學(xué)就讀的兒童;由于選擇優(yōu)質(zhì)資源教育而進(jìn)城擇校讀書的兒童;為中考、高考而流動的兒童。

由于這些為教育而流動的兒童年齡通常較小或因準(zhǔn)備中考、高考而需要照顧，出現(xiàn)了以照看和陪伴子女而流動的“隨遷家長”，因隨遷家長主要是女性，故“陪讀母親”也成為一個不容忽視的群體。

無論是“撤點(diǎn)并校”背景下義務(wù)教育階段的流動兒童、擇校流動兒童還是高考流動兒童，都是因教育而流動。其中，前者是在客觀政策的變遷下被動流動，后兩者是為了獲得更好的教育或更好的高考成績而主動選擇流動。但不論何種原因，這些因教育而流動的兒童都已明顯區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的“隨遷子女”。從“隨遷子女”到“隨遷父母”的現(xiàn)象變遷，也從側(cè)面反映出，教育有可能成為繼城鎮(zhèn)化之后，形塑我國人口流動格局和特征的又一大重要因素。兒童因教育而流動，父母因子女而流動，成為我國人口流動的一個新現(xiàn)象、新特點(diǎn)。

因大城市疏解政策而產(chǎn)生的“再遷兒童”“回流兒童”

2014年以來，受各類疏解政策和大量關(guān)停民辦打工子弟學(xué)校等措施的影響，特別是那些沒有特大城市戶籍的兒童失去了在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)的機(jī)會，一些兒童不得不返回老家就讀，變成留守兒童，而另一些在老家無人依靠，轉(zhuǎn)而到大城市周邊就學(xué)的再遷兒童，常常在周末或節(jié)假日時往返父母所在的城市，成了“候鳥學(xué)生”。

北京與上海周邊的城市與省份，吸納了大批再遷及回流兒童，這群兒童成為新型城鎮(zhèn)化下大城市人口紓解的對象。他們的父母繼續(xù)留在大城市打工維持生計，他們的家庭落戶或搬遷到附近的衛(wèi)星城市，使他們依舊可以在大城市附近就近入學(xué)。每逢周末、月末或長假，他們就返回大城市與父母短暫相聚。開學(xué)前再各自回到求學(xué)城市。他們不居住于家鄉(xiāng)，而是像候鳥一樣穿梭于父母流入地城市和就學(xué)城市之間，形成了環(huán)城市間的多次流動現(xiàn)象。

挑戰(zhàn)與反思 ： 政策建議

首先，落實(shí)中央以常住人口為指標(biāo)來制定公共服務(wù)和資源配置規(guī)劃，并簡化積分制的種種個人稟賦指標(biāo)，保障低收入的常住人口子女也有機(jī)會獲得城市的教育資源。各地政府應(yīng)該積極落實(shí)中央新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，實(shí)現(xiàn)以常住人口為指標(biāo)來制定公共服務(wù)和資源配置規(guī)劃，這種根據(jù)實(shí)際情況來調(diào)整公共服務(wù)和資源配置，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大思維轉(zhuǎn)變。這將打破長期以來的戶籍制度與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)戶籍制度改革與財政制度改革，逐步改變“錢隨籍走”到“錢隨人走”的常住人口福利制度。

其次，從基本公共服務(wù)普遍性原則出發(fā)，更要關(guān)注社會底層群體。到2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，這是十九大報告明確的目標(biāo)。政府在基本公共服務(wù)中承擔(dān)兜底職能，使全民能夠享有與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的基本生存和發(fā)展權(quán)利。政府在提供公共服務(wù)中要平等地對待每一個公民，而不采取任何形式的歧視或優(yōu)惠。當(dāng)公共資源有限的情況下，作為掌握及分配公共服務(wù)的公共部門，首先應(yīng)考慮覆蓋的是社會中最弱勢的群體。

再次，流入地城市擴(kuò)大學(xué)位供給，簡化積分項目和入學(xué)程序?？v觀我國各地流動兒童在流入地就讀的地方政策，無論是“積分制”或“材料準(zhǔn)入制”，都更傾向于父母經(jīng)濟(jì)資本雄厚、教育程度高等社會經(jīng)濟(jì)地位處于優(yōu)勢的家庭。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，戶籍制度與社會福利解除捆綁，“以常住人口為指標(biāo)來制定公共服務(wù)和資源配置規(guī)劃”將成為公共服務(wù)的重要依據(jù)。為了避免底層家庭兒童在競爭機(jī)制中被篩選，需要從簡化積分項目與入學(xué)證明要求入手。然而目前流入地政府普遍面臨學(xué)位不足、必須先保證本地生源的處境。因此，唯有從地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革著手，積極擴(kuò)大學(xué)位供給，才能從根本上解決流動兒童在流入地的教育公平。

（作者系暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會研究院講座教授、北京市社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員）

責(zé)任編輯：李香玉