馮敏
【摘要】《監(jiān)察法》實施的一個重要目的就是要對行使公權(quán)力者的監(jiān)督關(guān)口前置。但是在實踐中,這種監(jiān)督的實效性有待提高,其中部分原因在于《監(jiān)察法》中監(jiān)督職責的規(guī)定存在不足。監(jiān)督職責作為監(jiān)察委員會的首要職責,可有效提高監(jiān)督人員的素質(zhì),創(chuàng)新監(jiān)督手段,完善監(jiān)督依據(jù)和監(jiān)督效果評價體系,通過對制度的完善,實現(xiàn)監(jiān)督職責的有效行使,有力推進腐敗治理目標的實現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】國家監(jiān)察;監(jiān)督職責;有效履行
《中華人民共和國國家監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)自頒布實施以來,各項工作都有序運行,最大程度地實現(xiàn)了對所有公職人員的監(jiān)督。《監(jiān)察法》的實施其中一個重要目的就是要對公權(quán)力行使者的監(jiān)督關(guān)口前置。但是在實踐中,這種監(jiān)督的實效性還有很大提升空間,其中部分原因在于《監(jiān)察法》中監(jiān)督職責的規(guī)定存在不足。
一、《監(jiān)察法》中監(jiān)督職責的規(guī)定存在的不足
(一)監(jiān)督職責有效履行缺乏制度支持
監(jiān)察委員會獨立于行政司法等機關(guān),形成對其他機關(guān)的外部監(jiān)督,避免其他權(quán)力對監(jiān)督權(quán)的干擾和影響,這就對監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督職責的行使提出兩方面要求:一是接受監(jiān)督的機關(guān)部門如何配合監(jiān)察委員會監(jiān)督職責的行使問題,監(jiān)察委員會的監(jiān)督職責與被監(jiān)督機關(guān)的外部工作銜接問題需要明確。在實踐中,大多地方監(jiān)察機關(guān)借助紀委監(jiān)委合署辦公的便利,以紀委為監(jiān)督主體,根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》行使監(jiān)督職責。但是,這種辦法并沒有實際解決問題,黨內(nèi)監(jiān)督不等同于監(jiān)察監(jiān)督,監(jiān)督盲區(qū)仍然存在。二是監(jiān)督職責與調(diào)查職權(quán)、處置職權(quán)內(nèi)部的銜接與分工問題。監(jiān)察委員會的權(quán)力分配、機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、運行和協(xié)調(diào)制度在《監(jiān)察法》中僅做了原則性的規(guī)定,對監(jiān)督職責的有效履行存在制度缺位。
(二)監(jiān)督職責的開展缺少可操作性程序性制度依據(jù)
監(jiān)察權(quán)的國家性和外部性要求權(quán)力運行規(guī)則完整、公開和擁有獨立的程序。從監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)上講,監(jiān)督是手段而反腐敗是目的。因此,監(jiān)察權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容為監(jiān)督權(quán)。為實現(xiàn)權(quán)力的有效指引與規(guī)范,監(jiān)察程序設(shè)計應(yīng)當符合監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督屬性。但現(xiàn)下《監(jiān)察法》監(jiān)察程序框架,缺失了監(jiān)督程序這一重要內(nèi)容。監(jiān)督職責怎么觀察,如何督促被監(jiān)督公職人員遵紀守法、廉潔自律,需要有明確的法律規(guī)定。監(jiān)察體制改革以來,監(jiān)察委開展工作行使依據(jù)多以《黨內(nèi)監(jiān)督條例》為藍本,這也存在很多問題,一是無法完成《監(jiān)察法》設(shè)定的目標,監(jiān)督的重點是公職人員在行使公權(quán)力時要合法、合理與合德,但《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的重點是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部,保持黨的先進性,確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨范圍內(nèi)有效執(zhí)行,保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔當。二是不適應(yīng)《監(jiān)察法》工作的全面開展,因為《監(jiān)察法》將所有公職人員涵蓋在監(jiān)察范圍內(nèi),不論黨員與非黨員、領(lǐng)導(dǎo)還是普通職員,《黨內(nèi)監(jiān)督條例》僅適用于黨員,關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)是重點監(jiān)督對象。黨內(nèi)法規(guī)在確定性、概括性上比照法律有所欠缺,在實踐中,很多時候照搬黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,監(jiān)督依據(jù)粗糙模糊,一些制度規(guī)定針對性不夠,可操作性不強。
另外,中紀委網(wǎng)站公開資料顯示,關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作程序中,關(guān)系監(jiān)督職責的程序有受理信訪舉報的工作程序和審查調(diào)查的工作程序。其一,對監(jiān)督職責的教育職責,并沒有任何程序可言;其二,僅規(guī)定了信訪舉報的受理程序,監(jiān)察體制改革之監(jiān)督,亮點在于主動監(jiān)督。如何主動監(jiān)督、程序上怎么做,監(jiān)督職責的立法上應(yīng)該明確。
(三)監(jiān)督手段和權(quán)限有限不適應(yīng)監(jiān)督權(quán)能的實現(xiàn)
《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察委員會享有12種監(jiān)督手段,明確規(guī)定為監(jiān)督職能監(jiān)督手段的只有約談和提出監(jiān)察建議;在實踐中適用于監(jiān)督職責的有督促、參會、約談、檢查、審查文件和資料、建議,但是這些手段的適用,很多需要經(jīng)過“批準”才能采用,而不需要批準的監(jiān)督手段和職責權(quán)限其實都是表面上的監(jiān)督,比如督促、參會、提出建議。這就造成了事實上監(jiān)察專員無“權(quán)”亦無“威”,導(dǎo)致監(jiān)督流于形式,難以發(fā)現(xiàn)問題。
(四)監(jiān)督職責的監(jiān)督依據(jù)和監(jiān)督效果評價機制不完善
監(jiān)察監(jiān)督對公職人員在行使職權(quán)中的合法、合理、公正和廉潔性給予監(jiān)督,那么,首先對公職人員的主體適格、行為規(guī)范應(yīng)該有明確標準,另外,監(jiān)察監(jiān)督職責雖然將公職人員的“道德操守”也納入其中,但并沒有具體法規(guī)對公職人員的道德規(guī)范有明確規(guī)定,實務(wù)中多以黨內(nèi)規(guī)范比照適用,從法治的角度來說,黨內(nèi)法規(guī)不等同于法律,不具有普遍適用性。
二、監(jiān)察委員會監(jiān)督職責立法規(guī)制建議
(一)對監(jiān)督權(quán)的執(zhí)行者的立法規(guī)制
有學者提出應(yīng)當出臺《監(jiān)察官法》,以對監(jiān)察人員進行立法規(guī)制。這是必要的,但是,監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)與工作機制有別于法院和檢察院,監(jiān)督被確定為監(jiān)察委的首要職責、第一職責的特性,監(jiān)察官的立法規(guī)制也應(yīng)將監(jiān)督職責作為規(guī)制監(jiān)察官的首要職責,這與法院以審判為主和檢察官以偵查公訴為主有非常大的區(qū)別,在進行立法時要慎之又慎。
對監(jiān)察人員的基本要求除了對專業(yè)素質(zhì)的要求外,還應(yīng)從以下幾個方面進行規(guī)制:一是監(jiān)察人員的個人道德操守應(yīng)該重點考察,反貪的人自己腐敗對反貪本身的打擊是巨大的。二是監(jiān)察人員應(yīng)該有良好的心理素質(zhì)和身體素質(zhì)。監(jiān)督職責本身是一個考驗心理素質(zhì)的職權(quán),尤其對領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督,如何能從內(nèi)心排除對權(quán)力的畏懼和干擾,這需要很好的心理素質(zhì)。還必須有很好的抗壓能力和健康的體魄。三是應(yīng)該具備良好的溝通能力和協(xié)調(diào)能力。從監(jiān)察監(jiān)督的手段來看,監(jiān)察人員對被監(jiān)督人員的談話、督促和檢查,不是簡單刻板交談,談話應(yīng)該具備一定的技巧和方式,這需要很好的溝通協(xié)調(diào)能力。
(二)監(jiān)督依據(jù)的立法規(guī)制
對監(jiān)督職責的監(jiān)督依據(jù)的規(guī)制,首先要完善相關(guān)的法律法規(guī),比如對公職人員的基本履職要有明晰的把握。我國公共事務(wù)眾多,監(jiān)察委員會的監(jiān)督要做到全覆蓋,就要對各項公共事務(wù)有一定的了解和把握,否則將無法對公職人員依法履職、秉公用權(quán)做出評判。對此,有學者提出建立“公權(quán)合規(guī)計劃”,由監(jiān)察監(jiān)督機關(guān)會同被監(jiān)督機關(guān),對國家公權(quán)力的規(guī)范行使建立權(quán)力清單和責任清單,明晰公權(quán)行使依據(jù),機關(guān)單位嚴格踐諾“合規(guī)計劃”。監(jiān)察監(jiān)督依據(jù)“合規(guī)計劃”定期對公權(quán)行使者的合規(guī)與否進行評估,或者不定期對重要部門或易腐部門進行評估與監(jiān)督。除了將公權(quán)運行進行立法規(guī)制外,還應(yīng)將公職人員的道德義務(wù)上升為法律規(guī)范。