項(xiàng)目制在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制中的效用限度與升級路徑

彭洪莉 朱德全

[摘要]在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入取得數(shù)額穩(wěn)步增長、模式漸趨成熟、管理走向規(guī)范等成效的過程中，項(xiàng)目制的貢獻(xiàn)不容忽視。但項(xiàng)目制在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制中的效用限度仍有顯現(xiàn)，項(xiàng)目制“專款專用”原則，束縛職業(yè)院校的經(jīng)費(fèi)自主權(quán);項(xiàng)目制“擇優(yōu)立項(xiàng)”原則，觸發(fā)職業(yè)教育發(fā)展的“馬太效應(yīng)”;項(xiàng)目制“短期資助”原則，導(dǎo)致職業(yè)院校項(xiàng)目實(shí)施斷裂。因此，項(xiàng)目制再升級成為新時代職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制改革的必需。為此，未來職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制改革可以通過放管適宜，以擴(kuò)容項(xiàng)目制的經(jīng)費(fèi)使用空間;通過破舊立新，以提高項(xiàng)目制的資源配置效益;通過剛?cè)岵⑿?，以完善?xiàng)目制的驗(yàn)收考評標(biāo)準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞]項(xiàng)目制;職業(yè)教育;經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

[作者簡介]彭洪莉（1996- ），女，重慶人，西南大學(xué)教育學(xué)部在讀碩士;朱德全（1966- ），男，四川南充人，西南大學(xué)教育學(xué)部部長，教授，博士生導(dǎo)師。（重慶? 400715）

[基金項(xiàng)目]本文系2019年西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心重大課題“新時代國家教育政策實(shí)施情況的調(diào)查研究”之子課題“職業(yè)教育政策實(shí)施情況調(diào)查研究”的研究成果之一。（項(xiàng)目編號：SWU2020003，項(xiàng)目主持人：朱德全）

[中圖分類號]G710? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）01-0029-08

在職業(yè)教育治理現(xiàn)代化視域下，項(xiàng)目制作為治理手段之一得到廣泛運(yùn)用，其目的在于“優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，強(qiáng)化職業(yè)教育質(zhì)量效益”①。在職業(yè)教育領(lǐng)域，項(xiàng)目制主要作為國家進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付的一種方式存在。從應(yīng)然層面來看，項(xiàng)目制在一定條件下具有集中力量辦大事、優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢;但從實(shí)然層面來看，基于制度實(shí)施的不確定性也有一定的效用限度，可能會產(chǎn)生一些預(yù)期外的副效應(yīng)。近年來，項(xiàng)目制作為一種治理方式已成為常態(tài)，但在這樣一種常態(tài)化狀態(tài)下容易致使專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)隨項(xiàng)目走。已有研究在肯定項(xiàng)目制合理性與先進(jìn)性的同時，也指出“項(xiàng)目治教”所帶來的一些“意外后果”，包括“量化”邏輯、“時限”邏輯、“擇優(yōu)”邏輯的效用限度等。但針對項(xiàng)目制在經(jīng)費(fèi)層面的問題，僅是“蜻蜓點(diǎn)水式”地提及項(xiàng)目制致使專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效率與效益過低。為此，本文嘗試將項(xiàng)目制聚焦于職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制中，基于宏觀數(shù)據(jù)，在厘清項(xiàng)目制加持下職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制變革成效的同時，詳細(xì)論證項(xiàng)目制在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制中的問題，進(jìn)而探討項(xiàng)目制的升級路徑，希冀助推職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的改革與完善。

一、項(xiàng)目制加持下職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的變革成效

自2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》發(fā)布以來，我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)入高速增長的軌道，并在項(xiàng)目制的加持下，呈現(xiàn)出不斷增長的態(tài)勢。

（一）項(xiàng)目制助推下職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入數(shù)額穩(wěn)步增長

根據(jù)教育部印發(fā)的《2019年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計快報》，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)、普通高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入分別為2617億元、2402億元，同比上年增長6.20%、11.25%。根據(jù)2011—2019年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入占比可謂是逐年攀升，中等職業(yè)教育從2010年的71.34%增長至2018年的87.92%，高等職業(yè)教育從2010年的46.76%增長到2018年的65.30%，如表1所示。事實(shí)上，近年來國家財政性教育經(jīng)費(fèi)投入數(shù)額與占比均在逐年穩(wěn)步遞增，其中離不開項(xiàng)目制的效益貢獻(xiàn)。

自2002年起，“教育部根據(jù)國家部委財政預(yù)算體制改革的規(guī)定開始試行實(shí)施‘基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算的預(yù)算模式”②。其中，項(xiàng)目支出預(yù)算是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計劃。在撥款模式上，主要分為“基本支出+固定支出”的公式撥款方式和“非固定項(xiàng)目支出”的項(xiàng)目制撥款方式。就非固定項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)而言，國家主要實(shí)行項(xiàng)目制管理，即“把每一個特定任務(wù)看作是一系列獨(dú)特的、復(fù)雜的并相互關(guān)聯(lián)的、有著一個明確目標(biāo)或目的、必須在特定的實(shí)踐、預(yù)算、資源限定內(nèi)依據(jù)規(guī)范完成的活動”③。在職業(yè)教育的財政投入體系中，教育事業(yè)費(fèi)的用途分為個人和公用兩類，其中公用部分包括商品與服務(wù)支出、專項(xiàng)公用支出和專項(xiàng)項(xiàng)目支出。以2011—2019年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》中全國各級各類教育機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)為數(shù)據(jù)支撐，將專項(xiàng)公用支出與專項(xiàng)項(xiàng)目支出之和視作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入數(shù)額，可以較直觀而又清晰地看到職業(yè)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本呈逐年上升趨勢，具體如表2所示。高等職業(yè)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)從2010年的319.9億元增長為2018年的522.6億元，可見項(xiàng)目制在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額增量方面貢獻(xiàn)突出。

（二）項(xiàng)目制注入下職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入模式漸趨成熟

自2005年以來，我國已逐步建立和完善以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。更值得強(qiáng)調(diào)的是，近年來中央與地方“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入模式”也逐步建立，基于項(xiàng)目制的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入模式漸趨成熟。在以地方財政投入為主的基礎(chǔ)上，中央政府通過各類項(xiàng)目下?lián)軐ｍ?xiàng)資金以推動職業(yè)教育的發(fā)展，落實(shí)中央在我國職業(yè)教育方面的政策目標(biāo)和管理職責(zé)。

國家大力推行各類項(xiàng)目以投入充足的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入模式正走向成熟。據(jù)統(tǒng)計，2004—2013年，中央財政共投入各類專項(xiàng)資金1113億元，支持了基礎(chǔ)能力建設(shè)、示范引領(lǐng)、學(xué)生資助、綜合獎補(bǔ)四大類職業(yè)院校重大項(xiàng)目建設(shè)。從教育部和財政部聯(lián)合實(shí)施國家示范（骨干）高職建設(shè)項(xiàng)目，到教育部推出國家現(xiàn)代學(xué)徒制項(xiàng)目，再到教育部和財政部聯(lián)合開展中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃（以下簡稱“雙高計劃”）項(xiàng)目，以項(xiàng)目為載體的項(xiàng)目制正助推著職業(yè)教育向好發(fā)展。以“雙高計劃”項(xiàng)目為例，除了中央財政通過現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項(xiàng)資金對“雙高計劃”給予獎補(bǔ)支持外，還要求各地新增教育經(jīng)費(fèi)向職業(yè)教育傾斜，在完善高職生均撥款制度、逐步提高生均撥款水平的基礎(chǔ)上，對“雙高計劃”學(xué)校給予重點(diǎn)支持，以確保為項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)一步落實(shí)提供充足的資金保障。

（三）項(xiàng)目制驅(qū)動下職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)使用管理走向規(guī)范

“科學(xué)管理使用教育經(jīng)費(fèi)”是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》中所提出的明確要求之一，由此“‘誰使用、誰負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)使用管理責(zé)任體系”的建立健全有了新的方向，經(jīng)費(fèi)使用管理走上規(guī)范化道路。

首先，在加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理方面，資金分配與使用管理逐步完善。例如，福建省自啟動實(shí)施省級示范性現(xiàn)代職業(yè)院校建設(shè)工程以來，累計下達(dá)資金15.43億元，并首次采取“分類立項(xiàng)、分類支持、逐年考核、動態(tài)調(diào)整”的項(xiàng)目管理機(jī)制，分A、B兩類進(jìn)行培育，予以差異化經(jīng)費(fèi)支持;廣東省財政廳在落實(shí)2019年現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項(xiàng)資金的同時，還明確要求獲專項(xiàng)資金的各高職院校加強(qiáng)資金管理，“不得用于償還債務(wù)、支付利息、對外投資、彌補(bǔ)其他項(xiàng)目缺口等，不得從專項(xiàng)資金中提取工作經(jīng)費(fèi)或管理經(jīng)費(fèi)，也不得用于基本建設(shè)，同時接受財政部廣東監(jiān)管局等有關(guān)部門的監(jiān)督”④。就“雙高計劃”項(xiàng)目而言，各高職院校紛紛制定了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理辦法。例如，武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院制定了“雙高計劃”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，北京電子科技職業(yè)學(xué)院制定了“雙高計劃”項(xiàng)目資金管理辦法等。其次，在落實(shí)經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)方面，“放管服”機(jī)制逐步推進(jìn)。例如，北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《北京市進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的實(shí)施方案》，明確要求“以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化成本控制、提高使用效益為主線，發(fā)揮績效導(dǎo)向作用，全面加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)投入使用管理”⑤。由此，中央和地方政府倡導(dǎo)的“花錢必問效、無效必問責(zé)”的經(jīng)費(fèi)使用管理理念正在逐步形成，通過全面落實(shí)管理責(zé)任、改進(jìn)管理方式、提高使用績效以及增強(qiáng)管理能力實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，建立和完善職業(yè)教育全方位、全過程、全覆蓋的經(jīng)費(fèi)使用管理制度。

二、項(xiàng)目制在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制中的效用限度

根據(jù)2011—2019年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)，中央和地方政府多為公辦職業(yè)院校提供財政經(jīng)費(fèi)支持，并在財政經(jīng)費(fèi)的分配上主要以生均經(jīng)費(fèi)投入為指標(biāo)，按生均撥款標(biāo)準(zhǔn)對職業(yè)院校進(jìn)行資金支持，其次是利用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對職業(yè)院校予以支持。就國家專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款而言，主要以項(xiàng)目制為主。“‘項(xiàng)目制的核心在于中央用‘項(xiàng)目的獎勵來引導(dǎo)、調(diào)動、激勵下級政府與項(xiàng)目承包者”⑥，其中“項(xiàng)目”是指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式。事實(shí)上，這種“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不僅對職業(yè)院校高質(zhì)量、特色化發(fā)展的激勵作用有限，其“專款專用”“擇優(yōu)立項(xiàng)”和“短期資助”等原則還凸顯出內(nèi)在的效能性、外在的效益性以及時序的長效性不足等問題。

（一）項(xiàng)目制“?？顚Ｓ谩痹瓌t，束縛職業(yè)院校的經(jīng)費(fèi)自主權(quán)

項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制表現(xiàn)為，首先由上級政府（如中央政府）通過“發(fā)包”，推動地方政府主動參與國家政策落實(shí)行動，然后由地方政府（如省市級政府）通過“打包”整合各種資源，以項(xiàng)目制形式分配到屬地內(nèi)地方，最后由基層組織或團(tuán)體（如城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、企業(yè)）“抓包”引進(jìn)資源，參與項(xiàng)目制以實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。項(xiàng)目制對于職業(yè)院校的發(fā)展在短期內(nèi)具有顯著推進(jìn)作用，但審視其長期以來的激勵作用發(fā)現(xiàn)存在衰減效應(yīng)。反思項(xiàng)目制設(shè)計本身，其所存有的一個問題是，各單個項(xiàng)目總是嚴(yán)格遵循“一事一議”“?？顚ｍ?xiàng)”的原則，施以嚴(yán)格的目標(biāo)管理、過程控制和結(jié)果檢驗(yàn)，對于基層組織而言經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)相對有限。

政府在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入上的“放管服”落實(shí)不到位，將直接導(dǎo)致職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)受限，從而間接導(dǎo)致地方政府與行業(yè)企業(yè)缺乏辦學(xué)活力、職業(yè)院校缺乏發(fā)展空間。項(xiàng)目制為滿足國家對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)管，以項(xiàng)目為載體，嚴(yán)格遵循自上而下的既定項(xiàng)目評價標(biāo)準(zhǔn)，使項(xiàng)目資源按照評價指標(biāo)得分進(jìn)行分配。由此，對于評估指標(biāo)的過分看重使得部分職業(yè)院校將精力和資源集中于指標(biāo)建設(shè)，忽視職業(yè)院校內(nèi)部的發(fā)展規(guī)律，即職業(yè)院校的內(nèi)涵式發(fā)展。因此，項(xiàng)目制的運(yùn)行和監(jiān)管逐漸偏離設(shè)計初衷，在科層制的財政管理模式干預(yù)下，存在地方政府“不作為”或“過度作為”的負(fù)向影響。事實(shí)上，對于龐大規(guī)模資源的再分配，項(xiàng)目制“整塊給”的特征雖在一定程度上彌補(bǔ)了生均撥款制的“碎塊化”問題，但也凸顯了“管得死”的問題。因此，項(xiàng)目制急需再升級，允許合理調(diào)配和轉(zhuǎn)移，以增加經(jīng)費(fèi)使用的靈活性。此外，在其受眾方面，也不能僅僅集中于少數(shù)優(yōu)質(zhì)院校，應(yīng)同時兼顧到在項(xiàng)目競爭中處于劣勢的職業(yè)院校。

（二）項(xiàng)目制“擇優(yōu)立項(xiàng)”原則，觸發(fā)職教發(fā)展的“馬太效應(yīng)”

“在項(xiàng)目治理框架下，高職院校和國家的關(guān)系從傳統(tǒng)單位制的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變到項(xiàng)目治理下的資源依賴關(guān)系。”⑦囿于項(xiàng)目的自然約束屬性，我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制也逐漸形成了“主體依賴”，中央政府“發(fā)包”、地方政府“打包”和職業(yè)院?！白グ背蔀槁殬I(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源的主要途徑。這種經(jīng)費(fèi)投入方式理應(yīng)屬于需求約束型的資源配置方式，具有一定的激勵效應(yīng)。但上級部門在分配項(xiàng)目時，需要項(xiàng)目試點(diǎn)單位具有較好的平臺基礎(chǔ)，于是職業(yè)院校紛紛花大力氣爭取，容易引致資源分配異化，雖然是無意識的行為，但一定程度上也加劇了職業(yè)院校之間的兩極分化。

項(xiàng)目制的特點(diǎn)在于有明確的目標(biāo)、特定的要求和精準(zhǔn)的指標(biāo)，能夠通過激勵、競爭等市場元素進(jìn)行資源分配。同時，項(xiàng)目制也依托具體項(xiàng)目進(jìn)行資源分配，“每一個項(xiàng)目都以某一具體問題為指向而非以單位整體進(jìn)行資源配置與建設(shè)”⑧?；诖耍殬I(yè)院校為了自身的發(fā)展前景不得不對國家所提供的優(yōu)質(zhì)資源展開激烈爭奪;此外，職業(yè)院校若想獲得某項(xiàng)目資源及經(jīng)費(fèi)支持，也需要通過項(xiàng)目申報的形式進(jìn)行。由此，不可避免地導(dǎo)致一些職業(yè)院校進(jìn)行“唯項(xiàng)目”的功利主義競爭。項(xiàng)目制在不同層次、水平的職業(yè)院校之間所產(chǎn)生的影響不同，高層次、高水平學(xué)校更易申請到項(xiàng)目，獲得專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，形成正向循環(huán)，而低層次、低水平學(xué)校則相反。雖然這符合項(xiàng)目制設(shè)計的初衷，即發(fā)揮其市場性的公平競爭效應(yīng)，但在實(shí)踐層面卻難以確保其競爭的公平性。例如，公辦類比民辦類職業(yè)院校更易中標(biāo)，發(fā)達(dá)地區(qū)比欠發(fā)達(dá)地區(qū)的職業(yè)院校更易中標(biāo)。因?yàn)橹醒朐趯ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)時，要求地方政府有相應(yīng)的配套資金和資源，即項(xiàng)目要求以自投入能力為申報前提，這一要求在現(xiàn)實(shí)中造成了“能者恒能”“強(qiáng)馬多吃草”的“馬太效應(yīng)”。

（三）項(xiàng)目制“短期資助”原則，導(dǎo)致職業(yè)院校項(xiàng)目實(shí)施斷裂

承前所述，項(xiàng)目制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的資助依托于項(xiàng)目這一載體，職業(yè)院校欲爭取專項(xiàng)資金發(fā)展職業(yè)教育，則需通過項(xiàng)目申請、項(xiàng)目批復(fù)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收等全過程。由此，項(xiàng)目進(jìn)而成為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)載體，引發(fā)職業(yè)院校間的競爭。職業(yè)教育項(xiàng)目制雖然是國家對專項(xiàng)資金撥款的一種財政轉(zhuǎn)移方式，但由于所依托的載體——項(xiàng)目本身具有周期短的屬性，使得專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時效短暫。長期以來，國家專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的撥付使用有時限，即規(guī)定有明確的起止時間。就職業(yè)教育示范校（骨干校）項(xiàng)目而言，教育部、財政部采取按年度分批次滾動立項(xiàng)的辦法，將每個項(xiàng)目的建設(shè)期限定在3年。考慮到職業(yè)教育發(fā)展的客觀規(guī)律，3年甚至是5年的項(xiàng)目建設(shè)周期稍顯短暫。因?yàn)轫?xiàng)目一旦停止，必然致使專項(xiàng)資金斷裂，缺乏專項(xiàng)資金的支持，項(xiàng)目很難繼續(xù)開展下去，由此導(dǎo)致職業(yè)院校項(xiàng)目實(shí)施中斷。

無論是從項(xiàng)目制的理念，還是項(xiàng)目制的實(shí)踐來看，項(xiàng)目制似乎從其誕生之初就攜帶有“短、平、快”的基因。但項(xiàng)目制并不是時效必然短暫，關(guān)鍵是如何達(dá)成與職業(yè)院校發(fā)展的結(jié)構(gòu)性融合。尤其是后項(xiàng)目時期，在專項(xiàng)資金退出后，考慮項(xiàng)目制可持續(xù)的問題十分重要且必要。另外，職業(yè)院校也不應(yīng)甚至不能拘泥于“項(xiàng)目制悖論”，即在專項(xiàng)資金退出后不再持續(xù)實(shí)施項(xiàng)目。一方面，要解決項(xiàng)目制短期資助的時效問題，需要從根本上對項(xiàng)目設(shè)計進(jìn)行優(yōu)化;另一方面，職業(yè)院校作為承接項(xiàng)目的主體，在項(xiàng)目運(yùn)行的整個過程中必須以自身發(fā)展為立足點(diǎn)。事實(shí)上，任何制度皆會因其自身設(shè)計的短板而具有不同程度的效用限度，項(xiàng)目制當(dāng)然也概莫能外。因此，“發(fā)包”部門、“打包”單位以及“抓包”主體，都不能只追求短期的目標(biāo)，而應(yīng)放眼于未來，規(guī)避項(xiàng)目制的效用限度以及不利于職業(yè)教育發(fā)展的非理性行為。

三、項(xiàng)目制在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制中的升級路徑

項(xiàng)目制是一定歷史和環(huán)境條件下的產(chǎn)物，它既是生成的，也是創(chuàng)造的，為此項(xiàng)目制發(fā)展才是硬道理。項(xiàng)目制雖在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制中表現(xiàn)為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入，但絕不是國家在職業(yè)教育領(lǐng)域“為了加大投入而加大投入”。如果項(xiàng)目制在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)機(jī)制改革道路上僅表現(xiàn)為形式和量的變化，而沒有質(zhì)的發(fā)展，也就喪失了其創(chuàng)新與升級的意義。在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入體系中，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的來源主要是中央和地方財政，由此項(xiàng)目制再升級所要重點(diǎn)關(guān)注的不是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)籌措的問題，而應(yīng)是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用、配置和監(jiān)管的問題。

（一）放管適宜：擴(kuò)容項(xiàng)目制的經(jīng)費(fèi)使用空間

長期以來，我國教育管理格局主要是采取“管、評、辦”三位一體模式，職業(yè)教育也不例外。國家通過投入一定的專項(xiàng)資金激勵職業(yè)教育發(fā)展，這一定程度上為職業(yè)教育提供了發(fā)展動力，但因在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入中未能下放足夠的管理權(quán)與使用權(quán)，導(dǎo)致職業(yè)院校沒有充足的辦學(xué)自主權(quán)。缺乏充足自主權(quán)的職業(yè)院校為了完成項(xiàng)目任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，迫于現(xiàn)實(shí)壓力往往無法按照學(xué)校發(fā)展需求與規(guī)律高效率用好專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和發(fā)展學(xué)校辦學(xué)特色的提升。因此，急需擴(kuò)容職業(yè)院校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的自主空間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)管理自治，以促進(jìn)職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

政府既要適當(dāng)讓渡權(quán)力，活化職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)使用，擴(kuò)容專項(xiàng)資金使用空間;還要規(guī)范職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)管理，加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用效益。與義務(wù)教育和高等教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督相比，政府對職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的缺位問題較為突出。因此，政府除了要賦予職業(yè)院校一定的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)外，還需要加強(qiáng)對職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的審計監(jiān)督工作，促進(jìn)職業(yè)院校健全財務(wù)管理制度，從而使得經(jīng)費(fèi)投入能夠真正花在“刀刃”上，保障經(jīng)費(fèi)投入的使用效益，并對浪費(fèi)、貪污等各種使用不當(dāng)行為予以嚴(yán)懲。

具體而言，一是國家要建立職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)欠債問責(zé)機(jī)制。以高等職業(yè)教育為例，課題組經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分省份沒有為地方高職院校“雙高”建設(shè)提供專項(xiàng)資金支持，這表明需要國家建立高職院校“雙高”建設(shè)經(jīng)費(fèi)欠債問責(zé)機(jī)制，追究地方政府相關(guān)部門當(dāng)事人的法律責(zé)任。二是要規(guī)范中央財政“橫向”和“縱向”轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。以“雙高計劃”項(xiàng)目為例，中央財政對地方財政的高職院校所下?lián)艿摹半p高計劃”項(xiàng)目專項(xiàng)資金，從中央財政“縱向”轉(zhuǎn)移支付給地方財政之后，地方政府應(yīng)直接轉(zhuǎn)撥給高職院校，避免地方政府對“雙高計劃”項(xiàng)目資金的過多干預(yù)。

（二）破舊立新：提高項(xiàng)目制的資源配置效益

項(xiàng)目制作為國家財政性教育支出的一種方式，相較于生均撥款制，其市場性與競爭性特征的確有助于激發(fā)地方政府以及基層職業(yè)院校的辦學(xué)積極性。市場以經(jīng)濟(jì)效益為第一行為邏輯是必然的，但政府需兼顧經(jīng)濟(jì)效益、教育公平和社會發(fā)展。我國當(dāng)前的資源配置大體上屬于“國家中心”模式，政府的撥款機(jī)制是“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”?！皫椭跽?，促進(jìn)公平是公共財政下政府的重要職能。”⑨因此，在資源配置方面，政府要強(qiáng)化目標(biāo)管理，在利用項(xiàng)目制的市場性與競爭性提高資源配置效率的同時充分保障其效益，以助推職業(yè)教育的向好發(fā)展。要確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制的再升級，政府需要有“破舊”與“立新”的作為。

首先，政府的“破舊”作為主要體現(xiàn)在：要將項(xiàng)目制的資源配置重點(diǎn)從“以物為主”調(diào)整為“以人為主”。作為一種資本性支出的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，項(xiàng)目制和其他類別的教育經(jīng)費(fèi)支出一樣，主要在于“以物（項(xiàng)目）為主”，而非“以人（學(xué)校）為主”?；诖耍陧?xiàng)目設(shè)計初期，政府就應(yīng)盡可能地站在發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)的角度，做出科學(xué)合理的規(guī)劃，使得專項(xiàng)計劃、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等環(huán)節(jié)均能服務(wù)于職業(yè)教育的發(fā)展需求。

其次，政府的“立新”作為主要表現(xiàn)在：一方面，要規(guī)避橫向?qū)用媸袌鏊l(fā)的項(xiàng)目制“擇優(yōu)”限度，確保項(xiàng)目制式的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入服務(wù)于大多數(shù)職業(yè)院校的發(fā)展。政府不能依附“純指標(biāo)”，“一刀切”式地進(jìn)行項(xiàng)目制的資源分配，要有意識地規(guī)避項(xiàng)目資源分配的分化現(xiàn)象，破除強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱的“差序格局”。另一方面，要盡量避免過度干預(yù)，合理分配項(xiàng)目制的管理權(quán)限。基于國家治理的視角，項(xiàng)目制不僅是一種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，也是國家、社會乃至個人建構(gòu)決策和開展行動的一種戰(zhàn)略思維。因此，項(xiàng)目制要超越項(xiàng)目本身的治理方式，政府要將項(xiàng)目制所賦予的事權(quán)、財權(quán)進(jìn)行合理分配，最大限度地促進(jìn)教育公平，努力實(shí)現(xiàn)“辦好人民滿意的教育”的目標(biāo)。

（三）剛?cè)岵⑿校和晟祈?xiàng)目制的驗(yàn)收考評標(biāo)準(zhǔn)

項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯和行動框架不只是行政化的自上而下式分配，而是在某些特定領(lǐng)域和公共事項(xiàng)上，通過市場化的自下而上式競爭，雙向結(jié)合形成的分級運(yùn)作體系。項(xiàng)目制依托項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，科學(xué)決策、穩(wěn)步實(shí)施和客觀評價是項(xiàng)目從設(shè)計到運(yùn)行再到驗(yàn)收得以持續(xù)推進(jìn)和成功完成的關(guān)鍵保障。通常來說，項(xiàng)目制的設(shè)計藍(lán)圖和考評標(biāo)準(zhǔn)在國家制定的政策文本方面有所體現(xiàn)。就考評標(biāo)準(zhǔn)而言，其中不乏項(xiàng)目制的剛性評價指標(biāo)。事實(shí)上，盡管項(xiàng)目制的剛性標(biāo)準(zhǔn)有利于專項(xiàng)化的資源配置、財政資金運(yùn)行以及項(xiàng)目結(jié)果評價，但僅有剛性的量化標(biāo)準(zhǔn)一定程度上會導(dǎo)致承接項(xiàng)目的職業(yè)院校忽視學(xué)校自身發(fā)展需求，一味迎合項(xiàng)目評價指標(biāo)，背離項(xiàng)目制促進(jìn)學(xué)校特色化發(fā)展的初衷。有鑒于此，柔性標(biāo)準(zhǔn)與剛性標(biāo)準(zhǔn)共存、并行是項(xiàng)目制的又一再升級路徑。

首先，項(xiàng)目制離不開剛性標(biāo)準(zhǔn)。沒有可量化的剛性指標(biāo)，項(xiàng)目制的本原意義不復(fù)存在。在諸多國家所發(fā)布的具體項(xiàng)目文件中，量化的剛性指標(biāo)條件是項(xiàng)目管理辦法中所不可或缺的，各部門、學(xué)?？芍庇^地依循文件剛性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目申請、運(yùn)行與管理。

其次，項(xiàng)目制也需要輔以柔性標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目制對于促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展而言，最重要的不是職業(yè)院校對國家政府項(xiàng)目的立項(xiàng)申請，而是項(xiàng)目的切實(shí)有效運(yùn)行。在職業(yè)院校開展項(xiàng)目的過程與國家政府驗(yàn)收項(xiàng)目的結(jié)果中，柔性標(biāo)準(zhǔn)的效用得以彰顯。對專項(xiàng)資金的投入，要規(guī)避項(xiàng)目制“短期資助”的問題，可以對相應(yīng)項(xiàng)目的運(yùn)作時限適當(dāng)柔化;對專項(xiàng)資金的管理，要確保真正促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，原則性、模塊化的柔性標(biāo)準(zhǔn)不可或缺。實(shí)際上國家對于專項(xiàng)資金的管理正在不斷努力改進(jìn)中，但總體上，對于項(xiàng)目制的驗(yàn)收考評標(biāo)準(zhǔn)而言，剛性與柔性標(biāo)準(zhǔn)仍不夠完善、也未實(shí)現(xiàn)協(xié)同并進(jìn)。為此，各相關(guān)部門還需要做出更多的努力。

目前，我國職業(yè)教育正進(jìn)入“提質(zhì)培優(yōu)”的新階段，而要推動職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，始終離不開對職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制這一課題的探討。完善的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制是職業(yè)教育發(fā)展與改革的基本保障，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)作為職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入中最重要的類型之一，對于職業(yè)教育質(zhì)量提升而言更是不可或缺。承前所述，項(xiàng)目制在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制中取得了一定的變革成效，推動了職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入數(shù)額的增長、投入模式的成熟以及使用管理的規(guī)范。但與此同時，也不能忽視其所存有的效用限度，要注意規(guī)避項(xiàng)目制“專款專用”“擇優(yōu)立項(xiàng)”“短期資助”等原則對職業(yè)教育發(fā)展所產(chǎn)生的副效應(yīng)，從而充分發(fā)揮項(xiàng)目制經(jīng)費(fèi)的特有優(yōu)勢。另外，還要注意尋求和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制的再升級，從經(jīng)費(fèi)使用空間、資源配置效益以及驗(yàn)收考評標(biāo)準(zhǔn)方面下功夫，切實(shí)推進(jìn)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制改革。

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④廣東省財政廳關(guān)于安排第二批2019年現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項(xiàng)資金（高職部分）的通知（粵財科教〔2019〕38號）[Z].2019-06-05.

⑤北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《北京市進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的實(shí)施方案》的通知（京政辦發(fā)〔2020〕16號）[Z].2020-05-13.

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