海關特殊監(jiān)管區(qū)域保稅維修業(yè)態(tài)發(fā)展研究

上海海關課題組

我國作為全球制造業(yè)大國，制造業(yè)、加工業(yè)整體水平不斷提高，產業(yè)鏈不斷向兩端延伸。從個體而言，單純的代工制造無法滿足加工貿易企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需求，其對于產品檢測維修的需求越發(fā)迫切，制造業(yè)與生產性服務業(yè)不斷融合發(fā)展的需求越發(fā)強烈。從整體而言，海關特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展，一方面需要優(yōu)化產業(yè)結構，提升整體產業(yè)鏈的發(fā)展，發(fā)展為具有全球影響力和競爭力的加工制造中心、研發(fā)設計中心、物流分撥中心、檢測維修中心、銷售服務中心，又要關注國際貿易逆全球化及新冠肺炎疫情影響，按照促進國內國際經濟雙循環(huán)的要求，發(fā)揮好“蓄水池”和“調節(jié)器”的作用，對接好國內國際兩個市場。

一、海關特殊監(jiān)管區(qū)域保稅維修的發(fā)展背景及現(xiàn)狀

(一)保稅維修的定義及地位

1.保稅維修的定義。保稅維修是維修的一種延伸和提升，其定義為：以保稅方式將存在部件損壞、功能失效、質量缺陷等問題的貨物從境外運入區(qū)域內進行檢測、維修后復運出境，或將待維修貨物從境內區(qū)外運入區(qū)域內進行檢測、維修后復運回境內區(qū)外。(1)參見《海關總署關于海關特殊監(jiān)管區(qū)域內保稅維修業(yè)務有關監(jiān)管問題的公告》(公告〔2015〕59號)。其特點是維修過程全程保稅、全程海關監(jiān)管，主要針對自產或者代工產品的保稅維修和第三方保稅維修。目前，可以開展保稅維修業(yè)務的海關特殊監(jiān)管區(qū)域有保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等。

2.保稅維修在保稅業(yè)務整體產業(yè)鏈中所處地位。海關特殊監(jiān)管區(qū)域是開放型經濟的重要平臺。2019年1月，《國務院關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2019〕3號)正式發(fā)布(因該文件提出了促進綜合保稅區(qū)發(fā)展的21條措施，業(yè)界簡稱為綜保區(qū)21條)，新政中明確將“延伸產業(yè)鏈條，打造檢測維修中心”作為“推動綜合保稅區(qū)發(fā)展成為具有全球影響力和競爭力的加工制造中心、研發(fā)設計中心、物流分撥中心、檢測維修中心、銷售服務中心”的五大中心之一，(2)參見《國務院關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2019〕3號)。保稅維修業(yè)務同加工制造密不可分，在整體產業(yè)鏈中是不可或缺的一環(huán)，為穩(wěn)外貿穩(wěn)外資注入更加強勁的動力。

3.保稅維修是推進綜保區(qū)發(fā)展的重要抓手。首先，有利于延伸產業(yè)鏈、提高附加值。開展保稅維修是鼓勵企業(yè)利用保稅政策功能優(yōu)勢，充分參與國際分工、贏得國際市場的重要形式，通過保稅維修能積累產品性能、質量等數(shù)據(jù)信息，增強產品競爭力。其次，開展保稅維修有助于提升地方經濟，推動產業(yè)結構調整。特別是發(fā)展飛機、船舶和機械裝備的維修、再制造業(yè)務，可以實現(xiàn)從傳統(tǒng)制造業(yè)向制造服務貿易的轉變和延伸。再次，開展保稅維修能夠有效地推動綜合保稅區(qū)向高水平高質量方向發(fā)展。保稅維修業(yè)務的發(fā)展，倒逼區(qū)內產業(yè)鏈條必須向高技術、高附加值、高環(huán)保要求的方向發(fā)展，(3)《國務院關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2019〕3號)中“延伸產業(yè)鏈條，打造檢測維修中心”部分明確指出“允許綜合保稅區(qū)內企業(yè)開展高技術、高附加值、符合環(huán)保要求的保稅檢測和全球維修業(yè)務?！北仨殞嵤└咚降馁Q易和投資自由化便利化政策，以高質量發(fā)展推動高水平開放。

(二)海關特殊區(qū)域內保稅維修的發(fā)展情況

1.區(qū)內保稅維修發(fā)展的幾個階段

20世紀90年代起，保稅區(qū)、出口加工區(qū)內代工企業(yè)特別是機電產品制造快速發(fā)展，售后維修需求應運而生，我國對于機電產品的檢測維修予以試點。2007年4月，海關總署發(fā)布通知，允許出口加工區(qū)內企業(yè)開展國產出口貨物的售后維修業(yè)務試點；2012年12月，經海關總署批準在當時的上海松江出口加工區(qū)、上海漕河涇出口加工區(qū)等十二家企業(yè)開展內銷貨物返區(qū)維修試點；2015年12月，海關總署發(fā)布了《關于海關特殊監(jiān)管區(qū)域內保稅維修業(yè)務有關監(jiān)管問題的公告》(公告〔2015〕59號)，區(qū)內維修的規(guī)章制度基本成型；2020年5月，商務部、生態(tài)環(huán)境部、海關總署聯(lián)合發(fā)布《關于支持綜合保稅區(qū)內企業(yè)開展維修業(yè)務的公告》(公告〔2020〕16號)，首次形成多部委聯(lián)合推進的格局。

2.上海關區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)域保稅維修的發(fā)展情況

2020年6月，課題組對上海海關轄區(qū)內海關特殊監(jiān)管區(qū)域的相關企業(yè)發(fā)放調查問卷，并進行統(tǒng)計分析。目前，區(qū)內已開展保稅維修業(yè)務企業(yè)16家，意向開展企業(yè)3家。2019年上海關區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)域保稅維修一線進境貨值65.92億美元，二線入區(qū)貨值65.98億元人民幣；2020年上半年受疫情影響，一線進境貨值24.7億美元，同比下降25%，二線入區(qū)貨值27.1億元人民幣，同比下降16%。

(1)保稅維修業(yè)務規(guī)模不一，以航空與電子產品為主

從被調研對象來看，業(yè)務規(guī)模有大有小，年業(yè)務量小于100萬美元的占25%，100-1000萬美元的占43.75%，1000萬美元以上的占31.25%，分布如圖1所示。

圖1 調研企業(yè)業(yè)務規(guī)模分布圖

同時調研結果顯示，企業(yè)開展保稅維修的產品對象以電子消費品、飛機、航空發(fā)動機及相關設備和汽車零部件(含人工智能)為主，占比為56.25%，其余為家具、油田設備、造紙機械、半導體設備和通信設備等。如圖2所示。

圖2 調研企業(yè)維修業(yè)務分布圖

(2)保稅維修業(yè)務類型交叉多樣化，產品范圍包括自產、集團內和全球產品

目前企業(yè)(擬)開展保稅維修的業(yè)務類型呈現(xiàn)多元化，壞件維修占93.75%、產品檢測占75%、更新升級占62.5%、再制造為6.25%，客戶定制改裝和沖洗整形等均有所涉及，同一企業(yè)同時存在兩種或兩種以上類型，呈交叉狀。

開展保稅維修的產品范圍包括自產、集團內和全球產品(同一企業(yè)可開展多種形式)，三者占比基本持平，分別為62.5%、56.25%和62.5%。如圖3所示。

圖3 調研企業(yè)維修產品范圍分布圖

(3)保稅維修業(yè)務發(fā)展態(tài)勢良好，但受疫情影響較明顯

近5年企業(yè)保稅維修業(yè)務發(fā)展整體呈上升趨勢，給企業(yè)帶來了新的增長點，如圖4所示。

圖4 調研企業(yè)近5年保稅維修業(yè)務總發(fā)展趨勢

此外，受新冠肺炎疫情影響，2020年1至6月企業(yè)保稅維修業(yè)務與外貿整體變化呈同降趨勢，保稅維修業(yè)務量下降的企業(yè)約占總數(shù)的四分之三，逆勢上揚的僅占12.5%

(三)治理能力現(xiàn)代化建設對保稅維修的影響和作用

1.海關制度創(chuàng)新與治理能力建設為保稅維修提供更加完善的制度保障。黨的十九屆四中全會為當前和今后一個時期推進海關制度創(chuàng)新和治理能力建設指明了前進方向、提供了根本遵循。通過建立健全科學規(guī)范的海關監(jiān)管制度體系，推動重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得新突破，打造先進的、在國際上最具競爭力的海關監(jiān)管體制機制。這也為包括保稅維修在內的一系列創(chuàng)新制度指明了方向，提供了強有力的制度保障。

2.整體性治理對保稅維修提出了更高的外部要求。整體性治理的核心理念就是依托信息化技術的發(fā)展和支撐，如區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術的應用。在保稅維修的前期發(fā)展中，海關通過工單式核銷的監(jiān)管模式，有效解決了保稅維修與傳統(tǒng)加工貿易中料件成品單耗對應關系的限制。下一步，依托“互聯(lián)網+稽核查”模式，直接抓取企業(yè)ERP數(shù)據(jù)進行分析比對，從而實現(xiàn)“無感監(jiān)管”“全鏈監(jiān)管”，進一步推進維修分撥中心、保稅集團間維修、全產業(yè)鏈下保稅維修業(yè)務等新型模式的發(fā)展。

3.企業(yè)發(fā)展路徑對保稅維修產生不同的內生力量。一方面，企業(yè)轉型需要促生內生動力。保稅維修大多與保稅加工企業(yè)關聯(lián)，具備一定的加工能力、生產規(guī)模以及產品的回流集散便捷程度影響著維修的發(fā)展，也是企業(yè)做好售后服務的重要舉措，更是利潤增長所在。(4)以飛機發(fā)動機為例，一臺民用發(fā)動機服役時間接近30年，除日常維護外，根據(jù)原始設備制造商(OEM)的要求，一般5年左右要進行一次返廠大修(機體大修間隔為10年左右)，每次大修的費用至少需要幾百萬美元，粗算起來，在發(fā)動機的全生命周期內其維修費用與購買費用基本持平。參見王翔宇：《民用航空發(fā)動機維修市場發(fā)展分析》，《航空動力》2019年第6期。另一方面，企業(yè)資源有限產生內生阻力。代工企業(yè)不斷被擠壓到微笑曲線的低端、人力、環(huán)保等成本的提升，代工企業(yè)的利潤空間進一步減少，使得企業(yè)發(fā)展研發(fā)、維修等業(yè)務存在主客觀制約。(5)例如：東莞兆信通訊公司曾是當?shù)匾?guī)模較大的海外手機代工廠，2011年初創(chuàng)時雖然在組織結構中設置了研發(fā)部用于自有品牌的創(chuàng)立，但開工后卻把籌借的4000萬資金幾乎都用在了生產環(huán)節(jié)上。代工生產帶來的微薄利潤遠遠無法維持研發(fā)部門的運轉，科研人員最后流失殆盡。企業(yè)失去了通過對外代工促進技術升級，從而建立自有品牌擺脫低端鎖定的機會。公司治理結構的失誤直接導致企業(yè)2018年資產被清算。參見楊春、李菁、孫莉莉：《中國外向型代工企業(yè)當前逆境研究——基于逆全球化新特點視角》，《西南金融》2019年第11期。

二、保稅維修發(fā)展中存在的問題及原因剖析

從以上調研及分析可以得出，保稅維修的發(fā)展經過幾個階段，打通了原有部分瓶頸，但其發(fā)展還存在多方面的制約，需要進一步剖析。

(一)新冠肺炎疫情背景下的“逆全球化”趨勢

1.“逆全球化”(6)單邊主義、保守主義和封閉主義抬頭，與經濟全球化反向運動，在全球范圍內削弱國家間多邊經濟合作和破壞各國之間經濟上互利共存關系，稱之為“逆全球化”。發(fā)展對產業(yè)鏈的影響。在國際貿易和投資方面，逆經濟全球化新特點的直接表現(xiàn)就是：WT0所倡導的全球多邊貿易和投資規(guī)則、治理機制被雙邊或區(qū)域性多邊自由貿易協(xié)定所瓦解，跨國公司原全球產業(yè)鏈開始在特定國家或區(qū)域內重新架構。如美國、英國、韓國和日本等國在華的許多跨國公司，近幾年開始紛紛撤離中國搬遷到其他新興經濟體或發(fā)展中國家；CPTPP用苛刻的條款把中國排除在外；美國對外征收高額關稅等。

2.疫情及其持續(xù)蔓延的影響。本次新冠疫情給全球產業(yè)鏈帶來了一次帶有破壞性試驗效果的壓力測試。我國制造業(yè)作為全球價值鏈的一環(huán)，受到供應鏈上游的嚴重制約，制造業(yè)及相關產業(yè)下滑的沖擊也影響到了保稅維修業(yè)務。維修作為生產型服務業(yè)，其業(yè)務與母產業(yè)發(fā)展的關聯(lián)度極強。以波音公司的飛機維修和普惠公司的飛機發(fā)動機維修為例，由于航空產業(yè)受疫情影響最為嚴重，(7)《新浪新聞》：中國民航局2020年7月10日數(shù)據(jù)顯示，2020年二季度，全民航整體虧損342.5億元，較第一季度減虧38.5億元，整個2020上半年，全行業(yè)的虧損額達到740.7億元。上述維修業(yè)務在2020年上半年下滑明顯。

3.保稅維修受到雙重考驗。疫情疊加“逆全球化”思潮、中美貿易摩擦和科技競爭升級，在逆經濟全球化新特點下，我國作為世界工廠將面對跨國公司進行全球價值鏈重新架構過程中被邊緣化或剔除的外部環(huán)境沖擊。這種外部環(huán)境不斷嚴峻的大背景之下，保稅維修業(yè)務發(fā)展受到制約，上海的保稅維修產業(yè)雖然起步較早，但發(fā)展較為緩慢,產業(yè)整體競爭力不強，維修的產品結構不夠豐富，規(guī)模效應難以凸顯，業(yè)務能級和輻射范圍有待提高。

(二)保稅維修業(yè)務領域長期存在的問題

1.貿易管制渠道不暢通，制約產業(yè)健康發(fā)展。我國現(xiàn)行的貿易管制政策對舊機電產品進口及維修進行了嚴格的限制。列入《禁止進口舊機電產品目錄》中的舊機電產品禁止以任何方式進口，其他經國家批準可開展維修業(yè)務的舊機電產品在進口時需嚴格實行進口許可證管理或配額管理，涉及審批的監(jiān)管部門較多、審批耗時較長，較難順利進入國內開展維修。因此，對我國生產的部分全球產品入境維修存在限制，不利制造業(yè)售后維修服務的發(fā)展和提升。

2.進出口通關流程繁雜。海關通關監(jiān)管重心仍然落在有形的實物介質上，導致歸類、征稅、查驗等都面臨較多的不適應，難以滿足企業(yè)快速便利通關的需求。

3.維修業(yè)務的耗料情況隨機多樣，存在較大的監(jiān)管風險。進境維修品的故障原因不可預測，損壞情況存在多種可能，不確定因素多。維修需要更換的零部件和數(shù)量也存在個性化差異，同時，由于維修用零部件可以是保稅進口、國內購料以及征稅進口，來源渠道多樣，存在較大的執(zhí)法風險。

4.環(huán)保政策嚴格，企業(yè)處置成本高。根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定，維修壞件和邊角料原則上應復運出境，確實無法復運出境的,可參照辦理運至境內區(qū)外的相關手續(xù)，可委托境內有相應資質的第三方進行處置。(8)參見《海關總署、環(huán)境保護部、商務部、質檢總局關于出口加工區(qū)邊角料、廢品、殘次品出區(qū)處理問題的通知》(署加發(fā)〔2009〕172號)。目前上海市內具有保稅維修廢棄物處理相關資質的企業(yè)數(shù)量少，白名單企業(yè)未覆蓋到所有區(qū)域，業(yè)務承載量有限，難以滿足企業(yè)需求。

5.跨部門監(jiān)管效率有待提高。保稅維修涉及的主管職能部門較多，但海關、商務、環(huán)保等部門信息共享不充分，機構協(xié)作機制不健全，事中事后監(jiān)管體系有待完善。海關開展稽核查面臨較大困難，難以實現(xiàn)有效的事中事后監(jiān)管。

(三)2020年16號公告出臺后仍需解決的問題

2020年16號公告的出臺，對支持綜合保稅區(qū)維修業(yè)務具有十分積極的意義。解決了很多傳統(tǒng)意義上的問題，如簡化規(guī)范了準入程序、出臺了維修商品正面清單、加強了多部門聯(lián)合監(jiān)管、明確了環(huán)保廢棄物的處置等。

但根據(jù)企業(yè)反饋，公告中還有地方與企業(yè)實際需求有差距，“解渴度”不夠或是政策邊界不清晰的情況。

1.產品目錄未涵蓋企業(yè)需求。根據(jù)公告規(guī)定了第一批維修產品目錄，(9)商務部、生態(tài)環(huán)境部、海關總署聯(lián)合發(fā)布的《關于支持綜合保稅區(qū)內企業(yè)開展維修業(yè)務的公告》(公告〔2020〕16號)第一條規(guī)定：綜合保稅區(qū)內企業(yè)(以下簡稱區(qū)內企業(yè))可開展航空航天、船舶、軌道交通、工程機械、數(shù)控機床、通訊設備、精密電子等產品的維修業(yè)務。除法律、行政法規(guī)、國務院的規(guī)定或國務院有關部門依據(jù)法律、行政法規(guī)的授權作出的規(guī)定準許外，區(qū)內企業(yè)不得開展國家禁止進出口貨物的維修業(yè)務。但除了目錄內的產品或是商務部準許的屬中國生產并出口的機電產品外，其他如醫(yī)療器械產品、車輛傳感器及控制單元等產品無法入境進行檢測維修，部分有技術基礎和業(yè)務需求的企業(yè)受制度制約，業(yè)務拓展受到限制。這不利于中國生產提供到海外的產品，返回國內開展維修，對整個產業(yè)鏈的保障，售后服務的質量等都會產生影響。

2.維修貨物流向限制。根據(jù)公告規(guī)定，區(qū)內企業(yè)可開展來自境外或境內海關特殊監(jiān)管區(qū)域外的全球維修業(yè)務。維修后的貨物，應根據(jù)其來源復運至境外或境內區(qū)外。(10)參見商務部、生態(tài)環(huán)境部、海關總署聯(lián)合發(fā)布的《關于支持綜合保稅區(qū)內企業(yè)開展維修業(yè)務的公告》(公告〔2020〕16號)第二條的相關規(guī)定。從監(jiān)管角度，“原進原出”符合維修的本意，禁止“剪刀差”，也是防控洋垃圾以維修為名入境造成污染的舉措。但也不可否認，一刀切的政策也制約了維修物件出口的途徑。(11)例如，從支持“一帶一路”倡議角度和支持綜保區(qū)特色發(fā)展角度出發(fā)，在企業(yè)有需求，工藝符合環(huán)保要求，對當?shù)丨h(huán)境也不造成任何污染的情況下，國內入區(qū)維修后的貨物，再出口至相關國家，既滿足其他發(fā)展中國家以較低成本運用中國先進制造的紅利，也使得相關設備器械的使用價值得到提高。

3.保稅維修和保稅物流分撥中心無法聯(lián)動。對于待維修品遍布全球的維修企業(yè)來說，借助保稅物流分撥中心將待維修品集中后結轉至維修企業(yè)，可以大大節(jié)約時間和成本，但公告未明確支持該模式。

4.保稅維修監(jiān)管模式嚴于修理物品模式。從企業(yè)開展維修業(yè)務實踐中發(fā)現(xiàn)，貿易方式修理物品(1300)與保稅維修(1371)政策邊界不清晰，不少企業(yè)更愿意嘗試1300修理物品進行申報，具體對比如下：

5.對于再制造的支持力度不足。出于環(huán)保等綜合因素的考量，支持綜保區(qū)發(fā)展的21條新政中對于再制造業(yè)務的監(jiān)管細則一直未出臺，因此具有高技術含量、高附加值特點的航空航天等再制造業(yè)務也無法開展。

三、新形勢下保稅維修發(fā)展的新需求及對策

無論是落實逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，(12)參見習近平總書記2020年5月23日上午看望參加全國政協(xié)十三屆三次會議的經濟界委員時的講話：“面向未來，我們要把滿足國內需求作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，加快構建完整的內需體系，大力推進科技創(chuàng)新及其他各方面創(chuàng)新，加快推進數(shù)字經濟、智能制造、生命健康、新材料等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，形成更多新的增長點、增長極，著力打通生產、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)，逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優(yōu)勢?！边€是做好“六穩(wěn)”落實“六保”的整體要求，以及應對部分國家提出“制造業(yè)回流”“去中國化”的影響，保稅維修作為產業(yè)鏈中的重要環(huán)節(jié)，必須進一步滿足市場發(fā)展的新需求，找到短板形成對策，為穩(wěn)鏈壯鏈發(fā)揮其自身應有的作用。尤其對上海而言，既要具體落實習近平總書記布置的上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)建設等三大任務，也要積極發(fā)揮“服務國家‘一帶一路’建設、推動市場主體走出去的橋頭堡”作用。

針對新需求，本文梳理了五方面七個案例，通過實證分析形成相關對策建議。

(一)臨港新片區(qū)重點產業(yè)發(fā)展的需求

根據(jù)規(guī)劃，臨港新片區(qū)重點發(fā)展集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、民用航空等產業(yè)，上述領域的重點企業(yè)在生產、研發(fā)、維修等各核心環(huán)節(jié)的發(fā)展均存在需求，以下圍繞臨港新片區(qū)內洋山特殊綜保區(qū)及特殊綜保區(qū)以外兩個部分進行分析。

1.特殊綜保區(qū)內飛機制造保稅維修模式創(chuàng)新。中國商飛公司總裝制造中心浦東基地位于洋山特殊綜保區(qū)內，依托國家大飛機戰(zhàn)略、上海航空產業(yè)基礎、臨港新片區(qū)及特殊綜保區(qū)政策，正以打造世界一流航空產業(yè)園為目標，集聚國內外航空優(yōu)質資源。而飛機總裝制造的保稅維修業(yè)務，是吸引產業(yè)集群企業(yè)的一項重要指標。與特殊綜保區(qū)圍網前的保稅維修的監(jiān)管模式不同，圍網后海關對保稅維修的監(jiān)管模式也發(fā)生了改變。

(1)企業(yè)需求：商飛目前約有350-400家國內供應商，分布在國內多地，具有數(shù)量多、分布廣的特點，大量商品在區(qū)外維修需采用擔保臨時進出區(qū)監(jiān)管模式，維修后邊角料及廢料需返回區(qū)內。根據(jù)商飛業(yè)務需求，希望優(yōu)化保稅維修政策，將保稅維修的適用延伸至區(qū)外供應商。此外，飛機出區(qū)試飛的時間可能超過1年，甚至2年，也會抵達沈陽、南昌、西安甚至拉薩等地，期間也存在更換保稅零部件等需求。

(2)相關對策：與傳統(tǒng)的飛機或發(fā)動機維修不同，飛機制造的維修需求需要量身定制一種全新的監(jiān)管模式。針對特殊綜保區(qū)不設賬冊的前提，一方面海關與企業(yè)配合做好接口，實現(xiàn)在一體化監(jiān)管平臺上的數(shù)據(jù)對接及交換；另一方面，對于維修零部件異地監(jiān)管，延長維修核銷周期等都需要做進一步調整。此外，如何延展集團保稅功能的內涵，作為保稅全產業(yè)鏈創(chuàng)新的嘗試，將區(qū)外維修納入特殊綜合保稅區(qū)保稅維修的監(jiān)管范圍內，區(qū)外為商飛公司提供維修服務的企業(yè)視同區(qū)內企業(yè)，待修理物品發(fā)往區(qū)外維修視同于區(qū)內維修等也應同步考慮。

2.臨港新片區(qū)內特殊綜保區(qū)外重點企業(yè)保稅維修新需求。非特殊監(jiān)管區(qū)域的重點行業(yè)、企業(yè)開展高技術含量、高附加值、符合環(huán)保要求的保稅維修業(yè)務，是保稅監(jiān)管轉型發(fā)展的目標，將為穩(wěn)外貿提供新的增長點和注入強勁的動力。

相關對策：以重點企業(yè)為單元，在洋山特殊綜合保稅區(qū)域外、臨港新片區(qū)范圍內建立分區(qū)，分區(qū)內企業(yè)享受與洋山特殊綜合保稅區(qū)主區(qū)相同的稅收政策和制度安排，海關探索實施電子監(jiān)管。(13)主分區(qū)概念最早由美國提出，此處建議可以參照借鑒。美國的自由貿易區(qū)稱為“對外貿易區(qū)”(Foreign-Trade Zone)。1934年，美國國會通過《對外貿易區(qū)法案》，啟動對外貿易區(qū)項目，鼓勵和加速外商發(fā)展。發(fā)展過程中，由于定位和功能比較單一，美國對外貿易區(qū)發(fā)展較為緩慢。1952年，美國對外貿易區(qū)委員會創(chuàng)造出“分區(qū)”概念，把加工制造延伸到主區(qū)之外。1999年，國會修訂《對外貿易區(qū)法案》，允許在對外貿易區(qū)之外設立“分區(qū)”，為特定企業(yè)專門建立對外貿易區(qū)分區(qū)(特殊目的分區(qū)，Special Purpose Subzones)，使得在主區(qū)內無法加工制造的項目有了生產基地，大大鼓勵了進口深加工的發(fā)展。區(qū)外重點行業(yè)、重點企業(yè)參照區(qū)內保稅維修準入模式開展，在飛機船舶、高端裝備機械的全球維修領域，不再采取國務院批準和國家有關部門批準同意此類個案審批的方式進行。

(二)新興產業(yè)發(fā)展需求

1.非接觸式醫(yī)療器械的全球維修

上海某醫(yī)療科技有限公司投資總額5.5億美元，主要從事醫(yī)療設備領域內的技術開發(fā)、醫(yī)用磁共振、醫(yī)用x射線等設備生產制造。2019年出口醫(yī)療器械貨值5億元，2020年預計出口貨值達到15億元。企業(yè)十分重視提升醫(yī)療設備售后維修服務。從2019年開始，隨著出口業(yè)務量不斷提升，企業(yè)出境貨物返境維修業(yè)務量逐漸增多，待維修的零件超過100多種。如果不能返回國內維修，難以發(fā)揮整個產業(yè)鏈上下游的整體作用，會影響國際市場份額。

企業(yè)需求：舊醫(yī)療器械屬于禁止進口產品，企業(yè)維修業(yè)務僅限于自產產品上所使用的中國原產備件，無法開展設備整機的維修業(yè)務，制約了企業(yè)業(yè)務拓展和競爭力培育。對需要返回維修的舊醫(yī)療器械，應當區(qū)分人體接觸部分與非接觸部分，企業(yè)提出的需求是在國外拆除接觸部分后，將剩余的非接觸部分運回開展維修。

2.汽車部件亞太保稅檢測分析中心

C集團是世界五百強企業(yè)，位于上海的分析中心每年負責對全球保質期內的售后退件進行質量分析，月均分析300件。為擴大上海分析中心分析范圍，計劃將分析范圍由大陸市場拓展到亞洲市場，承接亞太國家售后退件質量分析。

企業(yè)需求：企業(yè)需要進口國外整車廠退回的舊ABS防抱死制動器等。這些部件有些是上海工廠出口的產品，有些是C集團亞太各工廠生產的產品，需要開展保稅檢測分析業(yè)務。實際操作中，因企業(yè)涉及的進口產品均為8708項下，未包含在《第一批維修目錄》中，無法開展保稅維修業(yè)務。

上述需求1、2的對策：按照“高技術含量、高附加值、無污染”的原則，探索擴大保稅維修業(yè)務正面清單，進一步拓展高端醫(yī)療器械保稅維修，使醫(yī)療器械在去除與人體接觸的部分后、用于檢測的舊ABS等禁止進口舊機電產品在降低相關風險以后，能夠進入國內開展維修檢測。

(三)保稅維修與全球分撥業(yè)務功能聯(lián)動的需求

某家區(qū)內維修企業(yè)，承接了N集團移動通信基地站系統(tǒng)模組、移動通信基地站射頻模組、移動通信基地站信息處理板等無線網絡通訊類高端電子產品。

1.企業(yè)需求：希望從N集團在全球各生產商集中存放至特殊區(qū)域內的倉儲物流企業(yè)，再由物流企業(yè)作為分撥中心，結轉至區(qū)內維修企業(yè)，待維修企業(yè)修理完成后，再返回倉儲物流企業(yè)，并最終出口到N集團在全球的各個工廠。

2.相關對策：允許該模式可以直接適用保稅維修政策，通過區(qū)內或區(qū)間結轉，將物流分撥中心賬冊上的待維修貨物直接結轉至區(qū)內維修企業(yè)保稅維修賬冊，完成維修后再結轉回區(qū)內物流企業(yè)賬冊，確保符合“原進原出”的原則。

(四)突破“原進原出”限制，支持“一帶一路”沿線國家產業(yè)發(fā)展的需求

1.企業(yè)需求：某有意向在海關特殊區(qū)域開展維修的醫(yī)療器械企業(yè)，希望將國內二手醫(yī)療設備進區(qū)維修后，在性能符合最終目的國相關要求的情況下，再出口至巴基斯坦等相關國家，充分利用設備的剩余價值，為當?shù)靥峁┪锩纼r廉的醫(yī)療服務。(14)目前，美國、德國允許二手醫(yī)療設備改裝后再銷售，國際上有超過70多個國家對醫(yī)療設備的管理是按照電子、機械產品的認證和標準，40多個國家是認可美國或歐盟的認證和標準，接近100個國家是允許二手設備使用。如果能夠開拓國內部分的維修業(yè)務，將國內入區(qū)維修的醫(yī)療設備，維修好以后，出口至“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家，成本可以大幅降低，既不存在洋垃圾進口風險，也能緩解我國醫(yī)療設備銷毀難的問題。

2.相關對策：在維修貨物的流向上，適當放開二線入區(qū)維修貨物最終出口至境外的限制。

(五)保稅維修與再制造的聯(lián)動發(fā)展

上海某飛機發(fā)動機維修有限公司，提供飛機發(fā)動機及其相關零部件的修理、維護及大修服務。2009年經商務部批準開展境內維修業(yè)務試點。目前維修業(yè)務年產能160臺，最大年產能250臺，已成長為亞太地區(qū)最具影響力的CFM56飛機發(fā)動機維修公司。

全球現(xiàn)有CFM56飛機發(fā)動機兩萬八千余臺，每年上百臺發(fā)動機報廢。通過分解后，其中一部分零件經過再制造和檢查后，可以再在市場上流通，其每年的貿易額高達近五億美元。這種業(yè)務方式在國外航空界已是普遍的操作方式。開展E2P和P2E(15)E2P：通過對報廢發(fā)動機上零件的再制造，降低企業(yè)的采購成本，減緩企業(yè)的庫存壓力，縮短零部件的供應周期，提高零部件的利潤率。比如一臺報廢發(fā)動機購買價格大約在50萬美元，但將零件再制造單獨銷售的總價格能達到200萬美元左右。P2E：通過對舊零件的再制造，組裝成一臺新的發(fā)動機再銷售，售價可以達到500萬美元左右。所以在現(xiàn)有開展的保稅維修業(yè)務基礎上，開展再制造業(yè)務的商業(yè)價值遠遠大于單純維修。兩種業(yè)務模式來完善企業(yè)多元化發(fā)展的目的，加強市場競爭力。

1.企業(yè)需求：目前對于《綜保區(qū)21條》新政中關于再制造方面無相關細則出臺，難以實際操作。

2.相關對策：建議中央部委層面盡快出臺再制造的相關文件，深化落實《綜保區(qū)21條》新政中關于支持再制造業(yè)的相關規(guī)定，(16)《綜保區(qū)21條》：關于支持再制造業(yè)的規(guī)定：允許綜合保稅區(qū)內企業(yè)開展高技術含量、高附加值的航空航天、工程機械、數(shù)控機床等再制造業(yè)務。助力企業(yè)在原有保稅維修業(yè)務的基礎上，通過“再制造”業(yè)務獲得新的增長點。

四、解決保稅維修發(fā)展新需求的途徑探索

(一)以保稅全產業(yè)鏈的視野推進保稅維修持續(xù)發(fā)展

制造業(yè)全產業(yè)鏈的發(fā)展，生產性服務業(yè)是其中不可缺少的一環(huán)，也是確保產業(yè)深度扎根中國，防止回流的重要舉措。結合自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)建設和實施“一帶一路”倡議，進一步推動保稅服務制度創(chuàng)新。抓住臨港新片區(qū)總體方案落實和洋山特殊綜合保稅區(qū)建設機遇，發(fā)揮新片區(qū)實施高標準貿易自由化和特殊稅收政策優(yōu)勢。在試點主分區(qū)模式的基礎上，加快綜保區(qū)外重點企業(yè)船舶和航空航天、數(shù)控機床、工程設備等先進制造業(yè)企業(yè)開展入境維修，鼓勵制造業(yè)企業(yè)從制造加工向檢測維修再制造等環(huán)節(jié)延伸，推動貿易產業(yè)向產業(yè)鏈兩端拓展。

(二)以整體監(jiān)管的理念提升各部門協(xié)作配合

以制度形式固化“一個平臺、多方監(jiān)管”的理念。明確綜保區(qū)管委會的主體責任，加強各政府部門協(xié)作，共同治理。商委、海關、環(huán)保等部門全程介入、無縫銜接，明確分工，強化日常管理，完善準入退出機制，形成良性發(fā)展閉環(huán)。以建立單一窗口為契機，打通相關部門監(jiān)管信息壁壘，加強信息互通和資源共享，進一步優(yōu)化通關流程，降低成本，促進貿易便利化。

(三)緊抓政策出臺窗口期深化應用及再研究

按2020年16號公告要求，保稅維修業(yè)務形成每年向中央部委、省級主管部門兩級報備的長效機制。在此基礎上，暢通合理化建議的渠道，根據(jù)需求調整維修商品正面清單目錄，各部門綜合研判其風險信息，在風險可控和確?！霸M原出”的基礎上，確定部分信譽好、具有優(yōu)質維修項目和穩(wěn)定維修業(yè)務來源的企業(yè)開展試點。按照“高技術含量、高附加值、無污染”的原則，盡快出臺《第二批維修目錄清單》，進一步拓展汽車產業(yè)保稅檢測維修業(yè)務、高端醫(yī)療器械保稅維修、航空航天行業(yè)再制造等新業(yè)務新業(yè)態(tài)。

(四)共性化監(jiān)管與個性化監(jiān)管同步發(fā)展

根據(jù)企業(yè)的業(yè)務特點，積極探索實施個性化海關監(jiān)管制度，從普適性政策向個性化監(jiān)管轉變。深入研究保稅維修業(yè)態(tài)的特點和企業(yè)訴求，根據(jù)業(yè)務發(fā)展需要和企業(yè)實際訴求制定個性化監(jiān)管制度，推行“一業(yè)一策”，“一企一策”。如區(qū)別對待非接觸式醫(yī)療設備、因采集數(shù)據(jù)需求進境的汽車舊件等情形；如對于“維修后的貨物，應根據(jù)其來源復運至境外或境內區(qū)外”，應區(qū)別對待境外舊件進口與國內舊件維修后出口的情形；又如商飛的保稅維修適用延伸至區(qū)外供應商的需求，依托集團保稅等政策，通過信息化手段形成數(shù)據(jù)鏈條，將區(qū)外維修納入特殊綜合保稅區(qū)保稅維修的監(jiān)管范圍。

(五)以產業(yè)集聚化、管理專業(yè)化有效防范監(jiān)管風險

事前監(jiān)管在防控風險前提下提升便利化水平。疏通源頭，為保稅維修服務相關物料進口提供便利?？煽紤]在業(yè)務相對集中的區(qū)域設立維修貨物進口專用綠色通道或專用窗口，有效解決進口難、通關慢的問題。事中監(jiān)管的監(jiān)管模式從物理圍網向電子圍網轉變。結合自貿試驗區(qū)新片區(qū)、綜保區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)建設，以電子圍網方式探索創(chuàng)新保稅維修監(jiān)管模式，結合物聯(lián)網、區(qū)塊鏈等新手段強化流向監(jiān)管。事后監(jiān)管向信息化精準化方向發(fā)展。應用料號級底賬及工單核銷，記錄維修全過程準確定位，為海關核銷提供數(shù)據(jù)支持。充分借助第三方專業(yè)力量。對確實無法退運境外的料件按核銷的規(guī)格數(shù)量交由生態(tài)環(huán)境主管部門指定的第三方處置平臺(如上海電子廢棄物交投中心有限公司)處置，并建立信息化跟蹤平臺，通過網絡實時抽查其流向，做到全流程閉環(huán)監(jiān)管。