央企生態(tài)環(huán)境保護督察機制探究

張 波，徐敏云，張 勇，呂曉君，諸德臻，安晨光

（1. 南京大學(xué) 環(huán)境規(guī)劃設(shè)計研究院集團股份公司，江蘇 南京 210008；2. 生態(tài)環(huán)境部 環(huán)境工程評估中心，北京 100012）

中央管理企業(yè)（簡稱央企）在中國特色社會主義建設(shè)過程中起到了舉足輕重的作用，是重要的物質(zhì)和政治基礎(chǔ)，其生態(tài)環(huán)境工作直接關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)的成敗。2019年，黨中央、國務(wù)院決定在第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察中將央企納入督察范圍，這是生態(tài)環(huán)境保護督察的全新實踐，更是生態(tài)環(huán)境保護督察在制度和機制上的一次創(chuàng)新［1］。與對地方政府的生態(tài)環(huán)境保護督察相比，對央企的生態(tài)環(huán)境保護督察在督察對象、督察責(zé)任、督察內(nèi)容和督察目的上存在著諸多不同，既有督政的性質(zhì)，又有查企的要求。

本文總結(jié)分析了中央生態(tài)環(huán)境保護督察的發(fā)展歷程和取得的成果，對央企生態(tài)環(huán)境保護督察機制開展研究，提出了成效保障建議，以期為完善央企生態(tài)環(huán)境保護督察工作提供參考。

1 生態(tài)環(huán)境保護督察發(fā)展歷程

1.1 第一輪中央環(huán)境保護督察及“回頭看”

1.1.1 第一輪中央環(huán)境保護督察

2015年8 月，中共中央辦公廳（簡稱中辦）、國務(wù)院辦公廳（簡稱國辦）發(fā)布實施《環(huán)境保護督察方案（試行）》，要求利用兩年的時間對全國31個省份（直轄市、自治區(qū)）開展第一輪中央環(huán)境保護督察。2015年12月中央環(huán)境保護督察首次亮相河北開展試點工作，2016年至2017年分4批先后對全國31個省份（直轄市、自治區(qū)）實施進駐督察，完成了對全國31個省份（直轄市、自治區(qū)）的中央環(huán)境保護督察全覆蓋［2］。

1.1.2 第一輪中央環(huán)境保護督察“回頭看”

2018年5 月至7月，6個中央環(huán)境保護督察組分別對河北、河南、內(nèi)蒙古、寧夏、黑龍江、江蘇、江西、廣東、廣西、云南等10個省份（自治區(qū)）開展了第一批“回頭看”工作，2018年10月完成督察反饋工作；2018年10月至12月，5個中央生態(tài)環(huán)境保護督察組分別對遼寧、吉林、山西、陜西、安徽、山東、湖北、湖南、四川、貴州等10個省份開展了第二批中央環(huán)境保護督察“回頭看”工作，2019年5月完成督察反饋工作。

1.1.3 督察成果

第一輪中央環(huán)境保護督察及“回頭看”受理群眾舉報問題21.2萬余件，直接推動解決群眾身邊生態(tài)環(huán)境問題15萬余件；移交責(zé)任追究問題509個；立案處罰違法企業(yè)4萬多家，罰款金額24.6億元；立案偵查違法案件2303件，行政和刑事拘留2264人。第一輪中央環(huán)境保護督察及“回頭看”有效壓實了地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，取得了“百姓點贊、中央肯定、地方支持、解決問題”的顯著效果。

1.2 第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察

1.2.1 中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定

2019年6 月，中辦、國辦印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對中央生態(tài)環(huán)境督察制度予以確立?！兑?guī)定》主要有兩方面的變化：一是按照生態(tài)文明建設(shè)要求，環(huán)境保護督察升級為生態(tài)環(huán)境保護督察；二是督察范圍進一步擴大，除了31?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）外，還將央企納入督察范圍內(nèi)?！兑?guī)定》的印發(fā)實施，不僅預(yù)示著新一輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作的開啟，而且也充分彰顯了國家加強生態(tài)文明建設(shè)的意志和決心。

1.2.2 第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察

在《規(guī)定》的指導(dǎo)下，黨中央、國務(wù)院決定利用2019年至2021年3年的時間完成第二輪督察，再利用2022年1年的時間，對一些地方和部門開展“回頭看”工作。2019年7月10日至7月15日第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察全面啟動，8個中央生態(tài)環(huán)境保護督察組分別負責(zé)對上海、福建、海南、重慶、甘肅、青海等6個省市以及中國五礦集團有限公司、中國化工集團有限公司2家央企開展督察進駐工作，進駐時間約為1個月［3］。央企生態(tài)環(huán)境督察工作也正式拉開帷幕。

1.2.3 督察成果

第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察受理群眾舉報問題1.89萬余件，截至2020年1月5日，已辦結(jié)13319件，階段辦結(jié)2748件，責(zé)令整改企業(yè)8776家，立案查處企業(yè)3288家，處罰金額約25400.06萬元，立案偵查違法案件169件，行政拘留38人，刑事拘留70人，約談1935人，問責(zé)359人。其中，解決垃圾、揚塵、異味、噪聲等城市公共環(huán)境管理問題8707件，解決污水直接排放及水體黑臭問題1559件，整改毀林毀草、圍湖占湖、礦山開發(fā)等生態(tài)破壞問題1050件。

2 央企生態(tài)環(huán)境保護督察機制

央企生態(tài)環(huán)境保護督察與地方政府生態(tài)環(huán)境保護督察在一定程度上有著相似之處，在督察主體、督察方式、督察對象等方面存在著一定的交叉重合［4］。但是央企又是生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，對環(huán)境產(chǎn)生著直接的影響。對央企的生態(tài)環(huán)境保護督察，需要厘清央企所應(yīng)履行的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，從而進一步明確央企生態(tài)環(huán)境保護督察路徑。

2.1 央企生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單

2.1.1 央企總公司

央企總公司是企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護政策制定和監(jiān)督管理的第一責(zé)任人，央企總公司的生態(tài)文明建設(shè)政治責(zé)任落實情況是央企生態(tài)環(huán)境保護督察的主要任務(wù)。央企總公司的主要生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)是貫徹落實中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，健全績效考核制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制，嚴格實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，確保公司發(fā)展決策符合生態(tài)環(huán)境和資源方面的政策、法律法規(guī)要求。

2.1.2 分（子）公司

央企分（子）公司在央企管理架構(gòu)中起著重要的承上啟下的職責(zé)。央企分（子）公司的主要生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任是貫徹落實總公司的決策和公司制度，細化對生產(chǎn)企業(yè)的管理、考核要求，審核分（子）公司建設(shè)項目的合規(guī)性等，同時根據(jù)自身實際情況制定相關(guān)的制度。

2.1.3 生產(chǎn)企業(yè)

生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)著主要的生產(chǎn)任務(wù)，直接產(chǎn)生和排放污染物，對生態(tài)環(huán)境影響起著直接作用。生產(chǎn)企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任主要包括遵守環(huán)境影響評價“三同時”制度、保證污染防治設(shè)施的正常運行和污染物達標(biāo)排放、遵守排污許可制度和依法繳納環(huán)境稅等［5］。

2.2 央企生態(tài)環(huán)境保護督察路徑

2.2.1 督察對象

根據(jù)國資委公布的央企清單，目前我國共有98家央企，主營業(yè)務(wù)涉及石油化工、鋼鐵有色、建筑及環(huán)境治理、農(nóng)副產(chǎn)品、電力、交通運輸、裝備制造、電子信息、商業(yè)貿(mào)易、房地產(chǎn)、軍工、通訊、金融服務(wù)和技術(shù)咨詢等。由于各類行業(yè)央企對生態(tài)環(huán)境的影響大小不同，為了突出督察重點，高效地完成央企生態(tài)環(huán)境保護督察工作，督察對象的選擇可以按照不同類型企業(yè)對環(huán)境的影響程度的大小，并結(jié)合第一輪中央環(huán)境保護督察所發(fā)現(xiàn)的問題合理選擇確定央企督察的對象和順序。

按照《規(guī)定》要求，需要對所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動對生態(tài)環(huán)境影響較大的央企進行督察。根據(jù)第一輪環(huán)境保護督察和“回頭看”工作結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，石油化工、鋼鐵有色等行業(yè)存在的環(huán)境問題較多，而通訊、金融服務(wù)和技術(shù)咨詢類企業(yè)基本不涉及環(huán)境污染問題，建議央企生態(tài)環(huán)境保護督察的重點為涉及石油化工、鋼鐵有色、建筑及環(huán)境治理行業(yè)的央企。具體行業(yè)督察順序見圖1。

2.2.2 督察事項

督察事項是對央企各級層的督察內(nèi)容的進一步明確和細化。央企生態(tài)環(huán)境保護督察事項主要分為以下3個方面：一是生態(tài)環(huán)境管理制度的制定情況，主要考核習(xí)近平生態(tài)文明思想、國家生態(tài)環(huán)境政策貫徹落實情況；二是生態(tài)環(huán)境保護制度的執(zhí)行落實情況，主要考核央企集團內(nèi)部對各項政策制度的傳達是否全面、到位，各層級單位是否執(zhí)行落實相關(guān)法律法規(guī)及制度；三是生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境合法合規(guī)情況，主要考核企業(yè)合規(guī)生產(chǎn)、達標(biāo)排放、應(yīng)急處理機制建設(shè)、監(jiān)測設(shè)備的安裝和運行、防止生態(tài)破壞和環(huán)境污染措施等方面是否存在違法違規(guī)現(xiàn)象。

圖1 央企行業(yè)督察順序

2.2.3 督察模式

借鑒第一輪中央環(huán)境保護督察的成功經(jīng)驗，結(jié)合央企生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單和督察事項，央企生態(tài)環(huán)境保護督察采用宏觀督察（督政）+微觀督查（查企）相結(jié)合的互動型督察工作模式。宏觀督察是對央企總公司和分（子）公司對中央決策部署落實以及環(huán)境管理體系建設(shè)和執(zhí)行情況開展督察；微觀督查是對生產(chǎn)企業(yè)環(huán)保法律法規(guī)落實情況、公司生態(tài)環(huán)境管理制度等方面開展檢查，并通過對企業(yè)具體違法違規(guī)問題的發(fā)現(xiàn)，分析問題產(chǎn)生的原因，挖掘企業(yè)在生態(tài)環(huán)境管理中存在的問題，提出整改要求。

3 央企生態(tài)環(huán)境保護督察成效保障

3.1 提升政治思想站位

生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境保護督察是落實習(xí)近平總書記“既要金山銀山，又要青山綠水”重要指示的必然舉措。央企在國民經(jīng)濟發(fā)展中起到了舉足輕重的作用，是保障國家綜合實力、保障人民群眾根本利益的重要力量。對央企開展生態(tài)環(huán)境保護督察是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，央企應(yīng)深入學(xué)習(xí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，進一步提升政治站位，在各項工作中落實新發(fā)展理念，增強環(huán)境保護意識，在促進高質(zhì)量發(fā)展方面要率先垂范，起到表率、標(biāo)兵和模范的作用。

3.2 完善責(zé)任傳導(dǎo)機制

央企組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、管理層級多，下屬企業(yè)往往多達上千家，因此在壓力層層傳導(dǎo)、環(huán)保責(zé)任層層壓實、環(huán)保問題發(fā)現(xiàn)等方面存在著諸多困難。央企自我監(jiān)管的強化、各層級企業(yè)單位的責(zé)任提升是推動企業(yè)環(huán)保責(zé)任落實的基礎(chǔ)和強有力手段［6］。央企總公司需要充分發(fā)揮主動性，積極探索，建立健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任落實和傳導(dǎo)機制，履行好上傳下達、督導(dǎo)推動的責(zé)任，保證集團各層級單位認真貫徹執(zhí)行國家及集團總部規(guī)定的相關(guān)政策和規(guī)章制度，切實承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護的主體責(zé)任。

3.3 加強環(huán)境信息公開

第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作開展以來，先后接收到群眾舉報和反饋近2萬件，這表明社會群眾越來越關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護工作。一些央企生產(chǎn)企業(yè)與群眾之間“矛盾已久”，群眾投訴央企環(huán)境污染案件屢見不鮮，但整改成效微乎其微，央企與當(dāng)?shù)厝罕娚鐓^(qū)關(guān)系不斷惡化。為了促進生態(tài)文明建設(shè)，央企需要進一步完善環(huán)境信息公開制度，及時向社會公開各項污染物排放濃度、污染整改措施等相關(guān)內(nèi)容，并及時接受和反饋群眾舉報意見，制定污染整改措施，以期與群眾之間形成一種良好的社區(qū)關(guān)系。

4 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境保護督察制度是保護生態(tài)環(huán)境的一種強有力的制約手段，央企生態(tài)環(huán)境保護督察是生態(tài)環(huán)境保護督察制度的重要發(fā)展。為了做好央企生態(tài)環(huán)境保護督察工作，要充分認識央企在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位，厘清央企的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，采用宏觀督察（督政）和微觀督查（查企）相結(jié)合的互動型督察工作模式對央企開展督察。央企應(yīng)進一步提升政治思想站位、完善責(zé)任傳導(dǎo)機制、加強信息公開等措施，確保央企生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任的落實。