超越“門羅主義”：北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議與北極治理機(jī)制革新

潘 敏 徐理靈

（1.同濟(jì)大學(xué)，上海200092；2.倫敦大學(xué)皇家霍洛威學(xué)院，埃格姆TW20 0EX）

一、引言：北極治理的“門羅主義”特征及其表現(xiàn)

目前北極治理呈現(xiàn)出“門羅主義”①“門羅主義”起源于19世紀(jì)美國(guó)的國(guó)際戰(zhàn)略。1823年12月，為避免歐洲的神圣同盟干涉拉丁美洲獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)門羅（James Monroe）發(fā)表國(guó)情咨文，提出”門羅主義”的三個(gè)核心原則：第一，反對(duì)歐洲列強(qiáng)在美洲建立新的殖民地；第二，反對(duì)歐洲列強(qiáng)對(duì)已獨(dú)立的美洲國(guó)家的干涉；第三，聲明美國(guó)不干涉歐洲國(guó)家的事務(wù)。參見(jiàn)：章永樂(lè)：“威爾遜主義的退潮與門羅主義的再解釋——區(qū)域霸權(quán)與全球霸權(quán)的空間觀念之爭(zhēng)”，《探索與爭(zhēng)鳴》，2019年第3期，第98頁(yè)。此外，”門羅主義”的起源也與北極地區(qū)相關(guān)，美國(guó)曾擔(dān)心北美洲北極地區(qū)會(huì)受蘇聯(lián)侵占，參見(jiàn)：Jacquelyn Chorush，“Is China Really Threatening Conquest in the Arctic？”High North News，January 8，2020，https：//www.highnorthnews.com／en／china－really－threatening－conquest－arctic。特征，即北極圈八國(guó)在主導(dǎo)北極治理的過(guò)程中推崇“北極是北極國(guó)家的北極”的理念，并且通過(guò)機(jī)制安排將該理念確立在北極治理的多個(gè)領(lǐng)域，即便強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作的北極科研領(lǐng)域也未能例外。北極科研領(lǐng)域“門羅主義”特征最突出的表現(xiàn)是北極圈國(guó)家2017年在北極理事會(huì)框架下簽署的具有法律約束力的《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)定》，構(gòu)建“北極國(guó)家”對(duì)“域外國(guó)家”北極科學(xué)研究的制度性歧視。①劉惠榮主編：《北極藍(lán)皮書：北極地區(qū)發(fā)展報(bào)告（2018）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年版，第33頁(yè)。而在該協(xié)定簽署前一年，北極科研領(lǐng)域出現(xiàn)的新機(jī)制——北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（Arctic Science Ministerial）與之形成鮮明對(duì)比，該機(jī)制旨在為世界各國(guó)、國(guó)際組織與科學(xué)團(tuán)體等相關(guān)行為體參與北極科學(xué)合作提供平等的交流平臺(tái)，促進(jìn)北極事務(wù)決策者和科學(xué)界的“直接溝通”，顯示出超越北極治理中的“門羅主義”特征的潛力。

1996年成立的北極理事會(huì)作為討論北極事務(wù)的政府間合作高級(jí)論壇，在北極治理實(shí)踐中的“門羅主義”表現(xiàn)為治理理念的排外性、治理權(quán)力的等級(jí)性和治理議題的局限性。其中，治理理念的排外性為主張北極事務(wù)應(yīng)由北極圈國(guó)家主導(dǎo)，并通過(guò)北極理事會(huì)的制度安排和議題限制把控北極事務(wù)的主導(dǎo)地位和決策權(quán)，在北極事務(wù)中邊緣化北極域外行為體。②肖洋：“排他性開(kāi)放：北極理事會(huì)的‘門羅主義’邏輯”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2014年第9期。治理權(quán)力的等級(jí)性表現(xiàn)為北極理事會(huì)成員權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)自上而下的金字塔形狀，2011年北極理事會(huì)高官會(huì)議決議報(bào)告以文本的形式重申北極圈國(guó)家在北極事務(wù)中至高無(wú)上的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，永久參與方（六個(gè)北極原住民組織）在理事會(huì)的討論和決議中享有咨商權(quán)，觀察員（又分為正式觀察員和臨時(shí)觀察員）自動(dòng)獲邀或申請(qǐng)出席北極理事會(huì)的所有會(huì)議，沒(méi)有決策權(quán)。該報(bào)告標(biāo)志著北極版“門羅主義”的出籠，北極圈國(guó)家在向世人宣布：北極是“北極國(guó)家”的北極，③郭培清：“應(yīng)對(duì)北極門羅主義的挑戰(zhàn)”，《瞭望》，2011年第42期，第72頁(yè)。北極事務(wù)是北極圈國(guó)家的家務(wù)事。治理議題局限性表現(xiàn)在議題僅局限于北極區(qū)域問(wèn)題的討論，全球性議題如北極環(huán)境變化的全球影響、北冰洋公海治理則不在討論之列?？傊?，北極圈國(guó)家希望通過(guò)“門羅主義”進(jìn)行域內(nèi)利益分割，削弱北極圈以外國(guó)家的北極事務(wù)參與權(quán)利。

2014年，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)（The Arctic Economic Council）成立，旨在通過(guò)共享最佳實(shí)踐促進(jìn)北極“企業(yè)對(duì)企業(yè)”活動(dòng)和負(fù)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而成為北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)最權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制。但是與北極理事會(huì)成員國(guó)、永久參與方和觀察員區(qū)分類似，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)成員間也有明 確 的 界 限。其 中，傳 統(tǒng) 會(huì) 員（Legacy Members）擁有表決權(quán)，各個(gè)北極圈國(guó)家和永久參與方均可派出三名商業(yè)代表，其他利益攸關(guān)方只能作為無(wú)投票權(quán)成員（Non－voting Members）參加北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)決策體系的議題確定、議程設(shè)置和制度構(gòu)建三大核心環(huán)節(jié)都被北極圈國(guó)家牢牢把持，其他國(guó)家僅能申請(qǐng)無(wú)表決權(quán)會(huì)員，難以深入?yún)⑴c北極經(jīng)濟(jì)事務(wù)。④肖洋：“北極經(jīng)濟(jì)治理的政治化：權(quán)威生成與制度歧視——以北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)為例”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020年第7期，第13頁(yè)。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中對(duì)參與方的價(jià)值主要體現(xiàn)在提供信息而非直接參與北極經(jīng)濟(jì)合作，⑤郭培清、董利民：“北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)：不確定的未來(lái)”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2015年第1期，第113頁(yè)。因此北極圈以外國(guó)家在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)中仍處于邊緣的地位。通過(guò)設(shè)立北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)，北極圈國(guó)家“門羅主義”進(jìn)一步拓展至經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域。

“門羅主義”理念指導(dǎo)下的北極治理目前面臨各種問(wèn)題，如北極治理全球性要求與“門羅主義”主導(dǎo)的北極治理現(xiàn)狀之間的矛盾日益凸顯，北極圈以外國(guó)家和行為體不能深度參與北極地區(qū)的治理，北極治理體系碎片化，北極科學(xué)研究的國(guó)際合作受阻等。北極理事會(huì)越來(lái)越不適應(yīng)北極地區(qū)的治理要求，改革的呼聲亦日益高漲。⑥董利民：“北極理事會(huì)改革困境及領(lǐng)域化治理方案”，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》，2017年卷第2期；Heather A.Conley and Matthew Melino， “An Arctic Redesign：Recommendations to Rejuvenate the Arctic Council，”CSIS，March 14，2016，https：//csis－prod.s3.amazonaws.com／s3fspublic／legacy＿files／files／publication／160302＿Conley＿ArcticRedesign＿Web.pdf，pp.10－18.而召開(kāi)北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是當(dāng)前北極治理科研領(lǐng)域超越北極“門羅主義”的有益嘗試，這將促進(jìn)國(guó)際社會(huì)在北極科研領(lǐng)域的平等協(xié)作，以共同應(yīng)對(duì)氣候變化給北極地區(qū)和全球帶來(lái)的影響。

二、北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的時(shí)代價(jià)值

北極氣候環(huán)境變化的全球性影響需要國(guó)際社會(huì)的科學(xué)合作以及北極地區(qū)的全球治理。北極地區(qū)氣候的快速變化正在影響著脆弱的北極生態(tài)系統(tǒng)，并對(duì)那里的居民產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。與此同時(shí)，北極氣候變化還通過(guò)氣候系統(tǒng)或海平面上升來(lái)影響全球生態(tài)系統(tǒng)。應(yīng)對(duì)這些變化需要國(guó)際社會(huì)的集體努力、精心協(xié)調(diào)和周密計(jì)劃，因?yàn)椤皼](méi)有哪個(gè)國(guó)家能夠獨(dú)自應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能在這個(gè)艱難而嚴(yán)峻的環(huán)境中孤軍奮戰(zhàn)”。①“Report of the 2nd Arctic Science Ministerial：Co-operation in Arctic Science—Challenges and Joint Actions，”2nd Arctic Science Ministerial，October 25－26，2018，https：//www.arcticscienceministerial.org／files／BMBF＿ASM2＿Broschuere＿V1＿A4＿webRZ＿bf.pdf，p.8.國(guó)際社會(huì)需要在科學(xué)研究和調(diào)查、環(huán)境保護(hù)和監(jiān)測(cè)中信息共享以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際合作。②密晨曦：“統(tǒng)一規(guī)范和管理北極考察活動(dòng)具有重要意義”，中國(guó)網(wǎng)，2017年9月21日，http：//ocean.china.com.cn／2017－09／21／content＿41625837.htm。目前眾多國(guó)家和國(guó)際組織亦已普遍認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)北極科學(xué)合作的重要性和緊迫性，國(guó)際、區(qū)域、多邊和雙邊層面的北極科學(xué)合作也在不斷提升。③劉惠榮主編：《北極藍(lán)皮書：北極地區(qū)發(fā)展報(bào)告（2018）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年版，第33頁(yè)。北極氣候環(huán)境變化的全球性影響也必然使北極治理走出區(qū)域性框架，在全球?qū)用嫔险归_(kāi)治理。

在這種大背景下，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬從其國(guó)家利益和全球戰(zhàn)略層面出發(fā)，試圖以應(yīng)對(duì)氣候變化為突破口，將美國(guó)的全球戰(zhàn)略與北極地區(qū)戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，從而獲取北極治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)④郭培清、董利民：“美國(guó)的北極戰(zhàn)略”，《美國(guó)研究》，2015年第6期，第47頁(yè)。，積極推動(dòng)北極地區(qū)的科學(xué)合作。2015年奧巴馬總統(tǒng)訪問(wèn)阿拉斯加，在訪問(wèn)期間了解到氣候變化對(duì)阿拉斯加居民生活的影響，認(rèn)識(shí)到科學(xué)在理解和應(yīng)對(duì)氣候變化中的重要作用。受阿拉斯加之行的驅(qū)動(dòng)，奧巴馬呼吁召開(kāi)北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議討論北極科學(xué)研究，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)了解北極地區(qū)氣候變化的影響。⑤Renee Crain Wagner，“Arctic Indigenous Leaders Share Priorities in Advance of White House Arctic Science Ministerial，”The White House，September 27，2016，https：//obamawhitehouse.archives.gov／blog／2016／09／27／arctic－indigenous－leaders－share－priorities－advance－white－h(huán)ouse－arctic－science.2016年9月28日，第一屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在華盛頓召開(kāi)，出席會(huì)議的代表包括北極研究的主要國(guó)家如美國(guó)、俄羅斯、加拿大、挪威、瑞典、丹麥、冰島、芬蘭、中國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、韓國(guó)等在內(nèi)的24個(gè)國(guó)家和歐盟的科學(xué)部長(zhǎng)以及北極原住民組織的代表。

然而北極地區(qū)的治理和科學(xué)合作在之后仍然表現(xiàn)出強(qiáng)烈的制度性歧視。就在2016年第一屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議后的8個(gè)月（2017年5月），在美國(guó)北極輪值主席國(guó)即將結(jié)束之際的北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，北極圈國(guó)家在北極理事會(huì)框架下第三次簽署了具有法律約束力的《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)定》，該協(xié)定構(gòu)建了對(duì)北極圈以外國(guó)家北極科學(xué)研究的制度性歧視。該協(xié)定仍然遵循北極理事會(huì)既有的“身份規(guī)則”和組織架構(gòu)，區(qū)分締約方與非締約方。締約方是北極圈八國(guó)政府；參與者是締約方的科技部門和機(jī)構(gòu)、研究中心、大學(xué)和學(xué)院、以及代表或代表任何一方或多方行事的承包商、受讓人和其他合作伙伴；而北極理事會(huì)觀察員國(guó)等均屬于非締約方。與此同時(shí)，該協(xié)議確保八個(gè)北極圈國(guó)家的科學(xué)家可自由進(jìn)入各國(guó)已確定的北極地區(qū)進(jìn)行科學(xué)研究和合作，包括：人員、設(shè)備和材料進(jìn)出研究區(qū)域，獲取和使用研究的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，便利數(shù)據(jù)獲取和訪問(wèn)，鼓勵(lì)利用傳統(tǒng)與地方性知識(shí)，提供教育、職業(yè)發(fā)展和培訓(xùn)機(jī)會(huì)。⑥“Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation，”U.S.Department of State，May 11，2017，https：//www.state.gov／agreement－on－enhancing－international－arctic－scientificcooperation／.這些措施使北極圈國(guó)家獲得北極科學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備的優(yōu)勢(shì)地位，而且這些科學(xué)合作便利互惠措施僅適用于北極圈國(guó)家之間，并無(wú)意愿給予北極圈以外國(guó)家類似的便利。⑦同③，第33－34頁(yè)。

《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)定》在北極科學(xué)合作方面的歧視性，促使對(duì)北極科學(xué)研究有興趣的北極圈以外國(guó)家注意到了北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議這個(gè)平臺(tái)的非歧視性，并對(duì)主辦后續(xù)的會(huì)議表現(xiàn)出了極大的熱情。2018年10月25日和26日，德國(guó)、芬蘭和歐盟在柏林聯(lián)合主辦第二屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，會(huì)議的主題是“北極科學(xué)合作：挑戰(zhàn)和聯(lián)合行動(dòng)”，會(huì)議的既定目標(biāo)是加強(qiáng)北極研究領(lǐng)域的國(guó)際合作，對(duì)北極研究有興趣的國(guó)家如美國(guó)、加拿大、俄羅斯、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)、西班牙、波蘭等在內(nèi)的25個(gè)國(guó)家和歐盟以及北極理事會(huì)中的6個(gè)北極原住民組織，都派出高級(jí)別代表團(tuán)出席會(huì)議，參加本次會(huì)議的科學(xué)家共計(jì)252位。約30個(gè)國(guó)家的政府代表就第二屆會(huì)議的優(yōu)先主題發(fā)表演講，會(huì)議上被提及的北極科學(xué)項(xiàng)目超過(guò)260個(gè)，會(huì)議發(fā)表的部長(zhǎng)聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)北極科學(xué)研究國(guó)際合作的必要性。①“Report of the 2nd Arctic Science Ministerial：Co－operation in Arctic Science—Challenges and Joint Actions，”2nd Arctic Science Ministerial，October 25－26，2018，https：//www.arcticscienceministerial.org／files／BMBF＿ASM2＿Broschuere＿V1＿A4＿webRZ＿bf.pdf，p.36.

2018年第二屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，人們對(duì)北極生態(tài)系統(tǒng)的變化及其區(qū)域性和全球性影響深有體會(huì)。盡管北極地區(qū)氣候變化的成因主要來(lái)自該地區(qū)以外的活動(dòng)，北極的變暖速度卻幾乎是全球平均水平的兩倍，因此有必要加強(qiáng)北極利益攸關(guān)者之間尤其是北極圈國(guó)家與北極圈以外國(guó)家間的科學(xué)合作與協(xié)作，以增進(jìn)對(duì)北極地區(qū)變化的理解。北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在采取緩解、適應(yīng)和改善北極氣候變化方面具有重要意義。②“About ASM3，”3rd Arctic Science Ministerial，https：//asm3.org／about－asm3／，訪問(wèn)時(shí)間：2020年12月10日。第三屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議由日本和冰島聯(lián)合主辦，原計(jì)劃于2020年11月在日本東京召開(kāi)，由于全球性新冠肺炎疫情（COVID－19）大流行的影響，計(jì)劃延期至2021年5月召開(kāi)。第三屆會(huì)議旨在利用之前兩次會(huì)議的良好基礎(chǔ)，以公開(kāi)、透明的方式協(xié)調(diào)北極利益攸關(guān)方的北極觀測(cè)和研究活動(dòng)。

三、北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的宗旨導(dǎo)向

盡管到目前為止北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議只召開(kāi)了兩屆，但從兩屆會(huì)議的報(bào)告中能清晰地看出其定位：為應(yīng)對(duì)北極氣候環(huán)境變化給北極地區(qū)和世界范圍帶來(lái)的影響，由各國(guó)政府、原住民組織以及國(guó)際組織等相關(guān)行為體代表參加的、為人類更好地了解北極、提高精確預(yù)測(cè)氣候變化的能力、保護(hù)人類社會(huì)未來(lái)的安全而創(chuàng)建的政府決策者和科學(xué)界之間直接互動(dòng)的多邊合作和交流平臺(tái)。這個(gè)目標(biāo)定位表明北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議有四個(gè)特征。

第一，強(qiáng)調(diào)北極氣候變化對(duì)全球地區(qū)和人類社會(huì)未來(lái)的影響，而不僅僅是對(duì)北極地區(qū)當(dāng)下的影響。第一屆會(huì)議報(bào)告《支持北極科學(xué)：白宮北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議摘要》中梳理了北極氣候變化對(duì)北極地區(qū)和全球的影響，包括：北極地區(qū)的年平均氣溫上升速度是全球年平均氣溫的兩倍以上，大氣層的這種快速變化反映在陸地和海洋的快速變化中。最具戲劇性變化發(fā)生在冰凍圈的海冰、淡水冰、積雪、陸地冰原、冰川和永久凍土之中：多年凍土正在變暖和解凍，改變了地貌、排水方式和棲息地，并增加了釋放溫室氣體的潛力，這將加劇北極地區(qū)和全球的變暖；冰川、高山冰蓋和格陵蘭冰蓋正在縮小，導(dǎo)致全球海平面加速上升；北極地區(qū)海冰的范圍、厚度和體積的減少，帶來(lái)了更大范圍的海面波浪和更大的海岸侵蝕，加劇了依賴冰進(jìn)行海洋哺乳動(dòng)物狩獵的原住民社區(qū)的挑戰(zhàn)；越來(lái)越多的證據(jù)表明，海冰減少正在改變低緯度地區(qū)不斷變化的大氣環(huán)流模式，從而影響天氣，增加極端天氣的頻率。因此，迫切需要加強(qiáng)對(duì)這些現(xiàn)象的科學(xué)監(jiān)測(cè)和研究，以便更好地了解快速變化的北極環(huán)境系統(tǒng)的成因和后果。③The White House Arctic Science Ministerial，“Supporting Arctic Science，A Summary of the White House Arctic Science Ministerial Meeting，”September 28，2016，https：//storage.googleapis.com／arcticgov－static／publications／other／Supporting＿Arctic＿Science＿1.pdf，p.6.

第二，強(qiáng)調(diào)北極氣候變化的應(yīng)對(duì)措施和合作的全球性。既然北極氣候變化對(duì)北極地區(qū)和全球都有影響，進(jìn)行國(guó)際社會(huì)的合作以應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)就理所應(yīng)當(dāng)。德國(guó)聯(lián)邦教育與研究部長(zhǎng)安雅·卡里切克（Anja Karliczek）在第二屆會(huì)議發(fā)言中指出：“北極的變化對(duì)全球都有影響，也影響著我們的氣候”，“我們正在北極進(jìn)行研究，以確保我們?nèi)祟愇磥?lái)的安全。我們共同希望提高我們精確預(yù)測(cè)氣候變化的能力?！睔W盟科學(xué)與創(chuàng)新研究專員卡洛斯·莫達(dá)斯（Carlos Moedas）指出：“北極不僅是那些稱之為家園的人的責(zé)任。我們知道，該地區(qū)對(duì)我們世界其他地區(qū)的健康、安全與保障有著超乎尋常的影響。因此，這是我們所有人的責(zé)任，我們需要多邊合作來(lái)解決這些問(wèn)題?！狈姨m教育部長(zhǎng)桑尼·格拉恩·拉松寧（Sanni Grahn－Laasonen）也說(shuō)道：“保護(hù)北極地區(qū)的人民和生態(tài)系統(tǒng)是我們的責(zé)任和義務(wù)。這需要全球覺(jué)醒和合作”。①“Report of the 2nd Arctic Science Ministerial：Co－operation in Arctic Science—Challenges and Joint Actions，”2nd Arctic Science Ministerial，October 25－26，2018，https：//www.arcticscienceministerial.org／files／BMBF＿ASM2＿Broschuere＿V1＿A4＿webRZ＿bf.pdf，p.6－7.現(xiàn)階段在北極地區(qū)的科學(xué)合作主要集中在：加強(qiáng)和集成北極觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)共享、促進(jìn)北極數(shù)據(jù)的獲取、共享北極研究基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)增強(qiáng)北極適應(yīng)能力、評(píng)估北極環(huán)境和社會(huì)的脆弱性。②The White House Arctic Science Ministerial，“Supporting Arctic Science，A Summary of the White House Arctic Science Ministerial Meeting，”September 28，2016，https：//storage.googleapis.com／arcticgov－static／publications／other／Supporting＿Arctic＿Science＿1.pdf，pp.2－3.這些共享不僅僅是環(huán)北極圈國(guó)家之間的共享，而是世界上所有對(duì)北極科學(xué)研究有興趣的國(guó)家的共享。

第三，強(qiáng)調(diào)北極圈以外的國(guó)家對(duì)北極科學(xué)研究所做的貢獻(xiàn)。第二屆會(huì)議共有33個(gè)國(guó)家、地區(qū)和組織提交了260多個(gè)北極科學(xué)研究項(xiàng)目，這些項(xiàng)目既有較小的專題研究，也有規(guī)模龐大的綜合計(jì)劃。表1依據(jù)對(duì)本屆會(huì)議議題的貢獻(xiàn)程度，總結(jié)了各國(guó)、地區(qū)和組織在北極不同科學(xué)領(lǐng)域的貢獻(xiàn)情況。在第一個(gè)議題“加強(qiáng)、整合和維持北極觀測(cè)，便利獲取北極數(shù)據(jù)，共享北極研究基礎(chǔ)設(shè)施”貢獻(xiàn)較多的8個(gè)國(guó)家中，北極圈以外的國(guó)家占5個(gè)；在第二個(gè)議題“了解北極變化的區(qū)域和全球動(dòng)態(tài)”貢獻(xiàn)較多的16個(gè)國(guó)家和組織中，北極圈以外的國(guó)家占10個(gè)；即使在第三個(gè)領(lǐng)域“評(píng)估北極環(huán)境和社會(huì)的脆弱性并建立恢復(fù)力”的7個(gè)國(guó)家和原住民組織中，也有2個(gè)北極圈以外的國(guó)家。從這些數(shù)據(jù)可以看出，在北極科學(xué)研究中，北極圈以外的國(guó)家不是旁觀者，而是積極參與者并能對(duì)北極科學(xué)做出重要貢獻(xiàn)。③Lester L.Lyles，Sherri Goodman，and Robert E.Hunter，“Arctic Science Moves to Center Stage，”Atlantic Council，September 26，2016，https：//www.atlanticcouncil.org／blogs／new－atlanticist／arctic－science－moves－to－center－stage／.

第四，北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議試圖為政府決策者和科學(xué)界之間直接對(duì)話提供平臺(tái)。第一屆會(huì)議日程為一天，只開(kāi)了部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，主要是各國(guó)科學(xué)部長(zhǎng)或原住民組織代表匯報(bào)本國(guó)或本組織的北極科學(xué)研究進(jìn)展情況，各國(guó)的代表團(tuán)一般由本國(guó)的科學(xué)管理部門官員和科學(xué)家組成。第二屆會(huì)議日程是兩天，第一天是科學(xué)論壇（the Science Forum），第二天是部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，第一天晚上還有一個(gè)給參會(huì)者提供交流機(jī)會(huì)的招待會(huì)。第三屆會(huì)議采取了新的形式，邀請(qǐng)北極自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)研究人員參加貫穿2020年上半年的三次科學(xué)會(huì)議，包括2020年3月在日本東京召開(kāi)的“第六屆國(guó)際北極研究研討會(huì)”、2020年3月27日至4月2日在冰島阿庫(kù)雷里召開(kāi)的“2020年北極觀測(cè)峰會(huì)”和“北極科學(xué)高峰周”，以及2020年6月15日至20日在俄羅斯阿爾漢格爾斯克舉辦的“第十屆北極社會(huì)科學(xué)國(guó)際大會(huì)”。這樣的議程設(shè)置是為了推動(dòng)政府決策者與科學(xué)家及科學(xué)團(tuán)體之間的對(duì)話。正如芬蘭教育部長(zhǎng)桑尼·格拉恩·拉松寧所說(shuō)，我們需要“決策者和科學(xué)界之間的直接互動(dòng)?！雹堋癛eport of the 2nd Arctic Science Ministerial：Co－operation in Arctic Science—Challenges and Joint Actions，”2nd Arctic Science Ministerial，October 25－26，2018，https：//www.arcticscienceministerial.org／files／BMBF＿ASM2＿Broschuere＿V1＿A4＿webRZ＿bf.pdf，p.7.

從上述目標(biāo)定位可以看出，與北極理事會(huì)等政府間論壇不同，北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議強(qiáng)調(diào)北極環(huán)境變化對(duì)北極以外地區(qū)的影響，強(qiáng)調(diào)北極科學(xué)研究的多元性、平等性以及行為體之間的合作，強(qiáng)調(diào)北極圈以外的國(guó)家對(duì)北極科學(xué)研究所做的貢獻(xiàn)。與國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)等非政府北極科學(xué)研究組織也有不同，北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議旨在推動(dòng)政府決策者與科學(xué)研究團(tuán)體之間的對(duì)話，為北極科學(xué)研究的正確和準(zhǔn)確決策作出貢獻(xiàn)。

表1 為第二次北極科學(xué)部長(zhǎng)會(huì)議議題做出貢獻(xiàn)的國(guó)家、地區(qū)和原住民組織

四、中國(guó)參與北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議現(xiàn)狀與路徑

4.1 中國(guó)參與北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的現(xiàn)狀

中國(guó)自2016年首屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議開(kāi)始就重視會(huì)議討論，中方參會(huì)代表數(shù)量和級(jí)別不斷提升，對(duì)中國(guó)參與北極國(guó)際科研合作立場(chǎng)和具體北極科學(xué)議題的討論逐步深入。2016年，中國(guó)駐美國(guó)大使館科技處陳富韜公使銜參贊代表科技部萬(wàn)鋼部長(zhǎng)參加會(huì)議并簽署《部長(zhǎng)聯(lián)合聲明》，①中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部：“首屆白宮北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在華盛頓召開(kāi)”，科技部網(wǎng)站，2016年10月19日，http：//www.most.gov.cn／kjbgz／201610／t20161019＿128269.htm。中國(guó)高校兩名科學(xué)家代表出席會(huì)議。2018年，中國(guó)科技部副部長(zhǎng)黃衛(wèi)率團(tuán)出席第二屆會(huì)議并作大會(huì)發(fā)言，強(qiáng)調(diào)了中國(guó)愿與各國(guó)家一起，深化有關(guān)雙邊和多邊合作，為北極可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)力量的意愿，來(lái)自中國(guó)高校和研究所的七名科學(xué)家參加了北極科學(xué)論壇。②中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部：“科技部副部長(zhǎng)黃衛(wèi)出席第二屆北極科學(xué)部長(zhǎng)會(huì)議”，科技部網(wǎng)站，2018年11月15日。http：//www.most.gov.cn／kjbgz／201811／t20181115＿142760.htm。2020年“北極科學(xué)高峰周”（3月23日—4月2日）是第三屆會(huì)議收集各方意見(jiàn)、塑造會(huì)議議題的重要平臺(tái)。在科學(xué)高峰周線上視頻會(huì)議中，中國(guó)自然資源部第二海洋研究所李家彪院士做了主旨報(bào)告，介紹了由中國(guó)自主建造的第一艘破冰船“雪龍2”將執(zhí)行的“中國(guó)第11次北極科學(xué)考察—國(guó)際開(kāi)放航次”，其他與會(huì)專家對(duì)此表示出極大的興趣。③“我所組織2020年北極科學(xué)高峰周專題視頻會(huì)議”，自然資源部第二海洋研究所，2020年4月8日，http：//www.sio.org.cn／redir.php？catalog＿id＝84＆object＿id＝311194。

盡管中國(guó)通過(guò)前兩屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議提升了本國(guó)參與北極科研的實(shí)踐和話語(yǔ)，但仍面臨一些問(wèn)題。首先，在北極地緣政治日趨復(fù)雜的背景下，一些國(guó)家尤其美國(guó)對(duì)中國(guó)北極科學(xué)事務(wù)進(jìn)行軍事化曲解，①Yun Sun，“Defining the Chinese Threat in the Arctic，”The Arctic Institute，April 7，2020，https：//www.thearcticinstitute.org／defining－the－chinese－threat－in－the－arctic／；Michael R.Pompeo，“Looking North：Sharpening America's Arctic Focus”，U.S.Department of State，May 6，2019，https：//www.state.gov／lookingnorth－sharpening－americas－arctic－focus／.由此引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)北極科學(xué)活動(dòng)的猜疑和擔(dān)心，對(duì)中國(guó)參與北極科學(xué)事務(wù)產(chǎn)生不利影響。其次，根據(jù)第二屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議貢獻(xiàn)總結(jié)表，中國(guó)在前兩屆會(huì)議科研成果中的貢獻(xiàn)分布并不均勻。中國(guó)在加強(qiáng)、整合和維持北極觀測(cè)資料，促進(jìn)北極數(shù)據(jù)獲取，共享北極研究基礎(chǔ)設(shè)施方面貢獻(xiàn)較大，在了解北極變化的區(qū)域和全球動(dòng)態(tài)方面做出了一定的貢獻(xiàn)，而在評(píng)估北極環(huán)境和社會(huì)的脆弱性并增強(qiáng)抵御能力方面貢獻(xiàn)較少。②“Report of the 2nd Arctic Science Ministerial：Co－operation in Arctic Science—Challenges and Joint Actions，”2nd Arctic Science Ministerial，October 25－26，2018，https：//www.arcticscienceministerial.org／files／BMBF＿ASM2＿Broschuere＿V1＿A4＿webRZ＿bf.pdf，p.33.再次，全球性新冠肺炎疫情大流行不僅影響北極科研活動(dòng)的開(kāi)展和實(shí)施，也給相關(guān)會(huì)議的組織和召開(kāi)帶來(lái)諸多不便。

4.2 中國(guó)參與北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的路徑

2018年《中國(guó)的北極政策》白皮書明確指出，“在區(qū)域?qū)用?，中?guó)積極參與政府間北極區(qū)域性機(jī)制……中國(guó)支持通過(guò)北極科技部長(zhǎng)會(huì)議等平臺(tái)開(kāi)展國(guó)際合作?！雹壑腥A人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：“《中國(guó)的北極政策》白皮書（全文）”，國(guó)新網(wǎng)，2018年1月26日，http：//www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1618203／1618203.htm。中國(guó)作為北極理事會(huì)的觀察員國(guó)在北極事務(wù)中話語(yǔ)權(quán)有限，而北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是賦予中國(guó)以平等身份參與北極事務(wù)的平臺(tái)。北極科學(xué)研究是中國(guó)能直接介入北極事務(wù)的最有效手段，④何劍鋒、張芳：“從北極國(guó)家的北極政策剖析北極科技發(fā)展趨勢(shì)”，《極地研究》，2012年第4期，第413頁(yè)。北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是國(guó)際社會(huì)了解中國(guó)北極科學(xué)研究的重要窗口，也將成為中國(guó)在北極治理中構(gòu)建“北極利益攸關(guān)者”身份重要方式之一。⑤董利民：“中國(guó)‘北極利益攸關(guān)者’身份建構(gòu)——理論與實(shí)踐”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第6期，第65－77頁(yè)。中國(guó)可從以下幾個(gè)方面積極參與、利用和塑造北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制，從而提升自身在北極治理中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

第一，考慮適時(shí)舉辦北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。中國(guó)與國(guó)際組織或機(jī)制的關(guān)系正在從簡(jiǎn)單的參與者向承擔(dān)更多責(zé)任的管理者角色轉(zhuǎn)變，大國(guó)可以借助國(guó)際組織或機(jī)制推動(dòng)觀念的擴(kuò)散、規(guī)則的制定、信息的匯集，⑥蘇長(zhǎng)和：“全球治理體系轉(zhuǎn)型中的國(guó)際制度”，《當(dāng)代世界》，2015年第11期，第37頁(yè)。北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以科學(xué)研究為切入點(diǎn)，為中國(guó)提供了參與北極事務(wù)和治理的重要平臺(tái)。在此方面，中國(guó)可以借鑒本國(guó)召開(kāi)北極領(lǐng)域重要國(guó)際會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)（如2019年在上海舉辦的“北極圈論壇”），并積極學(xué)習(xí)其他北極圈以外國(guó)家的會(huì)議實(shí)踐。德國(guó)和日本分別主辦第二屆和第三屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，可直接為今后中國(guó)舉辦該會(huì)議提供借鑒。德國(guó)和日本采取了與北極理事會(huì)輪值主席合作的方式，如德國(guó)、芬蘭和歐盟合作主辦了第二屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，日本和冰島聯(lián)合主辦第三屆。中國(guó)也可以考慮與即將擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)的俄羅斯合作主辦第四屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，俄羅斯和中國(guó)最近幾年在北極地區(qū)積極的合作實(shí)踐也為聯(lián)合主辦北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議提供可能。

第二，豐富北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議提案內(nèi)容，增進(jìn)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)北極政策和科學(xué)活動(dòng)了解。針對(duì)中國(guó)在前兩屆會(huì)議中科研成果收集有限的情況，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步豐富北極科研成果提案并鼓勵(lì)科研人員參與相關(guān)議題討論，突出中國(guó)在北極科學(xué)研究中的貢獻(xiàn)，提高中國(guó)北極科學(xué)考察和中國(guó)科學(xué)家的國(guó)際影響力。例如介紹中國(guó)第十次北極科考成果、國(guó)產(chǎn)水下滑翔機(jī)在北極海域組網(wǎng)觀測(cè)應(yīng)用、⑦“‘海燕’遨游北極，助力第十次北極航次觀測(cè)任務(wù)——我國(guó)首次實(shí)現(xiàn)水下滑翔機(jī)在北極海域組網(wǎng)觀測(cè)”，自然資源部第一海洋研究所，2019年9月30日，http：//www.fio.org.cn／news／news－detail－9127.htm。中國(guó)第十一次北極科學(xué)考察成果、以及“北極氣候研究多學(xué)科流動(dòng)觀測(cè)站”在北極環(huán)境變化監(jiān)測(cè)領(lǐng)域中我國(guó)做出的貢獻(xiàn)。黃衛(wèi)副部長(zhǎng)在第二屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上提出的三點(diǎn)倡議，包括進(jìn)一步推進(jìn)北極觀測(cè)的合作與共享、進(jìn)一步加強(qiáng)北極和全球系統(tǒng)相互作用的研究、更加關(guān)注北極生態(tài)環(huán)境與北極居民，①中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部：“科技部副部長(zhǎng)黃衛(wèi)出席第二屆北極科學(xué)部長(zhǎng)會(huì)議”，科技部網(wǎng)站，2018年11月15日，http：//www.most.gov.cn／kjbgz／201811／t20181115＿142760.htm。為中國(guó)進(jìn)一步深化北極科研國(guó)際合作指明了方向。

第三，利用北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議平臺(tái)，增強(qiáng)中國(guó)參與北極科研活動(dòng)的渠道，深入推進(jìn)國(guó)際科學(xué)合作。中國(guó)外交部北極事務(wù)特別代表高風(fēng)建議中國(guó)極地科學(xué)界加強(qiáng)橫向聯(lián)系，設(shè)置北極科學(xué)重大課題，并積極在國(guó)際會(huì)議上發(fā)聲，“可以借廣泛的科技合作機(jī)會(huì)，務(wù)實(shí)地參與到北極事務(wù)全球治理中去”。②“外交部北極事務(wù)特別代表高風(fēng)：科學(xué)外交助力中國(guó)參與北極事務(wù)”，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2018年2月7日，http：//epaper.21jingji.com／html／2018－02／07／content＿80370.htm。中國(guó)在強(qiáng)調(diào)自身北極科研活動(dòng)的同時(shí)，還應(yīng)利用北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議作為跨政府科學(xué)合作的平臺(tái)，促進(jìn)中國(guó)與各國(guó)在北極地區(qū)的科學(xué)合作。馬克·蘭廷尼（Marc Lanteigne）曾指出，東亞的北極身份建立主要基于科學(xué)外交的發(fā)展以及與北極圈國(guó)家的潛在研究伙伴關(guān)系。③Tse－Kang Leng，“The Prospects of Integration and International Cooperation，”in：East Asia：Russian－Taiwanese Symposium，August 23–26，2016，Vladivostok：Far Eastern Federal University，http：//newdoc.nccu.edu.tw／acadbonus／11／10500442／10500442.pdf.p.138.北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在提供北極科學(xué)交流場(chǎng)所的同時(shí)，也為世界各國(guó)提供了合作的平臺(tái)，作為東亞國(guó)家的中日韓可以在北極科學(xué)研究上進(jìn)一步合作，共同推動(dòng)北極科學(xué)研究的進(jìn)步，增進(jìn)人類對(duì)北極地區(qū)的了解。

第四，積極應(yīng)對(duì)疫情變化，利用線上交流平臺(tái)參與北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議討論。受新冠肺炎疫情的影響，第三屆北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的一系列會(huì)議由線下參會(huì)轉(zhuǎn)為線上討論，線上交流平臺(tái)可能為中國(guó)等國(guó)家參與北極科學(xué)研究提供新的交流空間，塑造更加平等透明的交流環(huán)境。如中國(guó)代表在2020年“北極科學(xué)高峰周”線上視頻會(huì)議中的主旨報(bào)告，就有助于增進(jìn)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)北極科研活動(dòng)的了解，助力中國(guó)積極參與第三屆會(huì)議的討論。

五、結(jié) 語(yǔ)

盡管到目前為止北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議只召開(kāi)了兩屆，但已有學(xué)者認(rèn)為這個(gè)機(jī)制有不同尋常之處，它的召開(kāi)產(chǎn)生了一個(gè)出人意料的效果，“使北極理事會(huì)面臨被邊緣化的威脅”④董利民：“北極理事會(huì)改革困境及領(lǐng)域化治理方案”，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》，2017年卷第2期，第234頁(yè)。，至少在北極科學(xué)研究方面，北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議有極大可能使北極理事會(huì)相形見(jiàn)絀。北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在北極治理理念方面已走出北極理事會(huì)、北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的“門羅主義”的局限性，給各國(guó)、國(guó)際組織平等參與北極科學(xué)研究和合作提供了平臺(tái)，不僅吸引了國(guó)際社會(huì)中的北極研究興趣者，而且北極理事會(huì)的成員國(guó)、永久參與方也積極參與其中。

目前北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是相關(guān)國(guó)家、國(guó)際組織和原住民代表促進(jìn)北極科學(xué)合作的交流平臺(tái)，而非決策機(jī)構(gòu)，會(huì)議達(dá)成的聯(lián)合聲明不具有法律約束力。北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議能否成為北極科學(xué)事務(wù)的決策者，主要取決于它的意愿與能力。前者包括其目標(biāo)和各方代表實(shí)現(xiàn)宗旨意愿的強(qiáng)烈程度，后者表現(xiàn)為參會(huì)代表的能力大小。

在意愿方面，北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議旨在推動(dòng)人類共同關(guān)注的國(guó)際北極科學(xué)合作。從已召開(kāi)的會(huì)議議題與各國(guó)簽署的聯(lián)合聲明內(nèi)容來(lái)看，目前北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的作用主要體現(xiàn)為影響和推動(dòng)北極科學(xué)合作。參會(huì)代表僅能影響而非直接參與北極科學(xué)事務(wù)決策，且他們尚未表示出推動(dòng)北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議成為北極科學(xué)事務(wù)決策者的意愿。在能力方面，北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議能有效推動(dòng)北極科學(xué)合作。前兩屆會(huì)議代表大體為各國(guó)和組織的科學(xué)和教育領(lǐng)域最高級(jí)別官員，這不僅表明這個(gè)會(huì)議受到各國(guó)政府的高度重視，而且也說(shuō)明它在影響各國(guó)北極科學(xué)決策、促進(jìn)各國(guó)科學(xué)政策協(xié)調(diào)等方面所擁有較強(qiáng)的能力和資源?？傊?，北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議擁有成為北極科學(xué)事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)的潛力，最終能否實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)關(guān)鍵在于各方代表的意愿，在此方面，中國(guó)、日本、德國(guó)等對(duì)北極事務(wù)有強(qiáng)烈興趣的國(guó)家可以推動(dòng)其完成決策者角色的轉(zhuǎn)變。