河湖長制推行成效及經(jīng)驗(yàn)探索

代曉炫,王麗影,楊戴思

(1.中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司,廣東 廣州 510610；2.珠江水利委員會(huì)水生態(tài)工程中心,廣東 廣州 510610)

2007年無錫市太湖藍(lán)藻爆發(fā)并引起供水危機(jī)后，無錫市于當(dāng)年8月開始了流域治理機(jī)制上的創(chuàng)新嘗試，“河長制”在國內(nèi)首創(chuàng)[1-2]。2014—2015年，部分城市開始試點(diǎn)實(shí)施河長制，河長制逐步推廣[3-4]。2016年11月、2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》、《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，明確要求到2018年底前全國各地全面建立河長制湖長制，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長體系。隨著河長制湖長制的建立，在城市水環(huán)境改善、農(nóng)村河道整治、中小河流治理[5]、水域岸線管理、水利信息化等方面，對河湖管理工作起到了推動(dòng)促進(jìn)作用。

本文簡述了河長制體制機(jī)制的建設(shè)運(yùn)行過程，概述河長制專項(xiàng)行動(dòng)目前取得的成效，對河長制工作中的特色創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。通過對河長制工作進(jìn)行回顧和亮點(diǎn)挖掘，以期對各地河長制工作有可借鑒之用。

1 河長制體制機(jī)制建設(shè)與運(yùn)行

2017—2018年，各級(jí)省、市、縣級(jí)人民政府，通過印發(fā)“全面推行河長制工作方案”、“推行湖長制的實(shí)施意見”，明確河湖名錄、各級(jí)河長名單，建立河長制、湖長制組織體系。2018年6月底，全國全面建立河長制，提前半年完成中央提出的目標(biāo)任務(wù)；2018年年底，如期建立了湖長制。各地由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任本級(jí)總河長，縣級(jí)及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室。為加強(qiáng)河長制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各級(jí)政府成立了全面推行河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并由河長制辦公室承擔(dān)具體事務(wù)工作。在廣東、貴州等省建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長體系[6]，比兩辦印發(fā)的《意見》多了村級(jí)河長；這種設(shè)立，將村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對河長制的參與調(diào)動(dòng)起來，進(jìn)一步促進(jìn)了河湖管護(hù)工作的落地。

為健全全面推行河長制工作的配套制度，按照兩辦印發(fā)的《意見》，各級(jí)政府需建立河長制會(huì)議制度、信息共享制度、工作督查制度。地方省市在推行相關(guān)工作的過程中，結(jié)合相關(guān)地市工作的需求，不斷完善河長制制度：如廣東省為建立順暢的省、市、縣級(jí)的上下聯(lián)動(dòng)，建立信息報(bào)送制度；為明確河長巡查的頻次、要點(diǎn)，建立了河長巡查制度；為健全河長制工作考核問責(zé)機(jī)制，制定了工作驗(yàn)收、工作考核制度。

2 河長制專項(xiàng)行動(dòng)取得的成效

在全面建立湖長制組織體系后，圍繞河湖管理與保護(hù)，水利部在全國范圍內(nèi)部署開展了“清四亂”、“河湖管理范圍劃定”等專項(xiàng)行動(dòng)，并取得了突出的成效。此外，部分省市結(jié)合當(dāng)?shù)氐暮雍芾砉ぷ鞯碾A段成效和目標(biāo)，開展了諸如廣東省碧道建設(shè)、浙江省美麗河湖等專項(xiàng)行動(dòng)。

2.1 清四亂成效顯著并轉(zhuǎn)入常態(tài)化

2018年7月，水利部在全國范圍內(nèi)部署開展了河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)，集中清理整治亂占、亂采、亂堆、亂建等突出問題，向河湖頑疾宣戰(zhàn)。河湖“清四亂”是推動(dòng)河長制湖長制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變的第一抓手，是水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的標(biāo)志性工作。地方黨委政府高度重視，14個(gè)省以總河長令部署“清四亂”工作，還有不少省黨委、政府負(fù)責(zé)同志作出專門批示、召開河長會(huì)議予以部署，組織水利及有關(guān)部門合力攻堅(jiān)、扎實(shí)推進(jìn)，解決了一大批侵占河湖、破壞河湖的“老大難”問題，辦成了多年想辦而沒有辦成的事情?！扒逅膩y”專項(xiàng)行動(dòng)圓滿完成既定任務(wù)，取得了明顯成效。截止至2019年11月底，全國共清理整治河湖“四亂”問題13.4萬個(gè)。其中：流域面積1 000 km2以上河流、水面面積1 km2以上湖泊等規(guī)模以上河湖臺(tái)賬內(nèi)，排查出的“四亂”問題5.6萬個(gè)，已整改銷號(hào)5.58萬個(gè)，銷號(hào)率99.7%；規(guī)模以上河湖臺(tái)賬外，地方邊改邊查、邊查邊改，排查出“四亂”問題1.35萬個(gè)，已整改銷號(hào)1.33萬個(gè)，銷號(hào)率98.1%。規(guī)模以下河湖，地方共清理整治了5.98萬個(gè)“四亂”問題。此外，水利部對暗訪督查、媒體曝光、群眾舉報(bào)等發(fā)現(xiàn)的4 800多個(gè)問題，督促地方進(jìn)行了清理整治。

水利部辦公廳于2020年3月發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化的通知》，要求各流域管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)河長制辦公室、水利(水務(wù))廳(局)進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，落實(shí)屬地責(zé)任、深入自查自糾，確保立行立改，不斷規(guī)范管理，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，明確激勵(lì)問責(zé)，深入調(diào)查研究，推進(jìn)“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化。

2.2 河湖管理范圍劃定有序推進(jìn)

2018年12月，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作的通知》，明確工作要求：2020年年底前，基本完成全國河湖管理范圍劃定工作。其中，第一次全國水利普查流域面積1 000 km2以上的河流、水面面積1 km2以上的湖泊，省、市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河湖長的河湖，力爭提前完成。管理任務(wù)較輕的農(nóng)村河湖，可在2021年年底前基本完成；地處無人區(qū)的河湖，各地可根據(jù)管理需求，結(jié)合實(shí)際安排河湖管理范圍劃定工作。該通知提出依法劃定河湖管理范圍作為河長制湖長制的主要任務(wù)，各級(jí)河長制辦公室要積極提請河湖最高層級(jí)河長湖長主動(dòng)抓總負(fù)責(zé)所管轄河湖的管理范圍劃定工作，并將工作任務(wù)分解落實(shí)到各級(jí)各段河長湖長。

根據(jù)水利部河湖管理工作視頻會(huì)議的講話要求，2019年，全國規(guī)模以上應(yīng)劃界河流、湖泊的89%和97%完成河湖管理范圍劃定任務(wù)；河湖長制工作取得新進(jìn)展，河湖面貌明顯改善，人民群眾獲得感、幸福感、安全感持續(xù)增強(qiáng)。

2.3 地方性河長制專項(xiàng)行動(dòng)各具特色

除水利部積極督辦的全國性河湖管理專項(xiàng)行動(dòng)外，各省市結(jié)合當(dāng)?shù)睾雍芾韺?shí)際需求及工作部署，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極開展各種形式各異的河湖管護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，并取得良好效果：上海開展83個(gè)河長制標(biāo)準(zhǔn)化街鎮(zhèn)建設(shè)，福建建成生態(tài)安全水系4 341 km，浙江建成美麗河湖146個(gè)，江蘇建成農(nóng)村生態(tài)河道339條，廣東試點(diǎn)建設(shè)萬里碧道，四川推進(jìn)河湖公園建設(shè)。本文將簡述廣東省碧道建設(shè)、浙江省美麗河湖專項(xiàng)行動(dòng)。

1)廣東省碧道建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)

為貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體戰(zhàn)略部署以及習(xí)總書記對廣東省生態(tài)文明建設(shè)的要求，也為抓好全省全面推行河長制、湖長制工作，2018年廣東省委李希書記提出建設(shè)萬里“碧道”的總體部署：實(shí)施全省萬里“碧道”工程，高水平規(guī)劃，通過建設(shè)廣東萬里“碧道”，將其作為下一階段推動(dòng)河長制、湖長制從“有名”到“有實(shí)”的最重要抓手。在南粵大地上打造“河清岸綠、魚翔淺底、水草豐美、白鷺成群”的生態(tài)廊道，并與陸上“綠道”并行，為老百姓提供美好生活去處。碧道可以理解為是由廣東省總結(jié)的繼“清四亂”、“五清”、“南粵水更清計(jì)劃”之后更高階段的治水版本，其具備多種功能的特點(diǎn)，在內(nèi)容上也兼具自然屬性及經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性。

按照廣東省實(shí)施碧道建設(shè)的統(tǒng)一部署，廣東省各市積極開展碧道試點(diǎn)建設(shè)工作。其中如廣州市已建成蕉門河、東山湖、生物島、花都湖、增江、車陂涌、海珠濕地、流溪河等碧道；珠海市以“天沐河+芒洲濕地段”2條省級(jí)大灣區(qū)碧道試點(diǎn)和香山湖等8條市級(jí)碧道試點(diǎn)建設(shè)為契機(jī)，推動(dòng)“人—水—城”和諧共建，其中芒洲濕地、天沐河濕地已開放使用(見圖1)。通過碧道綜合建設(shè)，廣東省積極營造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

珠海市芒洲濕地

2)浙江省美麗河湖專項(xiàng)行動(dòng)

2019年5月，浙江省水利廳、省治水辦(河長辦)聯(lián)合印發(fā)《浙江省美麗河湖建設(shè)行動(dòng)方案(2019—2022年)》，以實(shí)現(xiàn)全域美麗河湖為目標(biāo)，全力實(shí)施“百江千河萬溪水美”工程。該方案指出：全面把握美麗河湖作為新時(shí)代“五水共治”新目標(biāo)的重要意義，以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要為出發(fā)點(diǎn)，高水平高質(zhì)量推進(jìn)全域美麗河湖建設(shè)，為新時(shí)代美麗浙江建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的河湖生態(tài)安全基礎(chǔ)支撐與保障。

美麗河湖建設(shè)被列為浙江省政府十大民生實(shí)事之首。圍繞鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和大花園建設(shè)，以全域化、高質(zhì)量為目標(biāo)，全面啟動(dòng)“百江千河萬溪水美”工程，全年建成美麗河湖146條，努力構(gòu)建“一村一溪一風(fēng)景、一鎮(zhèn)一河一風(fēng)情、一城一江一風(fēng)光”的新格局，德清縣蠡山漾被水利部列為第一批示范河湖。在民生實(shí)事公眾評價(jià)中，美麗河湖建設(shè)好評率99.1%，極大提升了當(dāng)?shù)厝罕姷墨@得感和幸福感，成為助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新引擎[7]。

3 特色創(chuàng)新要點(diǎn)

全面推行河長制工作以來，各地積極探索、突出特色、狠抓落實(shí)，強(qiáng)力推進(jìn)河長制工作體制機(jī)制創(chuàng)新。通過在新制度、新機(jī)制、新手段3個(gè)方面不斷發(fā)力，進(jìn)一步夯實(shí)了河長制長效管理機(jī)制、拓展了先進(jìn)技術(shù)在全面推行河長制工作中的應(yīng)用。

3.1 制度創(chuàng)新

為保障相關(guān)河湖管理保護(hù)工作的順利有序開展，在廣東省的部分市級(jí)河長制辦公室制定實(shí)施了諸如年度工作方案、水質(zhì)監(jiān)測抽查、河湖管護(hù)指引等指導(dǎo)性文件；為讓相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，編制了河長制湖長制規(guī)定、河長制述職方案、河湖長履職標(biāo)準(zhǔn)化管理流程3項(xiàng)制度文件，從而規(guī)范了河長的工作職責(zé)及履職、述職要求。

此外，各地積極創(chuàng)新，根據(jù)地方河湖長制工作需求，主動(dòng)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，例如江西省發(fā)布了全國首部河長制湖長制工作省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)《河長制湖長制工作規(guī)范》(DB36/T 1219—2019)；江蘇省出臺(tái)了河長湖長履職辦法、河道管理河長制考核辦法；珠海市制定了河湖長履職標(biāo)準(zhǔn)化管理流程、對各區(qū)河長制湖長制重點(diǎn)工作對口聯(lián)系下沉督辦工作制度。通過該類配套制度文件的制定，各地對河長制的組織結(jié)構(gòu)、工作職責(zé)、考核問責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)化管理流程等都作出了明確的規(guī)定，使河長制工作做到有法可依、有章可循。

3.2 機(jī)制創(chuàng)新

為推進(jìn)各項(xiàng)河湖管理保護(hù)工作，各地從河長負(fù)責(zé)制的角度出發(fā)，制定了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)措施。本文介紹部分地市在領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)監(jiān)督、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌方面的機(jī)制創(chuàng)新。

一是領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)監(jiān)督機(jī)制。以廣東省珠海市為例，為進(jìn)一步全力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，推動(dòng)黑臭水體整治工作，創(chuàng)新建立四級(jí)人大代表掛點(diǎn)監(jiān)督機(jī)制：采取省、市、區(qū)、鎮(zhèn)四級(jí)人大代表聯(lián)動(dòng)的方式加強(qiáng)對整治效果的監(jiān)督，每條黑臭水體都由四級(jí)人大代表掛點(diǎn)，通過常態(tài)化巡查和定期通報(bào)的方式，督促各級(jí)政府及相關(guān)職能部門加快整治工作。

二是搭建上下游協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制。為推進(jìn)跨行政區(qū)的水體治理，由上下游的河長制辦公室出面協(xié)調(diào)召集上下游的河長，協(xié)調(diào)上下游的治水工作。2018年廣東省在東江、韓江、北江、西江、鑒江流域相繼召開首次河長制湖長制工作聯(lián)席會(huì)議并簽署流域合作框架協(xié)議，協(xié)調(diào)解決跨市級(jí)行政區(qū)的流域治理問題。在河長制背景下，該類跨區(qū)合作機(jī)制更為頻繁順暢，深化了跨境流域水污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，形成上下游、左右岸、干支流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的工作合力，促進(jìn)流域范圍內(nèi)的長治久清。

除上述兩類機(jī)制外，部分地方河長辦積極探索如何將河長制工作在區(qū)、鎮(zhèn)、村級(jí)河長中間細(xì)化、落地，并將河長日常巡河工作與河道保護(hù)工作切實(shí)需求相結(jié)合。珠海市香洲區(qū)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步明確鎮(zhèn)街社區(qū)河長職責(zé)強(qiáng)化督辦考核的通知》，按照“巡辦分離”的原則，從兩個(gè)層次明確河長職責(zé)：一是社區(qū)級(jí)河長和鎮(zhèn)街級(jí)河長之間，社區(qū)級(jí)河長側(cè)重于“巡”，鎮(zhèn)街級(jí)河長負(fù)責(zé)解決社區(qū)級(jí)河長上報(bào)的問題，側(cè)重于“辦”；二是鎮(zhèn)街級(jí)河長和區(qū)級(jí)河長、區(qū)相關(guān)職能部門、管養(yǎng)單位之間，鎮(zhèn)街級(jí)河長側(cè)重于“巡”，區(qū)級(jí)河長、區(qū)相關(guān)職能部門、管養(yǎng)單位負(fù)責(zé)解決鎮(zhèn)街級(jí)河長上報(bào)的問題，側(cè)重于“辦”?！把厕k分離”工作機(jī)制以問題為導(dǎo)向，明確了社區(qū)河長、鎮(zhèn)街河長、職能部門、區(qū)河長辦四級(jí)發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)問題、辦理問題、督辦問題的工作職責(zé)，確保問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決，取得了明顯成效。珠海市金灣區(qū)建立領(lǐng)導(dǎo)班子夜間巡河制度。為加強(qiáng)對入河排污口的管控，對偷排問題“早發(fā)現(xiàn)、早處理”，金灣區(qū)要求鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員在工作日的夜間帶領(lǐng)鎮(zhèn)河長辦及相關(guān)職能部門，通過在城鎮(zhèn)生活排水夜間高峰期對鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)河湖巡回檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)接亂接排口及工業(yè)偷排或其他涉水違法問題，將巡河工作與治河工作切實(shí)關(guān)聯(lián)，并盡快予以處理和解決。

3.3 手段創(chuàng)新

各地在河長制巡河、清四亂的工作中，積極采用新的技術(shù)手段，如使用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等，提高了河湖管護(hù)工作的智能化，在行政管理的技術(shù)手段應(yīng)用上，不斷創(chuàng)新。

一是利用衛(wèi)星遙感技術(shù)協(xié)助數(shù)據(jù)采集和處理。山東省通過綜合使用高分一號(hào)、高分二號(hào)衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，快速提取河道劃界岸線監(jiān)測范圍內(nèi)的違章建筑、侵占灘地、涉水建設(shè)項(xiàng)目等信息，將遙感影像發(fā)現(xiàn)的疑似問題同河長河管員日常巡查、河長辦集中上報(bào)的問題比對，屬于同一個(gè)問題的自動(dòng)歸并，新發(fā)現(xiàn)的問題則通過系統(tǒng)發(fā)送到各級(jí)河長辦進(jìn)行進(jìn)一步核實(shí)，經(jīng)查無誤的進(jìn)入問題清單，并記錄為漏報(bào)問題進(jìn)行處理。浙江省提出了利用遙感技術(shù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測河湖“清四亂”行為的方案，結(jié)合地物光譜特征、空間關(guān)系、幾何特征等建立河湖“四亂”解譯標(biāo)志，通過人機(jī)交互手段監(jiān)測河湖水域“四亂”行為[8]。

二是開創(chuàng)“無人機(jī)”巡河新模式。由于河網(wǎng)區(qū)水系縱橫交錯(cuò)、環(huán)境復(fù)雜，河長巡河工作量極大。浙江省采用無人機(jī)技術(shù)進(jìn)行河道巡查，拍攝河道流域視頻和重點(diǎn)區(qū)域照片，根據(jù)河道管理范圍提取疑似違建信息，并基于GIS技術(shù)開發(fā)河道違建巡查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)河道違建管理的信息化[9]。

4 推行河長制的成功經(jīng)驗(yàn)

河長制從全面建立至今，各地較為成功的河長制推行經(jīng)驗(yàn)多歸結(jié)于以下幾點(diǎn)。

一是領(lǐng)導(dǎo)班子做好表率。在推行河長制的過程中，結(jié)合河長制的制度特點(diǎn)，以領(lǐng)導(dǎo)班子為表率，以上率下抓落實(shí)，對河湖環(huán)境整治、重點(diǎn)專項(xiàng)行動(dòng)和河湖日常管護(hù)等工作狠抓落實(shí)，主持召開全面推行河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，研究部署河湖治理工作。通過上級(jí)河長的履職盡責(zé)，帶動(dòng)下級(jí)河長積極投入到河長制工作中，從而形成上下聯(lián)動(dòng)的效應(yīng)。

二是加強(qiáng)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)。河長制建立之初，不少河長對開展河湖管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)模式、整治管養(yǎng)技術(shù)均存在疑惑。通過各級(jí)河長辦組織開展培訓(xùn)、異地參觀學(xué)習(xí)等，交流學(xué)習(xí)治水管水先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高河長制組織體系的工作效率。

三是將河長制工作標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。為將河長制工作標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，通過河長制日常工作中的會(huì)議制度、信息報(bào)送、巡查、督查、驗(yàn)收考核等，規(guī)范了對河長工作的履職要求。

5 結(jié)語

2020年是河長制由全面建立轉(zhuǎn)向全面見效、實(shí)現(xiàn)有名有實(shí)的關(guān)鍵期，是向河湖管理頑疾宣戰(zhàn)、還河湖以健康美麗的攻堅(jiān)期。本文回顧了河長制體制機(jī)制建立過程及目前在專項(xiàng)行動(dòng)方面取得的成效，歸納了各地在河長制工作中積極探索出的特色創(chuàng)新要點(diǎn)，總結(jié)了成功推行河長制的普適經(jīng)驗(yàn)。望拋磚引玉，與各地河長制工作參與者一道，探索推行河長制的前路。