科研院所改革背景下的農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)費(fèi)管理體制創(chuàng)新研究

張光蓮

(山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

當(dāng)前，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)對(duì)深化科研院所改革提出新的要求。自1985年以來(lái)，我國(guó)大致經(jīng)歷了四輪科技體制改革。2011年，第四輪改革開(kāi)始。2015年國(guó)家發(fā)布了《深化科技體制改革實(shí)施方案》，進(jìn)一步“放權(quán)、松綁、減負(fù)”[1]。2019年8月，科技部等6部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），圍繞優(yōu)化科研管理機(jī)制、完善制度運(yùn)行管理機(jī)制、完善人事管理辦法和績(jī)效工資分配辦法等方面進(jìn)行了具體安排。隨后，各省立足自身省情，先后出臺(tái)相關(guān)改革措施，開(kāi)展了一系列改革實(shí)踐探索。例如，山東省科學(xué)技術(shù)廳等9部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化省屬科研院所體制機(jī)制改革的若干措施》，涉及建立現(xiàn)代院所制度、推動(dòng)分類(lèi)改革、鼓勵(lì)省屬院所向新型研發(fā)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推進(jìn)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)改革、完善橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、完善績(jī)效管理等多項(xiàng)內(nèi)容。

1 相關(guān)研究進(jìn)展

我國(guó)科研院所體制改革進(jìn)程中，資金管理體制改革貫穿始終。近年來(lái)，相關(guān)研究主要集中于以下方面。

1.1 農(nóng)業(yè)科研院所改革

科研院所改革主要由中央直接部署，省級(jí)和個(gè)體層面進(jìn)行推廣和試點(diǎn)。作為是一項(xiàng)相對(duì)較新的研究命題，現(xiàn)有研究多關(guān)注于省級(jí)的政策推進(jìn)效果和單個(gè)單位的改革探索案例，農(nóng)業(yè)科研院所改革的直接相關(guān)研究較少。徐浩（2019）以江蘇省為例，分析了該省科技改革政策實(shí)施過(guò)程中的偏差和糾正措施，并提出了動(dòng)態(tài)完善改革政策、促進(jìn)部門(mén)協(xié)同合作、完善激勵(lì)相容機(jī)制等政策建議[2]。陳香玉等（2017）基于農(nóng)業(yè)科研院所的農(nóng)業(yè)科技政策變遷，分析了農(nóng)業(yè)科研院所發(fā)展的困境，并提出了對(duì)策[3]。楊勇福等（2020）以廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院院屬各單位科技創(chuàng)新考評(píng)為案例，對(duì)農(nóng)業(yè)科研院所的科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)量化指標(biāo)體系進(jìn)行了研究[4]。

1.2 農(nóng)業(yè)科研院所資金管理體制建設(shè)

一些學(xué)者關(guān)注科研院所資金管理系統(tǒng)建設(shè)的基本原則和主要目標(biāo)。例如張華偉和張強(qiáng)（2014）提出，農(nóng)業(yè)的研究、應(yīng)用和推廣要求通過(guò)市場(chǎng)建立新的利益聯(lián)系制度，建議建立科研成果獲取和轉(zhuǎn)化機(jī)制并由政府主導(dǎo)，進(jìn)一步改革農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮好工資分配的激勵(lì)導(dǎo)向作用[5]。部分學(xué)者關(guān)注于具體的制度改革工作，例如吳林妃和陳麗君（2014）提出建立更加靈活的薪酬福利激勵(lì)模式，進(jìn)而完善農(nóng)業(yè)科研院所人才獎(jiǎng)勵(lì)制度[6]。一些學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)業(yè)科研院所的資金管理問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。例如林青寧和毛世平（2018）建議優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的資金結(jié)構(gòu)，增加基礎(chǔ)研究的政策傾向，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)成為國(guó)家農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域及技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新體系的知識(shí)主體，技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新體系[7]。

1.3 科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估

現(xiàn)有研究主要集中在績(jī)效評(píng)估的基本原理和指標(biāo)體系上。鄭方輝等（2017）從概念、系統(tǒng)和實(shí)踐的對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了系統(tǒng)研究[8]。沈銀書(shū)（2009）從戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效指標(biāo)體系、績(jī)效溝通、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等層面，提出5個(gè)農(nóng)業(yè)科研院所績(jī)效管理的著力點(diǎn)[9]。張義芳（2018）研究了美國(guó)、日本等4個(gè)典型國(guó)家的國(guó)立科研機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，建議我國(guó)的科研績(jī)效評(píng)估應(yīng)基于特定科學(xué)研究的特點(diǎn)，體現(xiàn)出一定差異性[10]。池敏青等（2020）提出了省屬公益類(lèi)科研院所績(jī)效評(píng)估應(yīng)確立順應(yīng)時(shí)代需要的職責(zé)使命，根據(jù)職責(zé)使命制定服務(wù)目標(biāo)任務(wù)，并建立面向目標(biāo)的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)[11]。

2 農(nóng)業(yè)科研院所財(cái)政資金管理體制面臨的新要求

為加快科學(xué)技術(shù)體系改革，各地相繼出臺(tái)創(chuàng)新性的政策措施，不斷釋放制度紅利用以激發(fā)科研人員的積極性。在改革過(guò)程中，農(nóng)業(yè)科研院所的資金管理制度需要同時(shí)進(jìn)行改革，以此滿足科研院所改革的新要求。

2.1 現(xiàn)行資金管理制度已難以匹配科研院所改革目標(biāo)

本輪科技體制改革的重點(diǎn)在于擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)的自主權(quán)?？蒲袡C(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、資金分配方式、科研技術(shù)人員報(bào)酬等方面的體制機(jī)制均是改革重點(diǎn)，并將隨著改革的推進(jìn)不斷調(diào)整。對(duì)農(nóng)業(yè)科研院所來(lái)講，由于農(nóng)業(yè)技術(shù)研究工作與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)合的緊密程度較高，其改革往往伴隨著強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、推進(jìn)科研與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門(mén)緊密結(jié)合、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)靈活應(yīng)用等方面的創(chuàng)新舉措。農(nóng)業(yè)科研院所的資金規(guī)模、來(lái)源渠道及分配機(jī)制等方面的改革創(chuàng)新，正在成為影響其改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在這種情況下，對(duì)于農(nóng)業(yè)科研院所來(lái)說(shuō)，改善其資金管理系統(tǒng)以適應(yīng)科研自主權(quán)的擴(kuò)大，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2 多元化資金來(lái)源要求資金管理機(jī)制與之配套

農(nóng)業(yè)科研院所改革的最直接影響是科研成果與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)關(guān)系更加緊密，科技成果轉(zhuǎn)化渠道更加暢通。就資金資源而言，最直接的結(jié)果是研究所的資金來(lái)源變得越來(lái)越多樣化。除了傳統(tǒng)的財(cái)政性資金外，社會(huì)性資金將大量流入，這將對(duì)科研院所現(xiàn)行資金管理制度產(chǎn)生了較大的影響。特別是部分地區(qū)開(kāi)展了項(xiàng)目制研發(fā)、院所與企業(yè)合作研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化收入分成等管理模式創(chuàng)新，科學(xué)研究活動(dòng)的資金渠道更加復(fù)雜，科學(xué)研究人員的收入來(lái)源也更加多樣化。在創(chuàng)新科學(xué)研究活動(dòng)的同時(shí)，迫切需要一個(gè)高度兼容的資金管理系統(tǒng)，其中涉及財(cái)政資金的管理、財(cái)務(wù)制度的履行、對(duì)科研支出必要性的評(píng)估以及對(duì)資本投資的績(jī)效評(píng)估等多個(gè)方面。隨著改革的深入，農(nóng)業(yè)科研院所服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的職能將進(jìn)一步發(fā)揮，與農(nóng)業(yè)企業(yè)的合作形式將更加靈活，并形成科研資金投入與產(chǎn)出的良性互動(dòng)，這均需要及時(shí)跟進(jìn)開(kāi)展制度創(chuàng)新，以適應(yīng)資金管理的新需求。

2.3 各類(lèi)科研資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)制度有待建立

作為農(nóng)業(yè)科研院所資金管理制度的重要組成部分，建立科研資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)制度至關(guān)重要?！兑庖?jiàn)》明確提出，強(qiáng)化績(jī)效工資有利于激勵(lì)科技創(chuàng)新。當(dāng)前的資金使用績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)更多側(cè)重于財(cái)政資金的使用是否符合標(biāo)準(zhǔn)以及投入資金所產(chǎn)生的收益。未來(lái)，科研活動(dòng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的聯(lián)系，將隨著農(nóng)業(yè)科研院所改革的不斷深入而更加緊密，財(cái)政資金在農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用、示范業(yè)務(wù)中的比重有望持續(xù)降低。對(duì)于當(dāng)前的評(píng)估體系，這帶來(lái)了兩個(gè)變化：一方面，定量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系很難合理地評(píng)價(jià)具有創(chuàng)新性質(zhì)的科學(xué)研究活動(dòng)的績(jī)效；另一方面，定性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)與尺度，也需要隨著科研活動(dòng)的目標(biāo)導(dǎo)向變化而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。就科研資金績(jī)效評(píng)價(jià)的制度建設(shè)而言，在持續(xù)擴(kuò)大科研院所自主權(quán)的改革導(dǎo)向下，科研資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，應(yīng)更加符合農(nóng)業(yè)科研院所特點(diǎn)。個(gè)性化的、更加契合科研院所發(fā)展規(guī)律和科研活動(dòng)特點(diǎn)的科研資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度有待建立。

2.4 針對(duì)科研工作人員的激勵(lì)機(jī)制需要進(jìn)一步創(chuàng)新

目前，農(nóng)業(yè)科研院所對(duì)科研工作人員的激勵(lì)機(jī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：績(jī)效工資和與成果掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)。隨著科研院所改革的深化，工資性收入在科研人員收入中的比重將持續(xù)下降。通過(guò)開(kāi)展項(xiàng)目制管理、院所與農(nóng)業(yè)企業(yè)合作等創(chuàng)新模式，科研活動(dòng)將為科研人員帶來(lái)更多來(lái)自于非財(cái)政渠道的勞動(dòng)報(bào)酬。部分地區(qū)開(kāi)展了科研人員憑技術(shù)或?qū)＠牍善髽I(yè)的試點(diǎn)，在推動(dòng)科研成果轉(zhuǎn)化方面取得了顯著效果，該模式中科研人員實(shí)質(zhì)上是通過(guò)提供生產(chǎn)資料獲得報(bào)酬。因此，如何通過(guò)科學(xué)有效的資金管理機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步補(bǔ)全完善科研人員的激勵(lì)機(jī)制，已成為一項(xiàng)極具現(xiàn)實(shí)意義的命題。尤其在促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的當(dāng)下，如何科學(xué)設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，有效平衡基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)轉(zhuǎn)讓推廣之間的關(guān)系，形成農(nóng)業(yè)科研院所自身建設(shè)與助力農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之間的良性互動(dòng)，極具研究?jī)r(jià)值。

3 農(nóng)業(yè)科研院所資金管理體制創(chuàng)新的思路與對(duì)策

綜上所述，農(nóng)業(yè)科研院所資金管理體制改革是深化科研體制改革的重要組成部分，也是確保這一輪改革目標(biāo)順利完成的重要保障機(jī)制。立足改革總體方向，我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)科研院所資金管理體制創(chuàng)新應(yīng)從以下方面著手。

3.1 總體思路

農(nóng)業(yè)科研院所資金管理體制創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持改革方向，以資金管理體制改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研院所改革創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)科研院所的科研活動(dòng)具有其特殊性，體現(xiàn)在科研投入資金較大、技術(shù)推廣涉及面廣、研究活動(dòng)與社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)聯(lián)系密切等方面。因此，資金管理體制是否完善，直接影響到農(nóng)業(yè)科研院所的科研體制改革效果；資金管理體制的運(yùn)行效率，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)科研院所的科學(xué)技術(shù)研發(fā)效率；資金管理體制的科學(xué)與否，與科研人員積極性的調(diào)動(dòng)和最新科技成果的應(yīng)用密切相關(guān)。總體而言，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研院所資金管理體制改革創(chuàng)新，應(yīng)堅(jiān)持不斷深化改革的大方向不動(dòng)搖，堅(jiān)持需求導(dǎo)向，堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向，通過(guò)不斷創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，更好地服務(wù)于推進(jìn)科研自主權(quán)擴(kuò)大這一改革任務(wù)目標(biāo)。

3.2 立足規(guī)范資金管理，確立更加系統(tǒng)和可行的資金管理規(guī)則

完善現(xiàn)行資金管理制度是農(nóng)業(yè)科研院所資金管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提。在確保財(cái)政資金管理和使用依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，對(duì)于非財(cái)政來(lái)源資金和自籌資金，圍繞擴(kuò)大科研自主權(quán)、更好服務(wù)于農(nóng)業(yè)科技研發(fā)應(yīng)用等目標(biāo)，建立更加系統(tǒng)、全面、可操作性資金管理規(guī)則。通過(guò)完善資金管理制度，為改革進(jìn)程中的資金管理業(yè)務(wù)提供明確依據(jù)，避免因?yàn)橐?guī)則不明、權(quán)限不清而引發(fā)推諉扯皮等情況，避免影響科研項(xiàng)目資金的籌措使用及分配。最終，努力通過(guò)資金管理體制的完善和資金管理規(guī)則的適時(shí)調(diào)整，為科研體制改革保駕護(hù)航。

3.3 推動(dòng)制度動(dòng)態(tài)優(yōu)化，充分適應(yīng)改革中發(fā)現(xiàn)的新需求新問(wèn)題

隨著科研院所科技體制改革的深化，及其與農(nóng)業(yè)科研院所特點(diǎn)的深度結(jié)合，改革過(guò)程中將會(huì)不斷發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題。不斷發(fā)展的科研活動(dòng)和創(chuàng)新業(yè)態(tài)，更會(huì)對(duì)資金管理體制機(jī)制創(chuàng)新提出新的要求。因此，應(yīng)堅(jiān)持改革創(chuàng)新，及時(shí)應(yīng)對(duì)新問(wèn)題，動(dòng)態(tài)調(diào)整資金管理體制。例如，在科研人員激勵(lì)機(jī)制方面，部分科研人員可以通過(guò)專(zhuān)利轉(zhuǎn)讓等方式，在與相關(guān)企業(yè)合作中獲取較高報(bào)酬，這是其辛勤科研活動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)。但是就農(nóng)業(yè)科研院所整體而言，在績(jī)效工資分配等方面同樣需要考慮從事基礎(chǔ)研究科研人員的貢獻(xiàn)，鼓勵(lì)基礎(chǔ)研究的持續(xù)深入開(kāi)展。通過(guò)構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制，借助資金管理體制改革，實(shí)現(xiàn)科研活動(dòng)的良性健康發(fā)展和科研人員積極性的充分調(diào)動(dòng)，推動(dòng)科研人員持續(xù)產(chǎn)出更具有理論價(jià)值和實(shí)用價(jià)值的成果。

3.4 提升資金管理績(jī)效，立足農(nóng)業(yè)科研院所特點(diǎn)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)

隨著農(nóng)業(yè)科研院所資金來(lái)源的多元化和資金使用的自主權(quán)擴(kuò)大，資金使用效率的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制亟待完善。應(yīng)立足農(nóng)業(yè)科研院所特點(diǎn)，建立更具有針對(duì)性的資金管理和資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面，科學(xué)認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)科研院所相關(guān)科研活動(dòng)的科學(xué)規(guī)律，容忍科學(xué)探索中的失敗，避免績(jī)效評(píng)價(jià)短期化和績(jī)效評(píng)價(jià)唯論文論等不當(dāng)傾向。另一方面，圍繞服務(wù)和促進(jìn)科研活動(dòng)的目標(biāo)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)契合實(shí)際的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。