警察下鄉(xiāng)：鄉(xiāng)村治安治理對(duì)策研究

楊柳佳

（中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院 北京 100032）

一、“警察下鄉(xiāng)”的現(xiàn)狀與意義

十八屆三中全會(huì)將“管理”變?yōu)椤爸卫怼睒?biāo)志著社會(huì)本位觀的樹立與發(fā)展，是對(duì)平衡黨政權(quán)力與公民及組織權(quán)利的探索。十九大以來，國(guó)家持續(xù)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)以保證鄉(xiāng)村融入社會(huì)治理大局。鄉(xiāng)村是社會(huì)的分領(lǐng)域，是實(shí)施基層治理和社會(huì)治理獨(dú)立的場(chǎng)景之一，鄉(xiāng)村社會(huì)平安與穩(wěn)定是全面開展鄉(xiāng)村治理的前提。新時(shí)代打工潮、直播潮等使得鄉(xiāng)村在人口組成、文化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面呈現(xiàn)新樣態(tài)，區(qū)域矛盾、利益沖突也與傳統(tǒng)有所不同，鄉(xiāng)村治安治理體系亟需完善。但城鄉(xiāng)二元差異導(dǎo)致城市虹吸效應(yīng)明顯，當(dāng)下鄉(xiāng)村治安主體缺位，服務(wù)供給不足；同時(shí)傳統(tǒng)權(quán)威日漸衰落，鄉(xiāng)村共同體開始瓦解，現(xiàn)有組織與村民自治能力和動(dòng)力不足，可以說人才資源問題是推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)治理工作的瓶頸之一，制約著鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程和現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

今年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理要壓實(shí)責(zé)任匯聚人才，警察作為社會(huì)治安的維護(hù)者，其關(guān)注點(diǎn)始終在治安治理方面，能夠作為專業(yè)人才為鄉(xiāng)村社會(huì)治安穩(wěn)定提供支持。因此要想滿足轉(zhuǎn)型要求，夯實(shí)治安基礎(chǔ)，必須推進(jìn)警察“下鄉(xiāng)”，保證治安資源縱深輸入。

“警察下鄉(xiāng)”與“法律下鄉(xiāng)”“干部下鄉(xiāng)”一樣，[1]是城市反哺背景下為平衡國(guó)家資源而實(shí)施的新型資源分配模式，是國(guó)家資源下鄉(xiāng)的新體現(xiàn)。如今警察下鄉(xiāng)已得到各地普遍認(rèn)可和充分應(yīng)用，具體體現(xiàn)為“一村一警”模式的推廣和創(chuàng)新，如廣東惠州提出的“民警=六員”，廣西都安的“村警”模式，吉林白城的駐村輔警模式，福建柘榮縣打造的智慧一村一警等。警察下鄉(xiāng)的全面開展為農(nóng)村治安方面的治理注入活力，為各地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)疫情防控、打贏脫貧攻堅(jiān)等工作的完成奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、“警察下鄉(xiāng)”作用分析

現(xiàn)代治理體系源于對(duì)善治這一目標(biāo)的追求，要求多方聯(lián)動(dòng)與共同治理，而共治模式的實(shí)現(xiàn)需要一種有別于傳統(tǒng)的新型領(lǐng)導(dǎo)。該模式的基礎(chǔ)在于幫助建立符合個(gè)人和組織目標(biāo)的共同愿景，營(yíng)造良好的共治氛圍和環(huán)境；關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)各方，調(diào)動(dòng)參與積極性；目的在于通過共治完成治理任務(wù)。從治理領(lǐng)導(dǎo)者的角度看，警察在鄉(xiāng)村治安治理中發(fā)揮著以下作用：

首先，發(fā)揮警察專職作用，實(shí)現(xiàn)治安目標(biāo)。從國(guó)家權(quán)力角度看，警察職責(zé)的特殊性決定了警察在鄉(xiāng)村治理整體中處于最基礎(chǔ)的地位。保證治理實(shí)效、維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定、服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展是警察進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是全盤實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提條件。因此警察必須樹立治理價(jià)值觀，找準(zhǔn)自身定位，保證工作始終圍繞治安水平的提升，努力實(shí)現(xiàn)治理利益最大化。

其次，因地制宜，發(fā)揮在鄉(xiāng)村治安中的決策作用。我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展不平衡問題突出，各地自然、人口、經(jīng)濟(jì)差距明顯，“一刀切”的經(jīng)驗(yàn)照搬實(shí)用性并不強(qiáng)。提升鄉(xiāng)村治安水平是整體性工作，必須結(jié)合實(shí)際發(fā)現(xiàn)難點(diǎn)和解決方式，以找到適合該地區(qū)的警務(wù)工作指導(dǎo)思想。但這一過程不是一蹴而就，警察要隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷修正思考和行為方式，糾正“碎片化”解決問題的傳統(tǒng)方式，把注意力放在長(zhǎng)久作用的發(fā)揮上，推動(dòng)警察鄉(xiāng)村治安治理工作整體性、常態(tài)性，體現(xiàn)鄉(xiāng)村治安治理的中國(guó)特色。

最后，發(fā)揮引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村治安積極因素。好的治理者能創(chuàng)造良好的氛圍并吸引他人加入，這是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的基本要求。警察要關(guān)注自身能力缺失或未被滿足的需求，并有效利用現(xiàn)有資源以提升自身能力、彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)短板，通過提升服務(wù)質(zhì)量獲得村民信任和支持。同時(shí)要主動(dòng)貼近村民，堅(jiān)持治理的公正公開與循序漸進(jìn)，思索激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部活力的新路子，鼓勵(lì)群眾探索自治互治新方式，使自己成為鄉(xiāng)村治理的“受托人”而非完成任務(wù)的“行政人”。

但我們必須承認(rèn)，警察下鄉(xiāng)需要持續(xù)的投入和關(guān)注，不是空頭開會(huì)裝樣子，也不是“嚴(yán)查才嚴(yán)抓”式完成任務(wù)，而是系統(tǒng)提升鄉(xiāng)村治理水平的長(zhǎng)期工程。一方面，相比于城市，鄉(xiāng)村地區(qū)設(shè)施配備不足智能化水平低，工作并不輕松，駐村民警又往往是兼職，很多人尚未認(rèn)識(shí)到警察在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)地位，因此下鄉(xiāng)的主動(dòng)性較低。另一方面，民警自身忙于工作，對(duì)新政策要求理解并不深入，也無(wú)暇學(xué)習(xí)新的知識(shí)和工作方式，對(duì)農(nóng)村與城市工作的差異認(rèn)識(shí)不足，無(wú)法成為引導(dǎo)村民自治、共治的有力推動(dòng)者。

此外，在各地案例中我們能發(fā)現(xiàn)駐村民警輔警仍處于單打獨(dú)斗的環(huán)境中，各項(xiàng)制度和保障沒有很好落實(shí)，“跑斷腿”的工作方式也讓很多民警輔警吃不消。可以說，“一村一警”模式的協(xié)同調(diào)動(dòng)作用并沒有充分發(fā)揮，多元治理僅僅停留在表面。一方面，駐村民警輔警缺乏與上級(jí)單位以及黨委政府的協(xié)同，導(dǎo)致各級(jí)單位對(duì)該工作重視程度不足，部分工作得不到配合，資源難以共享，工作時(shí)間和經(jīng)費(fèi)沒有保障。[2]另一方面，警察治理意識(shí)不足，對(duì)群眾和各基層組織的調(diào)動(dòng)不夠，沒有發(fā)揮村委會(huì)在本村的作用，各駐村民警輔警在“有求必有應(yīng)”方面做得比較好，但在吸納群眾參與方面用力不夠，致使許多工作開展起來阻力較大。

三、完善鄉(xiāng)村治安治理路徑：推動(dòng)警察下鄉(xiāng)落到實(shí)處

（一）提高站位，強(qiáng)化治理理念。公安機(jī)關(guān)要明確治理的應(yīng)然模式，把握警察下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村治安治理與鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代化治理之間的關(guān)系，正確認(rèn)識(shí)“一村一警”在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要意義。要強(qiáng)化思想教育，變革命令式、動(dòng)員式的傳統(tǒng)思維，以科學(xué)治理觀激發(fā)警察下鄉(xiāng)“正能量”。

一方面，在選派人員前后要組織民警開展對(duì)“下鄉(xiāng)”以及“治理”的地位以及重要性的學(xué)習(xí)?？梢酝ㄟ^政策宣講、專題講座等方式，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展情況、實(shí)際需求等激發(fā)大家干事創(chuàng)業(yè)的決心和信心，教育廣大駐派人員增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的信念和勇氣。另一方面，要提高駐派人員對(duì)新型警務(wù)模式的理解和應(yīng)用能力。通過業(yè)務(wù)教育引進(jìn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)案例，拓寬?cǎi)v派人員眼界，提升實(shí)地調(diào)研與分析問題的能力，為日后工作創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。

（二）建立系統(tǒng)思維，理順治理體制。警察下鄉(xiāng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，“因”與“果”在時(shí)空上并不是緊密相連的關(guān)系，這種行動(dòng)和結(jié)果之間的間斷就是系統(tǒng)“遲延”。[3]現(xiàn)實(shí)中遲延常常不被理解，進(jìn)而導(dǎo)致真實(shí)因果關(guān)系混亂，無(wú)法認(rèn)識(shí)問題背后的真正影響因素。近些年農(nóng)村警務(wù)改革看似大刀闊斧，實(shí)際上大多集中在表面，由點(diǎn)到面的推廣看似進(jìn)展飛快其實(shí)模糊了對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值與本質(zhì)的探討。要想真正觸碰警察農(nóng)村治理問題實(shí)質(zhì)，補(bǔ)齊警察下鄉(xiāng)人數(shù)短板，政策引導(dǎo)是一方面，更重要的是綜合考慮警務(wù)流程，保證其既具實(shí)用性又兼顧規(guī)范性，確保治理資源到位。

相比于城市，警察在鄉(xiāng)村面臨更大的心理和物質(zhì)上的壓力，政策制定者要結(jié)合農(nóng)村警務(wù)的特點(diǎn)做出適當(dāng)傾斜，提高銜接力度，避免因地域等因素拉大差距，也避免為追求形象而掩蓋真實(shí)情況，為下鄉(xiāng)警察提供“入口—出口”的全程保障，發(fā)揮制度規(guī)范各方的作用，保證警察下鄉(xiāng)工作平穩(wěn)推進(jìn)。[4]

在用人環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)引導(dǎo)，選擇熟悉情況、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)拿窬神v到責(zé)任地區(qū)，明確服務(wù)期限，完善對(duì)下鄉(xiāng)人才激勵(lì)、考核以及薪酬的管理與設(shè)計(jì)，注意保障民警安全，并適當(dāng)配置警輔人員幫助開展工作，解決下鄉(xiāng)警察隱性流失問題。在工作開展上，要明確職責(zé)任務(wù)，捋順一般防范與重點(diǎn)防范工作機(jī)制，日常治理與綜合治理工作機(jī)制，注意農(nóng)村地區(qū)特有的顯著問題如借款貸款、侵害婦女兒童權(quán)益等，以及時(shí)進(jìn)行針對(duì)性解決。[5]此外，在強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)適度放權(quán)，要求警察多站在村民一方看問題、想辦法，提高工作敏感性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題苗頭，允許一定程度的試錯(cuò)以鼓勵(lì)警察結(jié)合鄉(xiāng)村鄰里關(guān)系特點(diǎn)優(yōu)化工作方式。

（三）推動(dòng)自我超越，提高治理水平。組織的成長(zhǎng)要依靠成員每個(gè)人的學(xué)習(xí)，個(gè)人學(xué)習(xí)是組織成長(zhǎng)的基礎(chǔ)。警察鄉(xiāng)村治理工作的推進(jìn)要以形成警察嵌入與鄉(xiāng)村人力資源聯(lián)動(dòng)這一組織體系為基礎(chǔ)，因此警察工作水平的高低直接反映治安治理主體的優(yōu)劣。通過公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)帶動(dòng)提升鄉(xiāng)村治安治理水平，是發(fā)揮警察連接作用，促進(jìn)系統(tǒng)治理、長(zhǎng)效治理的根本保證。

首先，信息時(shí)代要大力提高治理的科技程度。鄉(xiāng)村地區(qū)地域范圍廣，違法犯罪、人口流動(dòng)季節(jié)性強(qiáng)，信息收集工作不容易開展。再加上警力本身就不足，僅憑“腳板”更不可能全面彌補(bǔ)信息不對(duì)稱效應(yīng)?？萍嫉耐茝V能夠?yàn)榫爨l(xiāng)村治理拓展新領(lǐng)域，如借助微信等平臺(tái)形成綜治中心、指揮中心，因地制宜聯(lián)系企業(yè)設(shè)置家庭警鈴、信息采集設(shè)備等，通過技術(shù)在多方主體間形成共振效應(yīng)，促進(jìn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

其次，在法治社會(huì)，警察下鄉(xiāng)要依靠法律，發(fā)揮規(guī)則的威懾和預(yù)防作用。習(xí)近平總書記提出依法治國(guó)要整體謀劃，強(qiáng)化法治思維、運(yùn)用法治手段讓城鄉(xiāng)更安寧，群眾更安樂。新時(shí)期開展鄉(xiāng)村治理，應(yīng)該積極促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)完善，并及時(shí)通過講座、交流會(huì)、文化墻、宣傳欄促進(jìn)法律下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)，與村民一起學(xué)法、守法、用法，營(yíng)造鄉(xiāng)村法治氛圍，保證警務(wù)工作始終在法律軌道平穩(wěn)運(yùn)行。

最后，在政府改革潮流中，要正確認(rèn)識(shí)治安治理與警察下鄉(xiāng)的因果關(guān)系，平衡工作的服務(wù)性與行政性。警察下鄉(xiāng)作為鄉(xiāng)村治理方式的探索，在實(shí)施過程中應(yīng)提高包容度鼓勵(lì)民警創(chuàng)新；但農(nóng)村的實(shí)際條件決定了警察在政策推行、工作開展方面有諸多困難，權(quán)威手段有時(shí)是必不可少的工具；也因如此，農(nóng)村成為權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)地，因此必須找到放權(quán)與分權(quán)的平衡點(diǎn)。一方面要強(qiáng)調(diào)法律控制和權(quán)力監(jiān)督，突出科技治理和協(xié)商民主，尋找共治公約數(shù)。要及時(shí)組織警民分享經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)不足、互相提醒，采納服務(wù)對(duì)象的建議，增強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督以降低行政手段弱化的負(fù)面效果，防止權(quán)力過分分散，提升工作的規(guī)范性、服務(wù)性、民主性。另一方面，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理需要強(qiáng)制力量和手段降低自治異化和失衡的可能。因此警察要通過內(nèi)部程序?qū)π畔⑦M(jìn)行有效研判，及時(shí)采取必要的措施制定對(duì)策、解決問題，增強(qiáng)工作的科學(xué)性、專業(yè)性和權(quán)威性。

（四）構(gòu)建共同愿景，引導(dǎo)群眾參與。共同愿景是組織追求的目標(biāo)，是個(gè)人愿景的延伸和擴(kuò)展，成員在愿景中能清楚確定自身位置，因此組織成員能夠承諾、投入、彼此協(xié)同校正。要想成功把警察單方愿景變成共同愿景，關(guān)鍵是意愿的分享，這一過程往往與治理文化的培育相互滲透。警察下鄉(xiāng)后有接近群眾的天然優(yōu)勢(shì)，可以通過宣傳欄、組織活動(dòng)、座談會(huì)等趣味性強(qiáng)的“非正式交流”構(gòu)建和諧警民關(guān)系，重塑鄉(xiāng)村公共精神。要及時(shí)對(duì)村民不滿與不解進(jìn)行針對(duì)性反思，打破官僚主義作風(fēng)，延長(zhǎng)治安鏈條，促進(jìn)共治理念與鄉(xiāng)村文明同軌發(fā)展。同時(shí)，愿景還要通過及時(shí)肯定才能發(fā)揮持久效力?？梢岳媚杲K會(huì)、表彰會(huì)等機(jī)會(huì)為村民宣傳成就樹立典范，通過提高村民自信感促進(jìn)治理合力的形成。但是群眾參與度并非是線性發(fā)展的，期間可能會(huì)出現(xiàn)背離愿景的情況，如矛盾糾紛造成的互不配合，這會(huì)降低成員實(shí)現(xiàn)愿景的積極性。此時(shí)就要求警察提升工作靈活性，深入鄉(xiāng)村認(rèn)真調(diào)研，找到引起愿景與事實(shí)差距的真實(shí)原因并精準(zhǔn)解決，而非放縱差異甚至降低愿景以迎合現(xiàn)實(shí)完成任務(wù)。

要想最終達(dá)到治理效果，除了構(gòu)建愿景，警察還要善于聯(lián)系其他支持和輔助資源，比如公民與社區(qū)，[6]這就要求警察創(chuàng)新治理末端執(zhí)行與落實(shí)方式，實(shí)現(xiàn)群眾自我管理內(nèi)生動(dòng)力顯性化。第一，要讓群眾“看得見”，要積極建立健全機(jī)構(gòu)設(shè)施，如警務(wù)室、檢查站，同時(shí)借助新媒體實(shí)現(xiàn)群眾直接參與，培養(yǎng)村民治理意識(shí)和責(zé)任感。第二，要讓群眾“感受到”，派駐的民警要用真情、辦實(shí)事，引導(dǎo)村民制定村規(guī)民約，處理好國(guó)家剛性制度和柔性治理策略的關(guān)系，把現(xiàn)代治理要求與鄉(xiāng)土氣息的規(guī)則約束結(jié)合起來，切實(shí)保障村民合法經(jīng)濟(jì)和民主權(quán)利，統(tǒng)一村民利益與集體利益，增進(jìn)警察嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的深度，提升村民滿意度。第三，要讓群眾“摸得到”。“教育一個(gè)學(xué)生、帶動(dòng)一個(gè)家庭，影響整個(gè)社會(huì)”是龍巖摸索出的社會(huì)治理的新突破口，具有戰(zhàn)略意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。[7]針對(duì)農(nóng)村地區(qū)群眾素質(zhì)普遍偏低的現(xiàn)狀，駐村民警可以積極學(xué)習(xí)這個(gè)做法，定期到幼兒園、學(xué)校開展宣傳工作，鼓勵(lì)家長(zhǎng)一同參與。此外還可以借助“積分制”“平臺(tái)制”改變以往粗放管理方式，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)+引導(dǎo)的工作方法，把外在強(qiáng)制力轉(zhuǎn)化為村民自治的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)化心、外化人的雙重效果，充分體現(xiàn)警察下鄉(xiāng)的動(dòng)員意義。