農(nóng)村基層黨組織的治理能力建設(shè)
——基于多元治理主體角度分析

余 青

（西北大學(xué)馬克思主義學(xué)院 陜西西安 710127）

鄉(xiāng)村治理屬于國家現(xiàn)代管理的關(guān)鍵措施，決定著國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)能不能夠完成。黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要朝實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)努力。村級(jí)治理中，黨的基層組織起政治引導(dǎo)與價(jià)值引領(lǐng)功能。農(nóng)村基層黨組織，也就是建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)的黨組織。在現(xiàn)代化建設(shè)征程中，基層黨組織肩負(fù)著更艱巨的任務(wù)。我們需要更具有創(chuàng)造力、組織力的基層堡壘，帶領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村邁上新征程，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展。村民自治的整體框架下，農(nóng)村治理主體由一元轉(zhuǎn)為多元共治。多元主體之間的沖突事由關(guān)乎鄉(xiāng)村治理效能整體提升。村級(jí)治理有賴于多元共治，且以人民利益為導(dǎo)向。在農(nóng)村治理領(lǐng)域，各治理主體互為依存，治理資源與能力的缺乏使得單一治理主體無法獨(dú)自解決治理弊端?；鶎咏M織也就是在整個(gè)農(nóng)村開展工作的關(guān)鍵力量。在鄉(xiāng)村治理效能上升的過程中，有賴于黨的政治引領(lǐng)，多元主體的協(xié)調(diào)共治。伴隨著改革開放，基層社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生巨大變化，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式也相應(yīng)調(diào)整以適應(yīng)新需求?？傮w而言，基層黨組織對(duì)村級(jí)權(quán)力的運(yùn)作具有決定權(quán)。從治理效能看，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需不斷提升自身能力建設(shè)。村級(jí)治理屬于現(xiàn)代化治理體系當(dāng)中的最重要一步。農(nóng)村基層黨組織的管理功能能不能夠?qū)崿F(xiàn)，對(duì)治理體系起到極大的干擾。[1]

一、現(xiàn)實(shí)背景：農(nóng)村社會(huì)多元治理主體的興起

（一）農(nóng)村社會(huì)多元治理主體的歷史形成。多元治理主體的興起存在其歷史根源。農(nóng)村治理的主體傳統(tǒng)意義上講是一元化的政府主導(dǎo)的治理體系。新中國成立后，并且，實(shí)施公社制度以及開展土地改革后，代表著國家政權(quán)建設(shè)達(dá)到了新的時(shí)期。國家自從農(nóng)村土地關(guān)系發(fā)生變化后，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力展開整頓，把政權(quán)發(fā)展到村莊當(dāng)中，從而確立了“鄉(xiāng)（村）政權(quán)”“三級(jí)所有，隊(duì)為根基”“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式。改革開放后，國家對(duì)人民公社的管理體制進(jìn)行了改革，由“政社合一”的人民公社體制轉(zhuǎn)變?yōu)檎绶珠_的“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)，“村民自治”得以興起。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來了深遠(yuǎn)影響，重塑了基層治理形態(tài)，由“單中心治理”模式逐步走向黨領(lǐng)導(dǎo)下的“多元共治”模式。[2]

（二）農(nóng)村基層黨組織社會(huì)治理新挑戰(zhàn)。治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求也是多元治理主體的重要原因之一。改革開放后，十九大將治理現(xiàn)代化列為發(fā)展目標(biāo)，大力扶持鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)村振興，治理是基礎(chǔ)。農(nóng)村屬于黨政府與村治自治力理綜合的部門，屬于社會(huì)治理的重點(diǎn)場(chǎng)所。農(nóng)村基層管理作為國家治理現(xiàn)代化最前線，其治理能力提升的關(guān)鍵在于整合社會(huì)力量，將多元主體納入鄉(xiāng)村治理機(jī)制?，F(xiàn)階段，在農(nóng)村社會(huì)治理方面，農(nóng)村基層黨組織還面臨著許多問題。首先，新舊治理理念的轉(zhuǎn)換。鄉(xiāng)村振興背景下，實(shí)現(xiàn)有效治理，也要求鄉(xiāng)村治理理念進(jìn)一步發(fā)展，轉(zhuǎn)化治理主體間的關(guān)系。第二，多元主體的矛盾沖突。農(nóng)村社會(huì)矛盾主體與作為社會(huì)成員的主體是高度一致的。其表達(dá)的訴求，絕大多數(shù)是具體的現(xiàn)實(shí)的利益訴求。除卻諸多具體的利益訴求外，權(quán)力訴求開始凸顯，需求日益多樣化。從農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐來看，基層黨組織與農(nóng)村其他治理主體之間的關(guān)系有待進(jìn)一步發(fā)展，兩者之間的力量平衡存在差異，降低了多元主體活力，不利于持續(xù)發(fā)展。第三，基層服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建不完善。為解決差異化訴求，暢通的民意表達(dá)渠道是必要之前提。農(nóng)村矛盾問題是影響農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的突出因素。當(dāng)下，利益表達(dá)渠道有待更一步發(fā)展，信息化的發(fā)展也為民意表達(dá)渠道提出新的建設(shè)契機(jī)。

二、農(nóng)村基層黨組織在多元治理中的功能

（一）領(lǐng)導(dǎo)核心功能。設(shè)立于基層的黨組織，其領(lǐng)導(dǎo)核心作用已被法律形式明確確立。習(xí)近平總書記指出，基層黨組織也就是農(nóng)村工作的戰(zhàn)斗的重要陣地，屬于黨肌體的重視神經(jīng)端。黨導(dǎo)核心功能越完善，社會(huì)就越加認(rèn)可，農(nóng)村秩序就越穩(wěn)定。[3]其領(lǐng)導(dǎo)核心功能是指基層黨組織在農(nóng)村社會(huì)治理工作中具有決定權(quán)，具有把方控大局的氣度?？傮w而言，基層黨組織對(duì)村級(jí)權(quán)力的運(yùn)作具有決定權(quán)。第一，基層黨組織是農(nóng)村治理的組織者、動(dòng)員者。農(nóng)村社會(huì)中的政治參與，有賴于黨組織的動(dòng)員力量?；鶎狱h組織將分散的自治組織整合起來，通過協(xié)商等方式構(gòu)建伙伴關(guān)系，確立共識(shí)。第二，基層組織為農(nóng)村工作事務(wù)處理提供政治引導(dǎo)與價(jià)值引領(lǐng)。治理需要政治的支撐與引領(lǐng)。在基層治理中，在多元治理主體的整頓當(dāng)中，多元治理主體利益要求造成治理體系構(gòu)建與運(yùn)行產(chǎn)生內(nèi)在沖突，基層黨組織作為基層治理的公共權(quán)威，對(duì)其進(jìn)行協(xié)調(diào)與引領(lǐng)，堅(jiān)決做到兩個(gè)維護(hù)，為農(nóng)村治理，把方向控大局，在基層治理實(shí)踐中成為聯(lián)系政府與村民的紐帶，保障鄉(xiāng)村治理各安其事。

（二）服務(wù)功能。領(lǐng)導(dǎo)核心與服務(wù)功能息息相關(guān)。服務(wù)群眾環(huán)節(jié)同樣也是更加團(tuán)結(jié)群眾的環(huán)節(jié)，反之又促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升。服務(wù)功能反映了中國共產(chǎn)黨的倫理價(jià)值。服務(wù)群眾屬于政黨滲透至社會(huì)，了解與進(jìn)入社會(huì)的模式之一，獲得社會(huì)的支持、民眾的肯定與提高黨權(quán)威的關(guān)鍵渠道?；鶎狱h組織服務(wù)功能重點(diǎn)彰顯在我黨服務(wù)于社會(huì)上。首先，黨內(nèi)服務(wù)功能。黨內(nèi)服務(wù)功能是提上黨內(nèi)凝聚力的必要之舉。構(gòu)建黨內(nèi)人文關(guān)懷機(jī)制，注重心理疏導(dǎo)。黨員高度思想自覺性源于其理想信念，內(nèi)生動(dòng)力敦促黨員行動(dòng)。急劇的社會(huì)變遷也使部分黨員心理發(fā)生異變，黨員腐敗、績(jī)效壓力、物質(zhì)相對(duì)貧困等都不利于黨的工作展開。第二，黨外服務(wù)。黨外服務(wù)即服務(wù)群眾的功能。對(duì)農(nóng)村基層黨組織而言，既要做好服務(wù)群眾的工作，還要推動(dòng)農(nóng)村整體事業(yè)發(fā)展，始終把為農(nóng)民服務(wù)作為自身行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。

（三）利益表達(dá)與利益綜合功能。多種社會(huì)力量介入鄉(xiāng)村治理，形成了鄉(xiāng)村治理的新局面。多元主體之間的沖突適應(yīng)事關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定而成為理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的重要問題。從鄉(xiāng)土社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)性看,利益分化并不會(huì)造成制度性、根本性的沖突,但會(huì)造成利益分配的結(jié)構(gòu)性矛盾。[4]多元主體的利益矛盾是非結(jié)構(gòu)性的。農(nóng)村基層黨組織是多元主體利益的調(diào)節(jié)者，農(nóng)村社會(huì)持續(xù)發(fā)展的有力維護(hù)者。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益屬于基層黨組織生存的關(guān)鍵所在，同樣也是農(nóng)村基層黨組織活動(dòng)的關(guān)鍵目的。[3]第一，上下傳達(dá)。基層黨組織是聯(lián)系群眾與政府的紐帶。村級(jí)黨組織即時(shí)傳達(dá)中央政策，讓群眾及時(shí)了解黨的主張。第二下情上傳。現(xiàn)實(shí)治理環(huán)境中，民眾的參與需求與政府所能夠提供的參與渠道之間存在某種張力?；鶎狱h組織及時(shí)傳達(dá)民眾利益訴求與權(quán)利主張，暢通民意表達(dá)渠道。組織群眾有序的政治參與，減少非理性、非常態(tài)的公眾參與。上訪現(xiàn)象的背后反映了民眾利益表達(dá)與表達(dá)渠道之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。村級(jí)黨支部，更直接傾聽民意，更注重個(gè)體性和群體性利益表達(dá)。利益表達(dá)與綜合功能使民意表達(dá)渠道更暢通，政策落地更穩(wěn)。

三、多元治理主體下農(nóng)村基層黨組織的能力建設(shè)

農(nóng)村的巨大變化，讓其利益關(guān)系更加多元化，同時(shí)利益訴需相差更多。農(nóng)村基層黨組織屬于農(nóng)村社會(huì)治理的重要組織，必須在多元治理主體的格局下提升自身能力建設(shè)。而開展能力建設(shè)的重點(diǎn)在于打造能力本位的制度安排與價(jià)值導(dǎo)向。[3]基層黨組織需要整合各利益群體訴求，把上級(jí)精神與自身實(shí)際相結(jié)合，這要求基層黨組織不斷提升自身能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)更高效的治理。需要在思想層面，人才隊(duì)伍制度建設(shè)的層面提升治理水平與能力。

（一）思想層面，要加強(qiáng)農(nóng)村黨員教育、管理。要推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，一定要緊緊圍繞著廣大黨員與黨組織?！稗r(nóng)村要繁榮，農(nóng)民要脫貧，重點(diǎn)在于支部。”[5]治理效能的增強(qiáng)，重點(diǎn)在于人。黨員屬于黨組織構(gòu)成的基本單位，黨員的優(yōu)劣、質(zhì)量關(guān)乎基層治理成效。黨的性質(zhì)決定了黨員教育活動(dòng)是其能力建設(shè)首要問題。若不給予無產(chǎn)階級(jí)的思想引導(dǎo)，其趨向是要錯(cuò)誤的。思想上的一致性，是黨組織動(dòng)員群眾的基礎(chǔ)與條件。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須依靠黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮先進(jìn)黨員的模范帶頭作用，帶領(lǐng)群眾同頻共振。根據(jù)新時(shí)期的任務(wù)，基層黨組織的思想建設(shè)。第一，加強(qiáng)經(jīng)典理論的學(xué)習(xí)，破除舊思想藩籬。帶頭創(chuàng)新，帶頭服務(wù)。第二，打造一支凝聚共識(shí)的隊(duì)伍，選好“領(lǐng)頭雁”。發(fā)揮凝心聚力的主心骨作用，敢為人先。從各部門優(yōu)秀駐村干部中選拔駐村“第一書記”，學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)刂未鍤v史。理論強(qiáng)黨，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，推進(jìn)理論武裝。以黨員思想建設(shè)帶動(dòng)勞動(dòng)群眾思想認(rèn)識(shí)水平提高。第三，推進(jìn)黨史文化宣傳樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)，為農(nóng)村治理提供良好文化環(huán)境。

（二）人才隊(duì)伍方面，打造優(yōu)秀的農(nóng)村工作隊(duì)伍。城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，農(nóng)村人口流動(dòng)速度大幅加快。農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)大量空白和缺陷，急需引智引才。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，必須改變農(nóng)村建設(shè)人才流失的局面，吸引人才回流并加大培養(yǎng)高素質(zhì)黨員力度。農(nóng)村人口的流失，也使得基層黨員發(fā)展工作受阻，入黨人員數(shù)量質(zhì)量下降。打造優(yōu)秀的農(nóng)村工作隊(duì)伍，一方面是要注意基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的整體性建設(shè)，二是注意基層黨組織黨員培養(yǎng)。基層優(yōu)秀干部培養(yǎng)，要量化標(biāo)準(zhǔn)，樹立明確的選任導(dǎo)向，深化實(shí)施大學(xué)生村官計(jì)劃。選人任賢破除官本位思想，建立以能力為紐帶的選人導(dǎo)向?；鶎狱h組織黨員培養(yǎng)，能力建設(shè)的重點(diǎn)是提升政策的執(zhí)行力、判斷力。優(yōu)化黨員年齡結(jié)構(gòu)，吸收年輕力量。不僅要解決農(nóng)村基層干部年齡老化、后繼乏人的問題，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)高校生干部扎基留下，好好工作，好好流動(dòng)”。[6]

（三）制度建設(shè)上健全農(nóng)村工作體制，治理運(yùn)行規(guī)范化。單一治理主體無法解決治理弊端，大力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化的治理體系，是完成鄉(xiāng)村有效整治的“鄉(xiāng)村振興計(jì)劃”的偉大使命，重點(diǎn)在于“強(qiáng)化農(nóng)村基層工作的開展，完善德治、法治、自治相綜合的鄉(xiāng)村工作體制”。[7]政社合一的治理制度瓦解后，基層黨組織必須借助一定的社會(huì)力量聯(lián)系，與組織群眾推動(dòng)治理現(xiàn)代化。一方面規(guī)范農(nóng)村治理體系，形成多元共治的局面。促進(jìn)社會(huì)治理核心由上至下往基層發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)中介的影響力，完成政府、農(nóng)村、社會(huì)良性互動(dòng)。黨的力量來自于組織。另一方面，要推動(dòng)基層黨組織內(nèi)部自我完善。黨的基層組織全部工作，依靠黨的組織體系實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力的越位與缺位，職責(zé)模糊等多種情況。治理運(yùn)行體系化，規(guī)范化，堅(jiān)持依法辦事。法治是具有現(xiàn)代化色彩和規(guī)范化元素的因子。強(qiáng)調(diào)法治，不僅是治理體系完善必要之前提，也是充分實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，充分挖掘鄉(xiāng)土資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自治和德治相結(jié)合的必要之舉。鄉(xiāng)村治理體系中，黨建之與社會(huì)之系，是一種新的協(xié)調(diào)關(guān)系，是鄉(xiāng)土社會(huì)治理與國家治理目標(biāo)之間的融合發(fā)展。治理體系規(guī)范化最終目標(biāo)是達(dá)到農(nóng)村治理的有效發(fā)展與整合。

（四）強(qiáng)化大數(shù)據(jù)智應(yīng)用，治理運(yùn)行智能化。增強(qiáng)社會(huì)治理自動(dòng)化管理質(zhì)量，與現(xiàn)階段社會(huì)智能化與信息發(fā)展的事實(shí)相符合，不斷鞏固大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下鄉(xiāng)村整治所取得的卓越成績(jī)的形式。大數(shù)據(jù)時(shí)的到來，不斷健全鄉(xiāng)村治基礎(chǔ)設(shè)施，智能手機(jī)的便捷性與移動(dòng)性，開展了人們根據(jù)數(shù)據(jù)探討該社會(huì)，運(yùn)用數(shù)據(jù)服務(wù)進(jìn)行小“我”生活的社會(huì)。[1]社會(huì)信息化水平提升下，依托智能化平臺(tái)、基層黨組織、農(nóng)民及其他民間組織，使得多種服務(wù)資源直接面向群眾。治理平臺(tái)信息化發(fā)展，一方面推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)加服務(wù)模式，將多平臺(tái)服務(wù)資源嵌入智能化平臺(tái)，將公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)共享互通有無，使多方獲取信息渠道及速度大幅提升。鄉(xiāng)村信息化的便捷發(fā)展，不僅拓寬了農(nóng)民群眾獲取信息的渠道并且拓寬了群眾交流與溝通的幅度與范圍。再者信息化的發(fā)展減少了政策傳達(dá)的層次性與間接性，農(nóng)民可一鍵獲取信息，加大了政策傳播的實(shí)效性。傳播方式的變革，使得信息渠道更加暢通，互動(dòng)性、開放性更強(qiáng)，更大程度上改變了干群之間信息不對(duì)等的局面。另一方面，治理平臺(tái)信息化更易打破信息壁壘，使政府及黨組織具有更強(qiáng)的政策決策力、執(zhí)行力與敏銳觀察力。信息傳達(dá)的層級(jí)壁壘在信息化的發(fā)展下逐漸瓦解，政府及黨組織更易了解當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況，制作詳細(xì)發(fā)展目標(biāo)。群眾呼聲以及利益得到更好表達(dá)，公正客觀的信息報(bào)道更易于黨的形象建設(shè)。信息化發(fā)展下黨組織更容易把握農(nóng)村輿論，化解農(nóng)村發(fā)展矛盾，回應(yīng)群眾質(zhì)疑。

什么形式的基層治理才算是真正管用的治理？農(nóng)村有效治理不單要代表著要充分保證農(nóng)民基本權(quán)益，滿足人民群眾日益豐富的需求，更意味著要充分保障農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展安定有序。要達(dá)到這一目標(biāo)，需要農(nóng)村多元治理主體協(xié)調(diào)互動(dòng)，保持基層黨組織，把握好鄉(xiāng)村發(fā)展的基本脈絡(luò)方向，管好大局，突出其領(lǐng)導(dǎo)核心作用。農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的火車頭，基層黨組織的政策執(zhí)行力戰(zhàn)斗力很大程度上決定了一個(gè)鄉(xiāng)村發(fā)展的潛力。在多元變化的治理環(huán)境下，基層黨組織也在不斷改變其治理方式與治理體系，謀求更大的治理成果。