脫貧攻堅(jiān)期我國(guó)易地扶貧搬遷政策評(píng)估
——基于文獻(xiàn)綜述的角度

董運(yùn)來(lái)，王艷華

（1.沈陽(yáng)師范大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110034；2.中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司，北京100048）

一、引言

截至目前，“十三五”時(shí)期我國(guó)易地扶貧搬遷的建設(shè)任務(wù)已經(jīng)全部完成，1 000萬(wàn)建檔立卡貧困戶和600多萬(wàn)同步搬遷戶基本實(shí)現(xiàn)全部入住。有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶、社區(qū)治理和不動(dòng)產(chǎn)登記等專項(xiàng)政策陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施，易地扶貧搬遷后續(xù)扶持政策體系逐步形成。

我國(guó)實(shí)施的大規(guī)模易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)主要是在2016年之后，相比于其他扶貧政策起步較晚，因此有關(guān)的文獻(xiàn)研究相對(duì)較少，直到近年來(lái)才逐漸成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)。經(jīng)過(guò)系統(tǒng)梳理和回顧，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、人類學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域均有關(guān)注。已有的研究主要集中在易地扶貧搬遷的理論、發(fā)展歷程和影響因素；搬遷農(nóng)戶的搬遷意愿、識(shí)別問(wèn)題及搬遷后農(nóng)戶的生計(jì)問(wèn)題；搬遷政策的困境、執(zhí)行、效果評(píng)價(jià)及對(duì)策等維度。

二、國(guó)外有關(guān)易地扶貧搬遷的研究現(xiàn)狀

（一）易地扶貧搬遷的概念演變及界定

國(guó)外沒(méi)有易地扶貧搬遷的相關(guān)概念，最初與“易地扶貧搬遷”相似的是“生態(tài)難民”“環(huán)境難民”，后在Diane、EI-Hinnawi等研究基礎(chǔ)上，改為“生態(tài)移民”“環(huán)境移民”，并由國(guó)際移民組織定義為“由于環(huán)境突然或緩慢變化，對(duì)人們的生活或生存條件產(chǎn)生不利影響而被迫或主動(dòng)、暫時(shí)或永久離開(kāi)其家園的人或人群，他們既可以是國(guó)內(nèi)遷移，也可以是國(guó)際遷移”[1][2]。截至目前，生態(tài)移民的研究框架和體系尚未形成系統(tǒng)，屬于多學(xué)科交叉范疇[3]。從國(guó)外的發(fā)展實(shí)踐看，相關(guān)國(guó)度的研究較少，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多，主要以泰國(guó)、蘇丹、南非、印度和老撾五國(guó)為主[4]。

（二）生態(tài)移民的理論發(fā)展

國(guó)外一些學(xué)者以環(huán)境、人口、貧困的關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而探討解決人口遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題的途徑。Richard Leete等人認(rèn)為居住人口進(jìn)行遷移的主要原因在于原有居住地生態(tài)環(huán)境惡化所帶來(lái)的生存困難[5]。在解決途徑上，主要是“人口遷移法則”，Alexandra Winkels和W.Neil Adger則提出了生態(tài)移民是自然條件惡劣地區(qū)的重要生存策略[6]。

雖然國(guó)外學(xué)界的相關(guān)研究還存在爭(zhēng)議，但總體上看，生態(tài)移民的理論體系是在不斷完善，研究成果也頗多，未來(lái)的研究空間和領(lǐng)域也比較寬廣。如加深關(guān)于生態(tài)移民影響效益的評(píng)估研究，轉(zhuǎn)移生態(tài)移民的預(yù)測(cè)重點(diǎn)，擴(kuò)大生態(tài)移民的研究區(qū)域，引導(dǎo)移民進(jìn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，建立一套適合于生態(tài)移民的應(yīng)對(duì)指導(dǎo)體系等等。

三、易地扶貧搬遷的政策演進(jìn)、理論及實(shí)踐研究

（一）易地扶貧搬遷的政策演進(jìn)及影響因素研究

我國(guó)真正意義上的易地扶貧搬遷政策應(yīng)該始于2001年，由當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委正式提出，先試點(diǎn)，隨后擴(kuò)大實(shí)施范圍。之后，《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》進(jìn)一步明確了搬遷對(duì)象、安置方式、目標(biāo)任務(wù)等發(fā)展要求，并在內(nèi)蒙古、貴州、云南、寧夏等省區(qū)遵循“先行試點(diǎn)、逐步擴(kuò)大”的原則逐步開(kāi)展實(shí)施[7]?？傮w上看，我國(guó)的易地扶貧搬遷的政策演進(jìn)可以分為三個(gè)階段：一是試點(diǎn)探索階段（2001—2010年）、二是全面推進(jìn)階段（2011—2015年）、三是脫貧攻堅(jiān)階段（2016—2020年），并且形成了較為成熟的易地扶貧搬遷政策框架體系[8]。

易地扶貧搬遷政策的影響因素來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸多方面。從宏觀層面看，可分為一般性因素（物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本和公共服務(wù)）和政策性因素[9]；從微觀角度看，搬遷主體的內(nèi)生動(dòng)力與合作博弈、資源的對(duì)接效率、政策的瞄準(zhǔn)性、社會(huì)的融入感等，都是主要的影響因素[10]。

（二）易地扶貧搬遷政策的理論研究

我國(guó)的易地扶貧搬遷政策是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，內(nèi)嵌于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等結(jié)構(gòu)性制度框架中[11]。

政治層面上，易地扶貧搬遷政策是典型的政府計(jì)劃干預(yù)過(guò)程，是社會(huì)政策實(shí)踐的具體體現(xiàn)，搬遷的對(duì)象甄別、安置方式、目標(biāo)任務(wù)等環(huán)節(jié)都是政府的發(fā)展思路和主觀意志[10]，迫切需要建立政策跟蹤反饋機(jī)制、提升政策執(zhí)行能力、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力[12]。

理論研究層面上，以易地扶貧搬遷安置相關(guān)理論的系統(tǒng)梳理和評(píng)價(jià)、搬遷與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系問(wèn)題研究、基于成本收益理論分析框架對(duì)農(nóng)戶移民搬遷的決策機(jī)制分析等為主[9]。與此同時(shí)，還研究與宅基地有償退出存在著“目標(biāo)一致，利益耦合”的協(xié)同關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，耿敬杰、汪軍民構(gòu)建了該項(xiàng)協(xié)同機(jī)制，并對(duì)其理論邏輯與實(shí)踐路徑進(jìn)行系統(tǒng)闡釋[13]。

文化層面上，強(qiáng)調(diào)要注重社會(huì)文化轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力[14]，倡導(dǎo)社會(huì)融入和搬遷戶互助合作的增強(qiáng)[10]。

在社會(huì)學(xué)層面上，易地扶貧搬遷是一種大規(guī)模的人口遷移活動(dòng)，具有顯著的動(dòng)員特征，因此，只有將社會(huì)動(dòng)員力度和心理聚合綜合運(yùn)用，才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的搬遷效果[15]。還有移民的社會(huì)融合問(wèn)題，包括心理融合領(lǐng)域的感知融合問(wèn)題的影響因素分析等[16]。

（三）易地扶貧搬遷的政策實(shí)踐研究

政策實(shí)踐方面，有研究認(rèn)為，易地扶貧搬遷過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)效益而在一定程度上忽視了社會(huì)效益和綜合性特征[14]。因此，要制定科學(xué)開(kāi)放的政策，整合各種資本，構(gòu)建政策實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)，提升搬遷群眾的幸福感和獲得感[10]。此外，研究還包括了政策目標(biāo)設(shè)定與政策資源的匹配性、政策的適應(yīng)性、不同政策工具的選擇與搭配以及政策制定過(guò)程中貧困群眾的參與性等問(wèn)題[17-20]。

四、易地扶貧搬遷政策的方法研究

（一）微觀農(nóng)戶生計(jì)層面的問(wèn)題研究

隨著搬遷政策的不斷推進(jìn)和大量人口的持續(xù)遷出，通常會(huì)給遷出區(qū)和遷入地要素稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)重要改變?；谶@些影響和變化，微觀農(nóng)戶生計(jì)層面的研究視角多集中在生計(jì)資本、生計(jì)策略和生計(jì)模式等方面。如汪磊、汪霞的生計(jì)資本重要性分析[19]，陳勝東、蔡靜遠(yuǎn)的農(nóng)戶生計(jì)資本變化量及減貧效率情況分析等[21]；黎潔發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)的搬遷類型、安置方式以及所獲資助對(duì)搬遷戶的生計(jì)適應(yīng)情況未見(jiàn)顯著影響[22]。劉偉等檢驗(yàn)了易地扶貧搬遷政策目標(biāo)識(shí)別的決定性因素、發(fā)生瞄準(zhǔn)偏差的原因和提升瞄準(zhǔn)效率的方法[23][24]；實(shí)證研究層面，有基于雙重差分模型（DID）的農(nóng)戶生計(jì)資本變動(dòng)政策評(píng)估[25]；基于陜南安康搬遷安置區(qū)的農(nóng)戶數(shù)據(jù)，運(yùn)用傾向得分匹配法（PSM）探討農(nóng)戶生計(jì)能力受到搬遷的影響程度[26]；基于結(jié)構(gòu)方程模型的生計(jì)滿意度評(píng)價(jià)[27]等。

（二）易地扶貧搬遷農(nóng)戶的識(shí)別及脆弱性問(wèn)題研究

對(duì)農(nóng)戶的瞄準(zhǔn)精度和有效性識(shí)別，能夠減少社會(huì)不公正和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，提升扶貧搬遷政策的針對(duì)性和項(xiàng)目資源的配置效率，從而真正實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷的政策目標(biāo)。

理論上講，易地扶貧搬遷政策是削減貧困和改善搬遷群眾弱勢(shì)群體地位的有效手段和途徑。但任何一種政策的設(shè)計(jì)都不可能盡善盡美，或多或少都會(huì)存在不足，這樣在政策執(zhí)行過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)“搬富不搬窮”等的目標(biāo)偏差現(xiàn)象[28]。就移民搬遷的政策目標(biāo)來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目遺漏使農(nóng)戶不僅喪失參與搬遷的權(quán)利和機(jī)會(huì)，還將失去在安置地獲得的隱性福利和后續(xù)支持。短期內(nèi)這些問(wèn)題會(huì)給易地扶貧搬遷活動(dòng)帶來(lái)顯著的負(fù)向沖擊效應(yīng)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“誰(shuí)是值得救助的窮人”這一福利思想會(huì)對(duì)國(guó)家的社會(huì)政策乃至社會(huì)融合產(chǎn)生巨大影響[29]。由于易地扶貧搬遷不具備短期增收的效果，那么從脆弱性的視角關(guān)注易地扶貧搬遷對(duì)農(nóng)戶福利的影響，則可以兼顧長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變和減貧的政策效應(yīng)[30][31]。

（三）農(nóng)戶搬遷意愿的影響因素研究

在研究方法上，農(nóng)戶搬遷意愿及影響因素多采用描述性統(tǒng)計(jì)和多元回歸分析。時(shí)鵬、余勁借鑒了心理學(xué)視角的計(jì)劃行為理論（TPB），使用因子分析法和結(jié)構(gòu)方程模型（SEM）對(duì)農(nóng)戶的搬遷意愿進(jìn)行了系統(tǒng)分析，探討了農(nóng)戶的行為態(tài)度、主觀規(guī)范、家人意見(jiàn)、已搬遷戶意見(jiàn)、鄰里和村干部意見(jiàn)等因素的影響顯著性[32]。

農(nóng)戶的搬遷意愿還可能會(huì)受到環(huán)境因素、心理因素、預(yù)期因素、政策因素及家庭因素等方面的影響。作為微觀層面和搬遷主體的農(nóng)戶，其參與易地扶貧搬遷的因素及意愿研究相對(duì)較少。代表性的研究有施國(guó)慶、周君璧的有序Logit模型和最優(yōu)尺度模型的農(nóng)戶搬遷意愿影響因素測(cè)度[33]。

社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的研究方法，如關(guān)注中央政策的地方改寫、層級(jí)傳遞、基層執(zhí)行的實(shí)踐困境與調(diào)整等，都有所涉及[34]。

五、易地扶貧搬遷的效果評(píng)價(jià)、政策執(zhí)行與困境研究

（一）易地扶貧搬遷政策的效果評(píng)價(jià)研究

效果評(píng)價(jià)是衡量搬遷政策成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。有些研究會(huì)根據(jù)相關(guān)理論設(shè)定指標(biāo)體系進(jìn)行績(jī)效評(píng)估考核。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，易地扶貧搬遷政策對(duì)農(nóng)戶的減貧效果比較顯著[21]，而且也有利于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件；不過(guò)也存在不少政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象[28]，并會(huì)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的后果。賀立龍等人也通過(guò)實(shí)地調(diào)研，就提升易地扶貧搬遷的精準(zhǔn)性及實(shí)效性提出了相應(yīng)的對(duì)策[35]。

總結(jié)相關(guān)的評(píng)估結(jié)果和結(jié)論可以看出，當(dāng)前我國(guó)的易地扶貧搬遷政策取得了顯著的工作成效，兼顧了擺脫貧困和生態(tài)環(huán)境改善的雙重目標(biāo)，促進(jìn)了一大批中心城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)集鎮(zhèn)及分散安置點(diǎn)的發(fā)展，增強(qiáng)了偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困群眾抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力[36]。

（二）有關(guān)農(nóng)戶宅基地退出機(jī)制及土地資源利用的研究

宅基地是農(nóng)村貧困戶的居住保障，農(nóng)戶對(duì)其依賴程度較深。搬遷戶在城鎮(zhèn)集中安置之后，宅基地可以有償退出，這樣能夠增加財(cái)產(chǎn)性收入，從而有效緩解農(nóng)戶脫貧致富的難度，也是精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的有效途徑之一[37]。按照政策要求，易地扶貧搬遷群眾應(yīng)遵循“一戶一宅，占新騰舊”的規(guī)定。因此，在舊房拆除和宅基地復(fù)墾的過(guò)程中，可能會(huì)受到來(lái)自農(nóng)戶方面的抵觸和不配合。如在很多地區(qū)，農(nóng)戶宅基地退出意愿不強(qiáng)烈[38]；馮應(yīng)斌等認(rèn)為農(nóng)戶的利益訴求主要集中在社會(huì)公共服務(wù)方面，如養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保障等方面[39]。舊房拆除和復(fù)墾復(fù)綠之后，農(nóng)戶就失去了在遷出前的生產(chǎn)生活保障。因此，若要順利實(shí)現(xiàn)舊房拆除和宅基地復(fù)墾復(fù)綠，除對(duì)搬遷農(nóng)戶進(jìn)行必要的職業(yè)培訓(xùn)使其掌握謀生技能之外，還要設(shè)置公益性就業(yè)崗位進(jìn)行兜底，并加大安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和后續(xù)幫扶力度，讓搬遷農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，也要完善各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)制度有機(jī)銜接和轉(zhuǎn)換。

為化解土地與資金短缺等難題，土地“增減掛鉤”成為解決問(wèn)題的有效方案，也自然成為研究的熱點(diǎn)。姚樹榮、熊雪峰認(rèn)為，城鄉(xiāng)土地增減掛鉤自身有效性和局限性并存，為此提出基于增強(qiáng)政策包容性、探索市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制等創(chuàng)新思路[37]。

（三）易地扶貧搬遷存在的問(wèn)題、困境及對(duì)策研究

“十三五”時(shí)期，雖然各地的扶貧搬遷項(xiàng)目建設(shè)速度較快，資金到位較及時(shí)，搬遷入住率也較高，但是在實(shí)際操作過(guò)程中仍然存在著一些突出問(wèn)題。曾小溪、汪三貴認(rèn)為，當(dāng)前存在的問(wèn)題主要有：搬遷對(duì)象不精準(zhǔn)、住房面積不精準(zhǔn)、安置方式不精準(zhǔn)、新老政策銜接不精準(zhǔn)、搬遷戶參與較少、涉及土地較難調(diào)整、搬遷涉及稅費(fèi)較高、搬遷農(nóng)戶收入來(lái)源未發(fā)生根本性改變。在具體分析了上述問(wèn)題的成因之后，提出了下一步相應(yīng)的解決方案[40]。還有分地區(qū)探討搬遷的困境及對(duì)策研究，易地扶貧搬遷面臨最大的約束就是資金瓶頸問(wèn)題，為此，應(yīng)構(gòu)建一套安全高效的投融資機(jī)制和信貸資金運(yùn)作模式作為資金保障[41]。

在解決對(duì)策方面，白永秀、寧啟從搬遷過(guò)程的全環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建了七大易地扶貧搬遷機(jī)制體系，并詳細(xì)闡述了上述機(jī)制體系在實(shí)現(xiàn)“愿意搬”“搬得出”“穩(wěn)得住”“能致富”“有保障”“可融入”“協(xié)同化”七大目標(biāo)上的邏輯性等問(wèn)題[42]。

針對(duì)易地扶貧搬遷中搬遷群眾的就業(yè)安居、社區(qū)融入、權(quán)益保障等突出矛盾和問(wèn)題，王春蕊也提出了相應(yīng)的解決方案[43]。宋安平以湖南的易地扶貧搬遷為例，闡述了成效、問(wèn)題及推進(jìn)措施[44]。翟紹果等梳理了易地扶貧搬遷政策系統(tǒng)的演進(jìn)歷程與困境，并提出各網(wǎng)絡(luò)主體要通過(guò)形成共同價(jià)值選擇、推進(jìn)多元協(xié)同行動(dòng)，以此來(lái)推動(dòng)扶貧搬遷政策的創(chuàng)新[45]。

六、總結(jié)與展望

易地扶貧搬遷是一種具有中國(guó)特色、政府主導(dǎo)型的扶貧模式。通過(guò)對(duì)上述文獻(xiàn)的梳理與總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)我國(guó)有關(guān)易地扶貧搬遷的研究取得較多的成果，主要集中于搬遷的理論、發(fā)展歷程和影響因素；搬遷農(nóng)戶的搬遷意愿、識(shí)別問(wèn)題及搬遷后農(nóng)戶的生計(jì)問(wèn)題；效果評(píng)價(jià)、政策執(zhí)行、困境及對(duì)策等方面。但對(duì)搬遷政策的理論闡釋和規(guī)律性認(rèn)識(shí)有待系統(tǒng)研究，對(duì)后續(xù)扶持發(fā)展和后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期政策調(diào)整等方面還有待持續(xù)跟進(jìn)和關(guān)注。

一是要推進(jìn)易地扶貧搬遷與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)銜接。二者在主要目標(biāo)上存在耦合性、內(nèi)在邏輯存在一致性、遷出區(qū)域與搬遷撤并類村莊存在相似性，需要有機(jī)銜接?，F(xiàn)有的村莊由于生存條件差、就業(yè)空間狹小，加上大量人口遷出，必須提前謀劃遺留貧困群體的繼續(xù)搬遷問(wèn)題。要提前研究好易地扶貧搬遷結(jié)束后持續(xù)推進(jìn)生態(tài)宜居搬遷的范圍、總體思路和基本原則等問(wèn)題。

二是要考慮到大規(guī)模搬遷后對(duì)遷出地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響?！笆濉睍r(shí)期如此大規(guī)模的人口搬遷，可能會(huì)對(duì)遷出區(qū)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多影響（甚至?xí)霈F(xiàn)一些負(fù)面影響），如對(duì)未能實(shí)行同步搬遷戶的心理影響、對(duì)遷出村莊人口結(jié)構(gòu)的影響、對(duì)遷出村莊基礎(chǔ)設(shè)施條件等公共服務(wù)投入的影響等，也將是后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期研究的重點(diǎn)。

三是要加強(qiáng)和完善后續(xù)扶持發(fā)展體系建設(shè)。受自然資源條件制約，遷入?yún)^(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育緩慢，搬遷后貧困群眾就業(yè)技能不足，穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制仍不牢固。部分大型安置區(qū)配套教育、衛(wèi)生醫(yī)療等方面進(jìn)展緩慢，社會(huì)公共服務(wù)水平與遷入?yún)^(qū)原住民仍有一定差距，造成搬遷后社會(huì)融入難度大，社會(huì)發(fā)展對(duì)接緩慢。因此，要進(jìn)一步加大后續(xù)扶持力度和強(qiáng)度，著力瞄準(zhǔn)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)幫扶、社區(qū)管理、社會(huì)融入、權(quán)益保障等重要領(lǐng)域，確保搬遷群眾實(shí)現(xiàn)脫貧致富。