鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與問題研究
——以甘肅榆中縣為中心的考察

王 倩

(南京師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院,江蘇 南京 210000)

0 引言

國家治理的過程中鄉(xiāng)村治理日益發(fā)揮關(guān)鍵作用。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，國家治理體系不斷完善，鄉(xiāng)村治理也有了很大發(fā)展。本文對榆中縣農(nóng)民鄉(xiāng)村治理的參與現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查與研究，期望在此基礎(chǔ)上更清晰地理解推動鄉(xiāng)村治理的背后動力，探索更為合理的鄉(xiāng)村治理之路。

1 榆中縣農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀及存在問題

1.1 榆中縣農(nóng)民參與當(dāng)?shù)卮逦瘯Q屆選舉現(xiàn)狀

農(nóng)民參與村委會換屆選舉的狀況是鄉(xiāng)村治理有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“作為國家治理體系的神經(jīng)末梢,村民委員會長期以來都承擔(dān)鄉(xiāng)村治理主體責(zé)任,在維持農(nóng)村社會穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、落實(shí)國家各項(xiàng)政策方面發(fā)揮重要作用。”[1]71村民對本地區(qū)村委會換屆選舉的了解程度可以反映出兩方面的情況，一是當(dāng)?shù)卮迕竦恼邊⑴c情況，二是當(dāng)?shù)卮逦瘯恼呗鋵?shí)情況。

筆者在榆中縣地區(qū)實(shí)地發(fā)放問卷，進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析得到如下結(jié)論：在被問及“是否了解村委會換屆選舉的事情”時，有47.50%的村民表示了解本村換屆選舉的事情并參與了投票，所占比例最大。不了解也沒有參與投票的村民最少，占比為12.5%。不了解的情況下參與了投票和了解但沒有參與投票的村民人數(shù)分別占22.5%和17.5%。了解村委會換屆選舉的村民占比為65%，可以看出本地區(qū)村民的政策知情度較低。沒有參與村委會換屆選舉投票的村民占比達(dá)到30%，可見本地區(qū)村民的政策參與度較低，村民委員會作用弱化?！半S著各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅的取消,大量農(nóng)村勞動力流失,很多地方農(nóng)村日漸蕭條,很多村民委員會名存實(shí)亡,各項(xiàng)政策落實(shí)缺乏落實(shí)對象,村民委員會組織渙散,書記、村長主體意識不強(qiáng),村里各項(xiàng)工作開展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于群眾需求?！盵1]對村莊重大事務(wù)的決策，政府和村民主體擁有平等的話語權(quán)，擁有同樣的發(fā)言權(quán)。農(nóng)民只有明確自己的“主體”角色才能自愿、主動地參與到村委會換屆選舉過程中來。

1.2 榆中縣農(nóng)民參與當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)管理現(xiàn)狀

農(nóng)民參與公共事務(wù)管理的狀況也在一定程度上反映著鄉(xiāng)村治理的成效。在調(diào)查的榆中縣農(nóng)民中一般愿意參與本地公共事務(wù)管理的人數(shù)最多，占比為45%，非常愿意參與本地公共事務(wù)管理的人數(shù)最少，占比為10%，比較愿意和比較不愿意參與本地公共事務(wù)管理的人數(shù)相同，占比都為22.5%。可見，榆中縣農(nóng)民在本地區(qū)公共服務(wù)管理方面的參與意愿較低，存在不主動參與和關(guān)心公共服務(wù)的問題，認(rèn)為公共事務(wù)管理是當(dāng)?shù)卣氖虑?，自己沒有發(fā)言權(quán)。

事實(shí)上，“農(nóng)民產(chǎn)生這些想法的原因在于,農(nóng)民樂于參與鄉(xiāng)村治理的事項(xiàng)主要集中在能給個體帶來直接經(jīng)濟(jì)利益的事務(wù)決策上。”[2]對于缺少經(jīng)濟(jì)利益或與自身關(guān)系不密切的事務(wù)，農(nóng)民的積極性、主動性以及參與意識就大大降低，參與熱情消減。這需要政府的積極引導(dǎo)與政策的宣傳，提供村民真正需要的公共事務(wù)，村民在享受公共服務(wù)帶來的利益的同時會激發(fā)參與管理的熱情?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府必須明確基層政府角色定位和公共服務(wù)職能,對政府提供基本公共服務(wù)的邊界、供給能力進(jìn)行科學(xué)的評估,真正實(shí)現(xiàn)由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”、由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變?！盵3]本地區(qū)所提供的公共事務(wù)，如基礎(chǔ)醫(yī)療、服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面做的還不到位，基礎(chǔ)醫(yī)療等問題不能得到村民的普遍滿意。村民自身和政府在這兩方面的問題上需要重視起來并妥善解決。

1.3 榆中縣農(nóng)民對當(dāng)?shù)卮鍎?wù)公開的滿意情況

“村務(wù)公開是指在一個村民委員會的轄區(qū)內(nèi)村民委員會組織把處理本村涉及國家的、集體的和村民群眾利益的事務(wù)的活動情況,通過一定的形式和程序告知全體村民,并由村民參與管理、實(shí)施監(jiān)督的一種民主行為?！盵4]“要保障農(nóng)民參與渠道的暢通、完善鄉(xiāng)村民主自治的表達(dá)制度、健全內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制和選舉機(jī)制,提高村務(wù)公開和政務(wù)公開的透明度,保障廣大農(nóng)民的民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理的權(quán)利,真正發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村中自治主體的作用?！盵5]

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，村民對本地區(qū)村務(wù)公開情況一般滿意的人數(shù)最多，占比為47.5%；非常滿意本地區(qū)村務(wù)公開情況的人數(shù)最少，占比為5%。比較滿意、比較不滿意、非常不滿意本地區(qū)村務(wù)公開情況的人數(shù)占比分別為22.5%、17.5%、7.5%。由調(diào)查數(shù)據(jù)可知，本地區(qū)村務(wù)公開情況較差。主要存在以下問題：村委會向村民傳達(dá)村務(wù)實(shí)施的情況缺乏普遍性；村民缺乏主動了解村務(wù)情況的意識，缺乏責(zé)任意識與監(jiān)督意識，主動性較弱。需要政府加強(qiáng)引導(dǎo)，加大宣傳力度，讓每一位村民了解和關(guān)注政策方針。

1.4 榆中縣農(nóng)民意愿調(diào)查

調(diào)查發(fā)現(xiàn)(圖1)：榆中縣農(nóng)民目前最希望得到政府和社會提供資金技術(shù)支持這一幫助的人數(shù)最多，占比為37.5%。希望政府和社會提高社會保障力度的人數(shù)最少，占比為5%。希望政府和社會幫助培訓(xùn)技能和扶持創(chuàng)業(yè)的人數(shù)相同，占比都為15%。希望政府和社會提供就業(yè)機(jī)會的和提供市場信息的占比分別為17.5%和10%?！坝苤锌h根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨羯a(chǎn)需求,通過集中培訓(xùn)、田間地頭實(shí)訓(xùn)、入戶講解實(shí)際操作等多種培訓(xùn)方式,能夠讓每一位建檔立卡的貧困戶得到全面的技能培訓(xùn);培育新型農(nóng)民,培養(yǎng)專業(yè)人才,成立了5家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分別開展培訓(xùn),現(xiàn)已全面完成全縣400名新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作?！盵6]“要樹立職業(yè)農(nóng)民認(rèn)同感,深刻認(rèn)識農(nóng)民是一份職業(yè),從而培育出一代與新時代鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的新型農(nóng)民?！盵7]

圖1 榆中縣農(nóng)民目前最希望得到政府和社會的幫助

2 影響榆中縣農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的因素分析

2.1 村民方面

2.1.1 村民文化素質(zhì)偏低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，榆中縣農(nóng)民的受教育程度普遍偏低。初中文化水平的農(nóng)民占比最高，為41%，其次是小學(xué)及以下文化水平、高中(中專、中技)文化水平、大專和本科文化水平的農(nóng)民。農(nóng)民的文化程度偏低成為影響本地農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的重要因素之一。

2.1.2 村民參與意識不高

“農(nóng)民的積極參與保證有限的治理資源得到高效率的使用,既能緩解農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部的不滿情緒,同時還能在具體的治理實(shí)踐中提升農(nóng)民的合作意識,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治理念和目標(biāo)。”[2]81村民只有具備參與意識，才能積極主動參與到政策實(shí)施的過程中。在訪談的過程中有部分村民認(rèn)為鄉(xiāng)村治理情況與自己無關(guān)，表現(xiàn)出“不關(guān)心” “無所謂” 的態(tài)度，缺乏權(quán)利意識，不能主動維護(hù)自身的合法權(quán)益。

2.2 政府方面

2.2.1 當(dāng)?shù)鼗鶎诱芾矸绞讲煌晟?/p>

村委會是我國最基層的農(nóng)村管理組織，負(fù)責(zé)管理本村事務(wù)。按照規(guī)定，村委會要每年進(jìn)行換屆選舉。目前所調(diào)查的榆中縣農(nóng)村地區(qū)，村民參與動力不足、村委會換屆選舉的方式缺乏規(guī)范性且選舉過程組織化程度較低。農(nóng)民的合理訴求得不到保障，利益受到損害。存在的主要問題有：榆中縣村民的選舉意識不強(qiáng)，對本村換屆選舉的事情參與度較低，村民認(rèn)為選舉與自身利益無關(guān)，存在消極選舉的情況。村委會換屆選舉要堅(jiān)持公開公平公正的原則，讓農(nóng)民的主體地位得到體現(xiàn)。還要規(guī)范本地區(qū)換屆選舉的方式。必須改革原有的鄉(xiāng)村治理體系，在治理過程中體現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序正當(dāng)、合理公正。

2.2.2 政府宣傳不到位，缺乏有效引導(dǎo)

政府和村民之間未形成良好的互動。一方面，政府沒有很好地將政策信息、鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容通過村民喜聞樂見的方式傳遞下去。在實(shí)地訪談的過程中，村民普遍反映不了解鄉(xiāng)村治理等相關(guān)政策、不滿意鄉(xiāng)村治理效果等。這一現(xiàn)象反映出政府政策實(shí)施的過程中沒有注意收集村民意見，政府工作不細(xì)致，引導(dǎo)作用較弱，缺乏反饋機(jī)制。

3 激發(fā)榆中縣農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的對策

3.1 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高農(nóng)民文化素養(yǎng)

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體、是政策實(shí)施的受益者，農(nóng)民文化素養(yǎng)的高低對政策的理解和支持有深刻的影響。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的文化程度普遍不高，農(nóng)戶中的大多數(shù)人是留守老人和小孩，家中的青壯年勞動力大多外出打工，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的空心化問題嚴(yán)重。青壯年勞動力在村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，對青壯年勞動力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)和文化素養(yǎng)的提升具有重要意義。建議當(dāng)?shù)卮逦瘯垖＜覍W(xué)者，定期舉辦如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的講座、文化知識的傳播講座、生活常識的講座等，加強(qiáng)生產(chǎn)技能的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的文化素養(yǎng)。

3.2 加大宣傳力度，鼓勵農(nóng)民參與

農(nóng)民的積極參與離不開政府的宣傳和引導(dǎo)，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民的主體意識，提高參與程度。政府需要創(chuàng)新工作方式，轉(zhuǎn)變宣傳思維，用通俗易懂的方式向村民傳達(dá)政策信息。積極宣傳有益于農(nóng)民發(fā)展的各項(xiàng)惠民政策，使農(nóng)民掌握及時有效的市場信息。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)的工作，營造鄉(xiāng)村治理的氛圍。依靠宣傳輿論的力量推動鄉(xiāng)村治理的貫徹落實(shí)。面對鄉(xiāng)村治理的新形勢、新任務(wù)，宣傳工作要不斷創(chuàng)新形式、豐富內(nèi)容、深化內(nèi)涵，充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等，切實(shí)做好宣傳引導(dǎo)工作。

3.3 加強(qiáng)溝通，給予政策支持

在鄉(xiāng)村治理的過程中，農(nóng)民和政府之間要加強(qiáng)溝通。缺乏溝通將導(dǎo)致政府不能有效解決村民的實(shí)際問題，村民的合理要求得不到滿足會產(chǎn)生不理解、不配合政策落實(shí)的情況。因此，政府應(yīng)做到辦農(nóng)民真正需要的實(shí)事，注意與農(nóng)民溝通的方式方法。

3.4 建立監(jiān)督機(jī)制，保證政策落實(shí)

鄉(xiāng)村治理的過程中需要建立監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民參與主體的權(quán)利。鄉(xiāng)村治理的過程中，需要了解治理工作的到位情況、政策的落實(shí)情況、群眾對政策的滿意程度。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立，旨在監(jiān)督政府工作人員工作的落實(shí)，同時也是對政府部門人員考核的依據(jù)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立還有利于政策實(shí)施的公平公正，政府部門必須及時向每一位村民傳達(dá)政策信息，使每一位村民都可以充分了解到政策的相關(guān)信息，享受到政策帶來的好處。這樣，既有利于政府工作的高效率，又能保障村民的合法權(quán)益。

4 結(jié)語

研究發(fā)現(xiàn)，村民的參與程度是影響鄉(xiāng)村治理成效的關(guān)鍵因素。甘肅省榆中縣是國家級貧困縣，經(jīng)濟(jì)落后，“三農(nóng)”問題尤為突出。鄉(xiāng)村治理的直接目的以促進(jìn)農(nóng)民增收，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)民生活富裕為最終落腳點(diǎn)。本研究在鄉(xiāng)村治理過程中研究榆中縣農(nóng)民參與的情況，與以往政策研究的實(shí)踐多關(guān)注政府行為有所區(qū)別，突出農(nóng)民的主體作用。注意思考農(nóng)民在政策落實(shí)中的意愿；注意分析農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理過程中參與程度的監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范化、法律保障方面的內(nèi)容；注意不同參與主體之間溝通情況等。本文通過問卷調(diào)查與實(shí)地訪問相結(jié)合的方式，提出了鄉(xiāng)村治理過程中要提高農(nóng)民參與度，突出農(nóng)民的作用，體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位。