“后2020”時(shí)代我國農(nóng)村返貧的生成機(jī)理、治理困境與優(yōu)化路徑

程 明，吳 波，潘 琳

(1.中共六安市委黨校；安徽 六安 237007；2.中共安徽省委黨校(安徽行政學(xué)院)；安徽 合肥 230022)

2020年是我國全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年。2020年11月，貴州省剩余9個(gè)貧困縣序列標(biāo)志著全國832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽。2020年12月3日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常委會(huì)上指出，經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，清除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。消除絕對(duì)貧困，確保高質(zhì)量、可持續(xù)、穩(wěn)定性脫貧對(duì)彰顯中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)和提升貧困治理效能大有裨益。在已脫貧地區(qū)與人口中，囿于貧困人口生計(jì)脆弱性、貧困標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)性、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化、政策性收入占比高等問題，有部分人還存在著返貧和致貧風(fēng)險(xiǎn)。返貧現(xiàn)象的發(fā)生在增加貧困治理成本的同時(shí)也會(huì)加速社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)積聚，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果防止返貧工作亟待重視與加強(qiáng)。黨的十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。2019年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要建立機(jī)制，及時(shí)做好返貧人口和新發(fā)生貧困人口的監(jiān)測(cè)和幫扶。[1]2020年中央一號(hào)文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出對(duì)特殊貧困群體實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，將返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時(shí)納入幫扶，研究建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。[2]脫貧成效的穩(wěn)定性、可持續(xù)性與全面建成小康的成色和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果直接關(guān)聯(lián)，中國的絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困皆集中在農(nóng)村，提高絕對(duì)貧困線后的減貧重點(diǎn)仍然是農(nóng)村。[3]如何鞏固脫貧成效，探索建立相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略架構(gòu)下“微量”返貧人口阻斷機(jī)制將會(huì)成為理論和實(shí)踐層面重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

一、相關(guān)研究述評(píng)

在我國扶貧政策不斷演進(jìn)的同時(shí)，關(guān)于返貧治理的研究也從未中斷，學(xué)界關(guān)于返貧的研究起始于返貧誘因追溯與返貧類型歸類。經(jīng)濟(jì)脆弱性[4][5][6]、自我發(fā)展能力不足[7][8][9]、勞動(dòng)力缺失[10]、生態(tài)環(huán)境脆弱[11][12]等是影響返貧的重要因素。返貧類型可劃分為政策性返貧[13]、因?yàn)?zāi)返貧[14][15][16]、因病返貧[17]、因婚返貧[18]、因教返貧[19]以及可持續(xù)生計(jì)資本返貧[20]等。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)波及范圍與性質(zhì)，深度貧困地區(qū)農(nóng)戶面臨的風(fēng)險(xiǎn)可劃分為協(xié)同性風(fēng)險(xiǎn)和異質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)[21]；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控，可分為市場(chǎng)供需風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和勞動(dòng)力供給風(fēng)險(xiǎn)、教育健康風(fēng)險(xiǎn)等非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[22]，這些都會(huì)使邊緣戶陷入貧困或者已脫貧戶等“脆弱群體”陷入貧困或重返貧困。另外，還有學(xué)者將深度貧困地區(qū)返貧高發(fā)歸結(jié)于貧困基因寄生性和貧困文化代際傳遞性。

盡管從宏觀層面看，我國返貧率并不算高，但是在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)和未來的相對(duì)貧困治理階段，仍然要把防止返貧置于更突出的位置，堵住可能存在的返貧風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。[23]構(gòu)建防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制必須重視扶貧干預(yù)的環(huán)節(jié)前置，圍繞生計(jì)環(huán)境、生計(jì)資本等方面加強(qiáng)貧困農(nóng)戶的能力培育和扶貧政策體系的頂層優(yōu)化。[24]注重人力資本的積累和增加，加強(qiáng)教育扶貧是預(yù)防返貧和解決貧困代際傳遞的關(guān)鍵。[25][26][27]要著力改善貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，緩解因病致貧、因病返貧帶來的壓力。[28]從促進(jìn)主體素質(zhì)持續(xù)提高、確保供體資源持續(xù)供給、保證載體可持續(xù)循環(huán)三個(gè)層面構(gòu)建可持續(xù)扶貧模式治理農(nóng)村返貧頑疾。[29]

縱觀現(xiàn)有研究成果發(fā)現(xiàn)，學(xué)界關(guān)于返貧問題的研究主要聚焦于返貧誘因的歸納總結(jié)和返貧治理路徑的優(yōu)化選擇，研究的邏輯線路可表述為追溯返貧原因基礎(chǔ)上的靶向治理。學(xué)者們傾向于將返貧誘因歸結(jié)為貧困群體脫貧質(zhì)量的脆弱性，強(qiáng)調(diào)從教育、醫(yī)療、政策兜底、發(fā)展能力等多元視角優(yōu)化返貧治理路徑。但是，既有研究成果也存在著一定的局限性：一是在范疇界定上，對(duì)“后2020”時(shí)代內(nèi)涵與外延的界定多局限于狹隘的脫貧攻堅(jiān)階段，缺乏對(duì)“后2020”時(shí)代與精準(zhǔn)脫貧時(shí)期農(nóng)村貧困治理策略、困境特征的縱向比較與前瞻性思考；二是在研究方法上，將建立在返貧誘因剖析基礎(chǔ)上的阻斷路徑構(gòu)建“研究范式”固化，普遍缺乏對(duì)“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧現(xiàn)象產(chǎn)生機(jī)理的闡釋，對(duì)返貧現(xiàn)象發(fā)生之前的防范化解、預(yù)警機(jī)制的研究尤為匱乏；三是在路徑優(yōu)化上，存在局限于精準(zhǔn)扶貧視野下的“思維慣性”，對(duì)如何加強(qiáng)返貧前期治理，如何構(gòu)建返貧長(zhǎng)效機(jī)制，如何實(shí)現(xiàn)防止返貧與相關(guān)戰(zhàn)略相互銜接等方面，研究成果也較為單薄?；诖?，本文首先從時(shí)空范疇上對(duì)“后2020”時(shí)代的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定，梳理農(nóng)村貧困治理轉(zhuǎn)型視域下的問題、特征與困境，并在此基礎(chǔ)上解析返貧現(xiàn)象的生成機(jī)理，最后從貧困群體利益保障體系、返貧預(yù)警系統(tǒng)與識(shí)別機(jī)制、可持續(xù)性脫貧的內(nèi)在機(jī)制、貧困治理體系創(chuàng)新等方面提出應(yīng)對(duì)策略，冀期為“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理工作提供政策研究參考。

二、“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧：概念界定與生成機(jī)理

2020年后，我國農(nóng)村貧困將會(huì)進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對(duì)貧困為特點(diǎn)的新階段，并呈現(xiàn)出多維度貧困等新特征[30]，中國的減貧戰(zhàn)略和政策會(huì)逐步進(jìn)入常規(guī)貧困治理軌道?！昂?020”時(shí)代的時(shí)空范疇與精準(zhǔn)扶貧時(shí)期截然不同，貧困治理的瞄準(zhǔn)機(jī)制和溢出效應(yīng)都悄然改變，農(nóng)村貧困人口在性質(zhì)結(jié)構(gòu)、分布密度、政策供給等方面與脫貧攻堅(jiān)階段也大相徑庭，這就要求從治理策略(預(yù)或防)、治理維度、治理效度方面對(duì)現(xiàn)有政策框架與價(jià)值訴求進(jìn)行調(diào)適。

(一)“后2020”時(shí)代的時(shí)空界定

改革開放以來，我國扶貧政策先后經(jīng)歷了區(qū)域開發(fā)(1978—1985年)、扶貧攻堅(jiān)(1986—2000年)、整村推進(jìn)(2001—2012年)和精準(zhǔn)扶貧(2013—2020年)四個(gè)階段。[31]從時(shí)間維度看，以2020年全面建成小康社會(huì)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，從2020年全面建成小康社會(huì)到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化階段可定義為“后2020”時(shí)代。這一階段扶貧工作的政策取向是在消除農(nóng)村絕對(duì)貧困基礎(chǔ)上的相對(duì)貧困治理探索階段，是精準(zhǔn)扶貧與相對(duì)貧困治理的“交匯期”、“過渡期”、“重疊期”。從空間范疇看，“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理瞄準(zhǔn)機(jī)制與單元不再局限于貧困地區(qū)的建檔立卡貧困群體，還涵蓋邊緣戶、返貧戶(脫貧不穩(wěn)定貧困戶)、政策兜底戶、因?yàn)?zāi)因病突發(fā)貧困等農(nóng)村困難少數(shù)群體?！昂?020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理效能源于對(duì)運(yùn)動(dòng)治理與常規(guī)科層式治理的復(fù)合型治理模式的融合，需要從監(jiān)督預(yù)警、利益保障和動(dòng)力源泉等向度建立具有“可持續(xù)性”的防止返貧機(jī)制。

(二)“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧生成機(jī)理

“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧現(xiàn)象的演進(jìn)是不同脆弱群體的“生活水平”在時(shí)間、空間、制度等多重維度約束下，由脫貧重返貧困或是邊緣群體漸進(jìn)式陷入貧困的連續(xù)動(dòng)態(tài)演變過程。

圖1 農(nóng)村返貧動(dòng)態(tài)流程圖

從整體性視角審視，致貧因素差異性使其刻畫出的貧困軌跡演變曲線也不盡相同。對(duì)于因?yàn)?zāi)、因病、勞動(dòng)力缺失、內(nèi)生動(dòng)力匱乏等群體，其返貧曲線AMD呈明顯的倒U型，邊緣戶群體貧困發(fā)生曲線為HK。在圖1中，假設(shè)直線FG為國家動(dòng)態(tài)調(diào)整且持續(xù)提高的貧困標(biāo)準(zhǔn)線，貧困戶在AB區(qū)間內(nèi)掣肘于自然環(huán)境、身體素質(zhì)、生計(jì)資本、居住條件等復(fù)雜因素而處于“內(nèi)生性”貧困狀態(tài)。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后，行政主導(dǎo)式的“剛性”資源政策供給疊加對(duì)提高貧困群體收入水平、改善居住條件和教育保障等催生出強(qiáng)大的“外在”激勵(lì)，加之精準(zhǔn)扶貧語境下脫貧不妥協(xié)等后續(xù)政策安排，貧困群體生活狀況驟然改善，在M點(diǎn)處達(dá)到峰值。一旦貧困戶在自然災(zāi)害、突發(fā)大病、勞動(dòng)力喪失等偶然不可抗拒因素的強(qiáng)大沖擊下，受其儲(chǔ)蓄水平、身體素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、資源稟賦、內(nèi)生動(dòng)力等方面的“天然弱勢(shì)”的影響，其生活水平將“斷崖式”劇降，又重新陷入國家設(shè)定的貧困狀態(tài)，圖中FD階段即為返貧狀態(tài)。

在HK農(nóng)村邊緣戶返貧曲線中，貧困戶在精準(zhǔn)扶貧階段的生活水平因高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)而未被納入建檔立卡貧困戶，且始終徘徊于國家貧困線附近。進(jìn)入“后2020”時(shí)代，邊緣戶生活水平邊際增長(zhǎng)率低于國家設(shè)定的貧困線動(dòng)態(tài)調(diào)整增長(zhǎng)率，在一定的時(shí)間范圍內(nèi)逐漸“滑入”返貧戶序列(到達(dá)C點(diǎn)，即HK與FG交點(diǎn))，現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為收入水平相對(duì)較低與城鄉(xiāng)收入差距較大引發(fā)的收入型貧困和生活負(fù)擔(dān)較重與支出壓力較大誘發(fā)的消費(fèi)型貧困等問題。[32]從農(nóng)村返貧現(xiàn)象的生成機(jī)制看，其演變態(tài)勢(shì)具有時(shí)序性、波動(dòng)性、突發(fā)性、關(guān)聯(lián)性等內(nèi)在規(guī)律，防止返貧的重點(diǎn)是做好監(jiān)測(cè)預(yù)警、高效識(shí)別、治理體系創(chuàng)新等工作。

三、“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理：策略轉(zhuǎn)向與現(xiàn)實(shí)困境

改革開放四十余年來，中國扶貧重心經(jīng)歷了從開發(fā)式扶貧到綜合性扶貧、從區(qū)域性開發(fā)到瞄準(zhǔn)貧困戶和貧困人口、從解決溫飽問題到促進(jìn)貧困人口綜合發(fā)展的轉(zhuǎn)變。[33]“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理將面臨矢量轉(zhuǎn)向、維度轉(zhuǎn)向和效度轉(zhuǎn)向，治理困境也將呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征。

(一)“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理策略轉(zhuǎn)向

1.矢量轉(zhuǎn)向：從“脫貧”轉(zhuǎn)向“防貧”。2020之后農(nóng)村貧困治理戰(zhàn)略需要由長(zhǎng)期以來的“扶貧戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)向“以防貧為主”的新的貧困治理戰(zhàn)略框架。[34]在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧階段，我國扶貧策略與治理體系設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)依托政府行政力量“外部激勵(lì)”，實(shí)現(xiàn)扶貧政策實(shí)施與扶貧資源再分配的精細(xì)化、精準(zhǔn)化、高效化配置。具體來說，就是在精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行中采用行政科層體制對(duì)國家戰(zhàn)略層面的扶貧政策層層傳導(dǎo)，最終在全國范圍內(nèi)完成“兩不愁、三保障”的硬性指標(biāo)，脫貧壓力從中央到地方以任務(wù)分配式自上而下單向有序傳遞。隨著絕對(duì)貧困的消除，2020年以后，我國扶貧戰(zhàn)略將轉(zhuǎn)型邁入相對(duì)貧困治理階段，如果繼續(xù)堅(jiān)持扶貧導(dǎo)向，脫貧攻堅(jiān)的溢出效應(yīng)將會(huì)呈現(xiàn)出邊際效用遞減，其帶來的政治外部性、社會(huì)外部性、經(jīng)濟(jì)外部性將與日俱增。因此，“后扶貧”時(shí)代農(nóng)村返貧治理重點(diǎn)將由依賴政策合力轉(zhuǎn)向如何從源頭上對(duì)已脫貧人口中的脆弱群體、老弱病殘等勞動(dòng)力缺失群體、游離于動(dòng)態(tài)調(diào)整的相對(duì)貧困界限的邊緣群體等進(jìn)行幫扶。農(nóng)村返貧治理由“脫貧”向“防貧”的矢量轉(zhuǎn)向折射出減貧動(dòng)力從政府行政力量主導(dǎo)下的“外在性”向政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與的“內(nèi)在性”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

2.維度轉(zhuǎn)向：從“物質(zhì)貧困”轉(zhuǎn)向“能力貧困”。精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略指向在于有效解決傳統(tǒng)扶貧模式中扶貧資源的配置錯(cuò)位、配置缺位等問題，其強(qiáng)調(diào)通過“五個(gè)一批”、“六個(gè)精準(zhǔn)”等多元制度設(shè)計(jì)對(duì)貧困人口進(jìn)行分類施策。作為政策執(zhí)行最前端的精準(zhǔn)識(shí)別，農(nóng)村貧困人口識(shí)別體系構(gòu)建主要聚焦在貧困群體收入和基本生存條件的“物質(zhì)”維度?！昂?020”時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、人力資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢(shì)演進(jìn)等多重宏觀環(huán)境因素交織作用，將成為塑造“新時(shí)代”農(nóng)村地區(qū)人口重返貧困的結(jié)構(gòu)性力量。就貧困群體需求性質(zhì)而言，精準(zhǔn)扶貧可理解為對(duì)貧困群體基本貧困和稟賦貧困等靜態(tài)性、直接性的“顯性”貧困需求的治理，而“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理需要解決教育、醫(yī)療、社交等不同維度的“隱性”能力貧困。因此，“后2020”時(shí)代必須從多維視角審視影響個(gè)人獲取各種資源能力的要素，構(gòu)建集知識(shí)獲取能力、行政決策參與能力、健康保障能力、資產(chǎn)賦權(quán)能力等多元化農(nóng)村返貧人口權(quán)益保障體系。

3.效度轉(zhuǎn)向：從“規(guī)模性”轉(zhuǎn)向“可持續(xù)性”。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來，我國政府通過一系列的“超常規(guī)”扶貧政策實(shí)現(xiàn)了年均脫貧人口1000萬以上的高速度“規(guī)模性”成效。精準(zhǔn)扶貧關(guān)于脫貧人口數(shù)量上的“規(guī)模性”政策旨?xì)w既與我國全面建成小康社會(huì)階段性目標(biāo)任務(wù)相關(guān)聯(lián)，也與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所釋放的紅利相適應(yīng)。2020年以后，隨著我國進(jìn)入相對(duì)貧困治理新時(shí)期，貧困人口基數(shù)海量化將不復(fù)存在，突出表征為我國扶貧場(chǎng)域的“原子化”和瞄準(zhǔn)機(jī)制的個(gè)性化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。農(nóng)村返貧治理效度目標(biāo)將異質(zhì)性調(diào)整，即由原先通過貧困人口數(shù)量、貧困發(fā)生率等衡量減貧效果“規(guī)模性”指標(biāo)開始轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)解決相對(duì)貧困的日常性幫扶措施量化考核，即主要考量返貧發(fā)生率、脫貧可持續(xù)性等指標(biāo)。

(二)“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理的現(xiàn)實(shí)困境

如前文所述，即使在2020年全面建成小康社會(huì)以后，仍然還有部分群眾重返貧困或陷入貧困，貧困治理將面臨新的困境。

1.“微量化”返貧現(xiàn)象持續(xù)存在問題?！昂?020”時(shí)代雖然貧困人口識(shí)別不再采用“剛性的”區(qū)域瞄準(zhǔn)約束下的指標(biāo)逐級(jí)分配，但各種類型的“微量”返貧人口還將持續(xù)性存在。農(nóng)村返貧治理面臨人力資本、自然環(huán)境、政策供給等多重挑戰(zhàn)。就人力資本狀況而言，返貧人口多為老弱病殘等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的“兩無”人員，這部分群體最典型的行為特征就是發(fā)展能力缺失，扶貧需求與扶貧政策可匹配程度低。就地域分布結(jié)構(gòu)而言，這些人口又是集中在自然環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、資源稟賦貧瘠等不適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地區(qū)。在由自然災(zāi)害、市場(chǎng)環(huán)境巨變等引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和意外事故、就業(yè)狀況、身體狀況等構(gòu)成的個(gè)體異質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)雙重效應(yīng)下，我國農(nóng)村地區(qū)返貧現(xiàn)象將呈現(xiàn)出“微量化”、“動(dòng)態(tài)化”、“常態(tài)化”等特征。就政策供給而言，2020年全面建成小康社會(huì)后，部分超常規(guī)舉措可能轉(zhuǎn)向常態(tài)化，也難免有部分超常規(guī)舉措退出或減弱，后者很容易帶來返貧和脫貧不穩(wěn)定問題。[35]

2.農(nóng)村返貧群體識(shí)別問題。從農(nóng)村返貧群體空間分布看，精準(zhǔn)扶貧完成以后，貧困群體分布圖將由區(qū)域性的“網(wǎng)狀圖”轉(zhuǎn)變成分散性的“點(diǎn)狀圖”。精準(zhǔn)扶貧階段的貧困識(shí)別體系是建立在對(duì)已發(fā)貧困的靜態(tài)化追溯基礎(chǔ)之上的?！昂?020”時(shí)代我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程將進(jìn)一步推進(jìn)，大量農(nóng)村低收入群體也將涌入城市，由于受到城市化滯后于工業(yè)化等體制機(jī)制的束縛，農(nóng)村低收入群體在務(wù)工收入、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面與城市居民仍將存在一定的差距。加之短期內(nèi)城市與鄉(xiāng)村貧困治理體系尚未并軌，農(nóng)村貧困群體兼具流動(dòng)性特征，使得過去那種以縣域?yàn)槊闇?zhǔn)單元的減貧政策面臨轉(zhuǎn)型壓力[36]，農(nóng)村返貧人口識(shí)別難度加大。此外，如何從源頭上對(duì)農(nóng)村返貧人口進(jìn)行提前預(yù)防與評(píng)估成為減少農(nóng)村返貧治理成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.貧困主體能動(dòng)性有效激發(fā)問題。精準(zhǔn)扶貧階段，政府行政力量主導(dǎo)下各種扶貧資金、物資、政策、人力等扶貧要素被制度化配置于貧困區(qū)域。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)帶有鮮明的強(qiáng)政治屬性、強(qiáng)組織屬性、強(qiáng)福利屬性和強(qiáng)任務(wù)屬性，精準(zhǔn)扶貧呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式扶貧和政府主導(dǎo)式全方位扶貧動(dòng)員的典型特征。凡是被納入建檔立卡的貧困戶，就意味著政府必須在預(yù)定時(shí)間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行項(xiàng)目幫扶，扶貧政策目標(biāo)完成的韌性空間狹窄，雙方建立在非對(duì)等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之上。在扶貧考核體系中，貧困群體內(nèi)生動(dòng)力狀況難以被量化考核，部分長(zhǎng)期受貧困亞文化浸蝕的群眾思想認(rèn)識(shí)落后、觀念陳舊、發(fā)展動(dòng)力不足，表現(xiàn)出對(duì)扶貧資源輸入的過度“依賴性”。貧困群體思想懈怠、積極性與主動(dòng)性低落，過于依賴福利性扶貧措施致使扶貧溢出效益“萎縮”。簡(jiǎn)而言之，政府主導(dǎo)式扶貧誘發(fā)的市場(chǎng)與需求脫鉤、扶貧資源“精英俘獲”、貧困群體內(nèi)生動(dòng)力不足等問題都極易引發(fā)返貧?！昂?020”時(shí)代政府主導(dǎo)式“行政治理扶貧”模式將發(fā)生改變，扶貧資源規(guī)?；?、集中化、行政化的批量供給將不復(fù)存在，對(duì)于內(nèi)生動(dòng)力不足的貧困戶而言，政策“斷供”返貧風(fēng)險(xiǎn)就顯著增加，貧困主體能動(dòng)性的激發(fā)成為常規(guī)化返貧治理中亟待破解的難題。

4.農(nóng)村返貧治理體系重構(gòu)問題。我國農(nóng)村扶貧治理體系先后經(jīng)歷圍繞體制改革、貧困縣瞄準(zhǔn)、貧困村瞄準(zhǔn)等系列制度變遷。十六大以來，扶貧治理體系構(gòu)建中以政府力量和以公民社會(huì)為基礎(chǔ)的權(quán)利與機(jī)會(huì)安排、公共財(cái)政支出、社會(huì)慈善支出等向農(nóng)村和貧困地區(qū)以及貧困階層傾斜的主導(dǎo)價(jià)值取向日益增強(qiáng)。[37]精準(zhǔn)扶貧階段，我國農(nóng)村貧困治理體系由過去單純依靠政府行政力量或市場(chǎng)機(jī)制帶動(dòng)向行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧與社會(huì)扶貧共同推進(jìn)的新格局轉(zhuǎn)變。進(jìn)入“后2020”時(shí)代，以政府主導(dǎo)為主要特征的專項(xiàng)扶貧將發(fā)生重大改變，如何增強(qiáng)以行政區(qū)域邊界為劃分依據(jù)的貧困治理主體間的相互協(xié)調(diào)性，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有“碎片化”扶貧政策的整合，如何化解市場(chǎng)相對(duì)導(dǎo)向原則與有利于貧困人口發(fā)展之間存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾[38]，如何擺脫貧困地區(qū)社會(huì)組織扶貧過程中資源“輸出”與需求脫鉤而導(dǎo)致的扶貧效益欠佳等問題迫切需要對(duì)農(nóng)村返貧治理體系進(jìn)行重構(gòu)。

四、“后2020”時(shí)代農(nóng)村返貧治理路徑優(yōu)化

“后2020”時(shí)代農(nóng)村貧困現(xiàn)象的發(fā)生既有不可抗的自然災(zāi)害等“同質(zhì)性”外在要素作用，也有教育機(jī)會(huì)、就業(yè)狀況、個(gè)人素質(zhì)、內(nèi)生動(dòng)力等“異質(zhì)性”內(nèi)在要素原因，農(nóng)村返貧治理需要從利益保障體系完善、返貧預(yù)警系統(tǒng)與識(shí)別機(jī)制構(gòu)建、內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制激發(fā)、治理體系創(chuàng)新等方面加以優(yōu)化調(diào)整。

(一)匯聚多元合力：完善貧困群體利益保障體系

“后2020”時(shí)代農(nóng)村“微量化”返貧問題持續(xù)存在的癥結(jié)還是貧困人口在收入分配、公共服務(wù)、社會(huì)保障、法律權(quán)力等方面利益與權(quán)益配置效能失效而導(dǎo)致的賦權(quán)不足?；诜鲐毦?xì)化理論，需要對(duì)貧困群體進(jìn)行深度參與、利益保障等多維賦權(quán)[39]181-185，完善貧困群體利益保障體系。特別是要建立耦合鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村貧困治理力度是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯前提，實(shí)現(xiàn)兩者之間觀念的銜接、規(guī)劃的銜接、產(chǎn)業(yè)的銜接、體制的銜接和政策的銜接。[40]具體來說，一是要持續(xù)加大對(duì)分散于革命老區(qū)、民族地區(qū)的老齡化人口、勞動(dòng)力缺失人口、意外事故致貧人口等重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)人群的基礎(chǔ)性制度政策兜底力度。二是要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制設(shè)計(jì)中探索建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給體系，通過加大財(cái)政傾斜力度，整合現(xiàn)有“碎片化”社會(huì)保障制度，加強(qiáng)農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷縮小城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)等水平差距。三是要繼續(xù)深化戶籍制度、收入分配制度等農(nóng)村體制機(jī)制改革，讓農(nóng)民享有更多的財(cái)產(chǎn)性收入。特別是要深化農(nóng)村土地制度和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，提高農(nóng)村資源要素的流動(dòng)性[41]，大力發(fā)展益貧性產(chǎn)業(yè)，不斷調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展力度，通過制度供給激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，確保農(nóng)村貧困人口和城市流動(dòng)性貧困人口充分享有農(nóng)村改革釋放出的物質(zhì)、財(cái)產(chǎn)、權(quán)益等復(fù)合紅利。

(二)設(shè)定邏輯前置：構(gòu)建防止返貧預(yù)警系統(tǒng)與識(shí)別機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前返貧治理語境下存在的返貧群體致貧原因多元化、扶貧資源配置分散化、扶貧項(xiàng)目懸浮化等一系列“碎片化”表征，返貧阻斷機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)遵循整體性思維。返貧預(yù)警機(jī)制是阻斷返貧現(xiàn)象發(fā)生的管理前置，農(nóng)村返貧治理重點(diǎn)在于加強(qiáng)再生貧困內(nèi)生邏輯研判，建立高效、及時(shí)、動(dòng)態(tài)的預(yù)警系統(tǒng)。具體來說，首先要從生存指標(biāo)、發(fā)展指標(biāo)和心理指標(biāo)等不同維度構(gòu)建返貧風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。其次，通過數(shù)理模型分析挖掘影響返貧發(fā)生的主要因素并確定相應(yīng)權(quán)重。最后，要結(jié)合精準(zhǔn)扶貧時(shí)期建立的扶貧大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，做好對(duì)已脫貧戶、邊緣戶、勞動(dòng)力喪失群體、突遇災(zāi)害群體等重點(diǎn)人群的自然災(zāi)害、意外事故傷殘、大病重疾隱患、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗以及就業(yè)不穩(wěn)定等返貧高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)測(cè)。利用大數(shù)據(jù)比對(duì)分析技術(shù)對(duì)重點(diǎn)人群的返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，同時(shí)預(yù)測(cè)未來發(fā)展趨勢(shì)，制定相應(yīng)應(yīng)對(duì)策略。此外，“后2020”時(shí)代，隨著城鄉(xiāng)之間要素的雙向流動(dòng)加速，城鄉(xiāng)分治的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制已不利于貧困群體的準(zhǔn)確、高效識(shí)別。在收入貧困的基礎(chǔ)上開始兼顧多維取向，有利于今后我國對(duì)貧困的測(cè)量和識(shí)別，實(shí)現(xiàn)從絕對(duì)貧困瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)到相對(duì)貧困的瞄準(zhǔn)。[42]因此，要科學(xué)構(gòu)建相對(duì)貧困治理階段的返貧評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困識(shí)別機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村流動(dòng)性易貧與返貧人口的識(shí)別。

(三)探尋動(dòng)力源泉：建立可持續(xù)性脫貧內(nèi)在機(jī)制

重塑返貧群體的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制是“后2020”時(shí)代農(nóng)村貧困治理亟待解決的“瓶頸”問題，動(dòng)員貧困群體樹立信心、自力更生并積極參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成為解決農(nóng)村返貧問題的關(guān)鍵。貧困群體內(nèi)生動(dòng)力缺失表征為貧困群體在思想意識(shí)上未能與國家的扶貧理念形成價(jià)值共振，從而對(duì)扶貧資源形成心理和行為上的雙重依賴。“后2020”時(shí)代，要徹底阻斷貧困群體依賴心理和“被動(dòng)扶貧”狀態(tài)，加強(qiáng)權(quán)能賦予與責(zé)任履行要求相融合的主體性建設(shè)，使內(nèi)生動(dòng)力內(nèi)嵌于多元立體可持續(xù)性脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。就政策選擇而言，政府應(yīng)持續(xù)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入力度，不斷縮小城鄉(xiāng)之間在幼兒教育、義務(wù)教育等方面的投入、人才方面的差距，通過教育資源優(yōu)化對(duì)貧困群體思想意識(shí)進(jìn)行正向激勵(lì)，激發(fā)貧困群體自我發(fā)展的自覺性與能動(dòng)性，阻隔貧困基因“遺傳性”和“寄生性”傳遞。此外，要加強(qiáng)對(duì)具有勞動(dòng)能力、有發(fā)展?jié)摿Φ呢毨后w再教育與行為規(guī)制，通過傳統(tǒng)文化教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、市場(chǎng)意識(shí)培養(yǎng)、村規(guī)民約約束等引導(dǎo)貧困群體樹立正確價(jià)值導(dǎo)向，充分參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，將扶志與扶智相互結(jié)合，從源頭上筑牢脆弱群體返貧思想防線。

(四)加強(qiáng)制度優(yōu)化：探索轉(zhuǎn)型期貧困治理體系創(chuàng)新

“后2020”時(shí)代，無論是貧困人口規(guī)模抑或扶貧政策供給力度都與精準(zhǔn)扶貧階段存在顯著差異，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制或政府治理的治理體系將逐漸瓦解。轉(zhuǎn)型時(shí)期應(yīng)該構(gòu)建適用于貧困治理的轉(zhuǎn)型機(jī)制，確保貧困治理平穩(wěn)過渡和順利轉(zhuǎn)軌。[43]重構(gòu)和完善由絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理過渡的農(nóng)村治理體系，構(gòu)建起專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多措并舉有機(jī)結(jié)合和互為支撐的扶貧格局，實(shí)行開發(fā)式扶貧和保障性扶貧結(jié)合的方式方法，是我國治理相對(duì)貧困的有效選擇。[44]“后扶貧”時(shí)代農(nóng)村返貧治理應(yīng)建立在中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的區(qū)域分權(quán)管理體制，鼓勵(lì)各地根據(jù)自身實(shí)際制定政策并組織實(shí)施。[45]首先，要更加突出以人為本的個(gè)性化治理理念，建構(gòu)全流程的精準(zhǔn)返貧治理機(jī)制，在返貧人口的識(shí)別、返貧原因追溯、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等全流程中繼續(xù)堅(jiān)持精準(zhǔn)化方略。其次，要完善政府主導(dǎo)下的防止返貧協(xié)同發(fā)展新格局，規(guī)避完全由政府主導(dǎo)的扶貧模式存在著資金利用效率低、扶貧瞄準(zhǔn)精確性差等弊端[46]，創(chuàng)新政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三位一體”的跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)扶貧資源的整合與優(yōu)化。最后，應(yīng)借鑒精準(zhǔn)扶貧中構(gòu)建的責(zé)任體系，探索建立高效的工作機(jī)制、權(quán)責(zé)清晰的責(zé)任體系和科學(xué)的返貧治理成效考核評(píng)估機(jī)制，不斷提高農(nóng)村返貧治理績(jī)效水平。