健康中國戰(zhàn)略下“健康優(yōu)先”的生成邏輯與治理架構(gòu)

（海南醫(yī)學(xué)院 管理學(xué)院，海口571199；海南師范大學(xué) 中國特色自由貿(mào)易港研究中心，海口571158）

一、問題提出

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，全面推進(jìn)健康中國建設(shè)，到二〇三五年建成健康中國”[1]。《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）將“健康優(yōu)先”定為建設(shè)健康中國的首要原則，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》則為施行“健康優(yōu)先”、建設(shè)健康中國提供了法律保障。習(xí)近平總書記做出了“人民至上、生命至上”“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”等一系列重要論斷[2]。顯然，“健康優(yōu)先”已經(jīng)成為新時(shí)代建設(shè)健康中國、推進(jìn)健康治理的重要工具和主要?dú)w宿。

然而，究竟何為“健康優(yōu)先”？ 如何才能“健康優(yōu)先”？ 《綱要》亟需后續(xù)政策的細(xì)化落實(shí)。截至目前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對于“健康優(yōu)先”的研究依然比較薄弱，國內(nèi)外尚無“健康優(yōu)先”的統(tǒng)一定義。較新的一篇學(xué)術(shù)文獻(xiàn)基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)、思想文化、國際交往背景，首次嘗試將“健康優(yōu)先”定義為“政府將健康作為國家或區(qū)域整體發(fā)展進(jìn)程中的優(yōu)先事項(xiàng)加以安排的一系列理念、制度、發(fā)展模式的集合”，并賦予其全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、一慣性和規(guī)制性的顯著特征，提出主要從治理體系、推進(jìn)與實(shí)施機(jī)制、監(jiān)測考核以及宣傳引導(dǎo)等方面發(fā)力，以推動(dòng)“健康優(yōu)先”落實(shí)落地[3]。這個(gè)定義將“健康優(yōu)先”聚焦于“有為政府”，可圈可點(diǎn)，但對“健康優(yōu)先”的政策意蘊(yùn)尤其是“優(yōu)先”的本質(zhì)和語境仍透視不足。實(shí)際上，改革開放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷中“健康優(yōu)先”的生成脈絡(luò)還可以置放于更寬廣的歷史視野中進(jìn)行演繹。

為進(jìn)一步彌補(bǔ)“健康優(yōu)先”的研究缺憾，明晰接下來我國健康治理的基本方向和著力點(diǎn)，進(jìn)而全面推進(jìn)健康中國建設(shè)，更好維護(hù)和促進(jìn)人民健康福祉，本文首先重點(diǎn)結(jié)合《綱要》精神，融合政策語境和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，解讀“健康優(yōu)先”的政策意蘊(yùn)，回答“知其然”的問題；并遵循人力資本的理論內(nèi)核和實(shí)踐歷程，從歷史時(shí)空和戰(zhàn)略視野中梳理我國“健康優(yōu)先”的生成脈絡(luò)，回答“知其所以然”的問題；最后面向新時(shí)代衛(wèi)生健康領(lǐng)域的主要矛盾，秉持全流程管理的理念，貫通目標(biāo)設(shè)定、組織保障、政策融入、績效考核等環(huán)節(jié)，力求系統(tǒng)而全面地探求“健康優(yōu)先”的治理架構(gòu)，把握規(guī)律性，富于創(chuàng)造性，回答“知其所以必然”的問題。

二、健康中國戰(zhàn)略下“健康優(yōu)先”的政策意蘊(yùn)

作為頂層設(shè)計(jì)的一劑良方，隨著健康中國建設(shè)的全面推進(jìn)，“健康優(yōu)先”必然將會(huì)在中國下一步的高質(zhì)量發(fā)展中釋放出方向性、引領(lǐng)性的重要功能。從政策文件溯源，“健康優(yōu)先”一詞作為專有名詞首次出現(xiàn)于2016年10月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《綱要》，在這個(gè)文件的指導(dǎo)思想中“健康優(yōu)先”被定位為其后15年推進(jìn)健康中國建設(shè)所主要遵循的首要原則，排在了“改革創(chuàng)新”“科學(xué)發(fā)展”“公平公正”其他三項(xiàng)原則之前，地位之重可見一斑。關(guān)于“健康優(yōu)先”這一首要遵循原則的核心要義，黨和政府后續(xù)發(fā)布的健康中國建設(shè)相關(guān)文本并無詳細(xì)釋義，惟有《綱要》 在提出這一原則時(shí)緊隨其后簡明扼要地進(jìn)行了表述，“把健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，立足國情，將促進(jìn)健康的理念融入公共政策制定實(shí)施的全過程，加快形成有利于健康的生活方式、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性協(xié)調(diào)發(fā)展”[4]，這為我們嘗試深度解讀“健康優(yōu)先”的政策內(nèi)涵提供了重要的線索和參照。

在現(xiàn)代漢語語境中，“優(yōu)先”意為“將目標(biāo)對象放在其他人或其他事之前”，涉及個(gè)體或集體偏好的選擇序，多指在待遇上的占先安排，背后實(shí)質(zhì)上涉及倫理道德、公序良俗的考量。將“健康”與“優(yōu)先”組合起來，“健康優(yōu)先”無疑就產(chǎn)生了“將健康置于第一位”“健康應(yīng)放在其他事項(xiàng)之前”這一“序數(shù)效用論”層面的意見指導(dǎo)性和抉擇指向性，尤其是當(dāng)“健康”與其他事項(xiàng)發(fā)生沖突時(shí)，“健康優(yōu)先”更加彰顯其在現(xiàn)實(shí)抉擇中的指導(dǎo)價(jià)值。當(dāng)然，不但普通公民會(huì)經(jīng)常面臨偏好的選擇或“優(yōu)先”事項(xiàng)的排序，在國家或地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多調(diào)控議程中也難免會(huì)面臨兩兩相互比較孰輕孰重、孰先孰后的判斷和抉擇。

必須指出的是，“健康優(yōu)先” 戰(zhàn)略的提出同樣也有其明確的現(xiàn)實(shí)指向性。盡管黨的十八大以來我國衛(wèi)生健康事業(yè)取得新的顯著成績，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平大幅提高，居民主要健康指標(biāo)總體優(yōu)于中高收入國家平均水平[5]，但相對于人均預(yù)期壽命而言，人均健康預(yù)期壽命仍有較大提升空間?！妒澜缧l(wèi)生統(tǒng)計(jì)2020》（WORLD HEALTH STATISTICS 2020）數(shù)據(jù)顯示，我國人均預(yù)期壽命和人均健康預(yù)期壽命分別為76.4歲、68.7歲，兩者之間7.7年的差值意味著國人平均有近8年的時(shí)間在帶病生存，這也正反映出健康維護(hù)和促進(jìn)的短板和空間。此外，健康與一些領(lǐng)域的追求存在掣肘甚至沖突，全社會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有將健康擺在優(yōu)先發(fā)展的議程，“健康優(yōu)先”的推進(jìn)尚停留在宣傳號(hào)召階段，距離將健康融入公共政策全過程的要求差距甚大，有害身心健康的生活行為和生產(chǎn)方式為數(shù)眾多，生態(tài)環(huán)境的破壞也對健康敲響了警鐘，有利于健康的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式尚處于嘗試構(gòu)建和努力探索之中?？梢哉f，“健康優(yōu)先”戰(zhàn)略恰恰迎合了普通老百姓日益增長的健康需要，也回應(yīng)了當(dāng)下我國“看病難、看病貴”、疾病負(fù)擔(dān)高企等衛(wèi)生健康領(lǐng)域的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，以及健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)尚未實(shí)現(xiàn)良性協(xié)調(diào)發(fā)展的癥狀，并提供了破解相關(guān)矛盾的解決之道。不妨結(jié)合《綱要》中的相應(yīng)表述而對“健康優(yōu)先”的政策內(nèi)涵進(jìn)行透視：“把健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”[4]確立了“健康優(yōu)先”的戰(zhàn)略定位和價(jià)值方向，“立足國情，將促進(jìn)健康的理念融入公共政策制定實(shí)施的全過程”[4]明確了“健康優(yōu)先”的實(shí)施方式和工作方法，“加快形成有利于健康的生活方式、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性協(xié)調(diào)發(fā)展”[4]明晰了“健康優(yōu)先”的結(jié)果導(dǎo)向和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

三、人力資本實(shí)踐中“健康優(yōu)先”的生成脈絡(luò)

遵循人力資本理論，觀照中國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“健康優(yōu)先”戰(zhàn)略意義重大而深遠(yuǎn)。目前政策和理論界形成廣泛共識(shí)的是，人力人才資源是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的獨(dú)特優(yōu)勢。誠如李克強(qiáng)總理所指出的，我國“人力人才資源豐富”[6]“擁有世界上數(shù)量最多、素質(zhì)較高的勞動(dòng)力，有最大規(guī)模的科技和專業(yè)技能人才隊(duì)伍”[7]“9億多勞動(dòng)力、1億多受過高等教育和有專業(yè)技能的人才是我們最大的資源和優(yōu)勢”[8]。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，更要堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，重視人力人才資源的開發(fā)，注重人力人才優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略協(xié)同。實(shí)際上，不管是人力資源還是人才資源，都可以歸為人力資本理論的分析范疇，現(xiàn)實(shí)中也都面臨著影響健康的諸多挑戰(zhàn)。例如，丁香醫(yī)生《2021 國民健康洞察報(bào)告》顯示：2020年98%的公眾表示自己存在健康相關(guān)的困擾，其中排名比較靠前的健康困擾分別是：情緒問題（占比53%）、皮膚狀態(tài)不好（占比45%）、身材不好（占比45%）、睡眠不好（占比42%）、口腔問題（占比35%）、腸胃不好（占比34%）、眼睛問題（占比33%）、骨質(zhì)關(guān)節(jié)（占比28%）、脫發(fā)（占比27%）[9]等問題。以上這些健康問題在現(xiàn)實(shí)中又與人們的生活方式、所處的生態(tài)環(huán)境和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相互交織。因此，“健康優(yōu)先”戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，直面我國人力人才資源，著眼于人的多維度需求，緊緊圍繞人民群眾的生命安全和健康福祉，可視為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐中對人力資本理論的深度遵循和極致化運(yùn)用。

通過改革開放歷史變遷中的相應(yīng)戰(zhàn)略梳理，不難發(fā)現(xiàn)黨和國家的相關(guān)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略業(yè)已悉數(shù)成為各級(jí)各部門開展相應(yīng)工作的重要遵循，我國改革開放以來先后提出和實(shí)施的教育優(yōu)先戰(zhàn)略、人才優(yōu)先戰(zhàn)略、就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、健康優(yōu)先戰(zhàn)略等優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)際上形成了把握好豐富的人力人才資源、致力于提升國家人力資本的“組合拳”。這既充分貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想，也在理論上高度契合人力資本的豐富內(nèi)涵。按照經(jīng)典的人力資本理論，教育、培訓(xùn)和就業(yè)是人力資本投資的主要渠道，當(dāng)然營養(yǎng)、醫(yī)療和健康也是人力資本投資的重要形式，并且總體而言人力資本存量大小與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高低正相關(guān)[10]。梳理我國改革開放以來的相關(guān)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，可以發(fā)現(xiàn)它們其實(shí)一直沿著人力資本投資的邏輯拾級(jí)而上，并不斷壯大優(yōu)先戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展的力量繼而接續(xù)提升人力資本的重要性和貢獻(xiàn)度。繼1992年黨的十四大第一次提出“必須把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”后，2010年全國人才工作會(huì)議初次提出“確立人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略布局”，2011年國家“十二五”規(guī)劃則首次提出“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”，到2016年全國衛(wèi)生與健康大會(huì)又首次強(qiáng)調(diào)“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，至此四大優(yōu)先戰(zhàn)略悉數(shù)成為我國重要發(fā)展戰(zhàn)略。從理論上究其本質(zhì)，以上相關(guān)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略都圍繞并著力于提升我國人力資本，所區(qū)別的只是在教育、培訓(xùn)、就業(yè)、營養(yǎng)、醫(yī)療等人力資本投資的渠道方面有所側(cè)重，但總體而言，其相繼提出可以視為人力資本相關(guān)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)化升級(jí)，也體現(xiàn)了人力資本投資的內(nèi)涵與時(shí)俱進(jìn)的深化拓展。

以歷史變遷和時(shí)代發(fā)展的眼光來看，教育優(yōu)先戰(zhàn)略、人才優(yōu)先戰(zhàn)略、就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、健康優(yōu)先戰(zhàn)略等人力資本相關(guān)優(yōu)先戰(zhàn)略的相繼提出和協(xié)同實(shí)施，既體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升，也反映了黨和國家治國理政方略的深化。眾所周知，改革開放初期，國民教育程度和文化素質(zhì)水平成為影響生產(chǎn)力進(jìn)步的主要短板，數(shù)量可觀的勞動(dòng)年齡人口并不能在短期內(nèi)全部轉(zhuǎn)化為可以勝任理想工作崗位的勞動(dòng)力，并且青少年人口的未來崗位勝任力也面臨挑戰(zhàn)，所以“百年大計(jì)，教育為本”，20世紀(jì)90年代初期實(shí)施教育優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)屬勢在必行。人力資本投資的主渠道在于教育，教育優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施使得我國居民文化水平大大提升，人力資源質(zhì)量得以大幅度提高，預(yù)計(jì)2020年我國勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限將如期提高到10.8年[11]。不過，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展尤其是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷由無限供給向有限剩余過渡，高層次人才依然短缺，結(jié)構(gòu)性失業(yè)和體面就業(yè)問題日益凸顯，因此在“十一五”末期和“十二五”初期，人才優(yōu)先戰(zhàn)略和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的相繼提出和實(shí)施可謂水到渠成。隨著人力人才資源的健康問題愈發(fā)突出，經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展顯然離不開健康人力資本的支撐，全民健康覆蓋和全生命周期健康維護(hù)開始成為全社會(huì)的重要關(guān)切，投資健康資本也成為新時(shí)期提升人力資本的重頭戲，所以近年來“健康優(yōu)先”戰(zhàn)略的出臺(tái)適逢其時(shí)。在開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程中，人力資本相關(guān)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略占有更加重要的地位，而經(jīng)由教育優(yōu)先戰(zhàn)略、人才優(yōu)先戰(zhàn)略、就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施鋪墊和效果累積，“健康優(yōu)先”戰(zhàn)略無疑將成為人力資本優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略“組合拳”中的后起之秀和重中之重，備受矚目，不容忽視。

四、形成“健康優(yōu)先”的全流程治理架構(gòu)

關(guān)于實(shí)現(xiàn)“健康優(yōu)先”的途徑，國際上經(jīng)過幾十年的實(shí)踐探索和發(fā)展演變，已經(jīng)形成了可資借鑒的通行做法——具有普適性價(jià)值的健康促進(jìn)工具——由WHO（世界衛(wèi)生組織）在2010年 《阿德萊德聲明》 中首次提出并在全球持續(xù)倡導(dǎo)的“將健康融入所有政策”（Healthin All Policies，HiAP）[12]。他山之石，可以攻玉。但必須強(qiáng)調(diào)的是，“照抄照搬別國經(jīng)驗(yàn)、別國模式，從來不能得到成功，這方面我們有過不少教訓(xùn)”[13]。所以，在推進(jìn)我國“健康優(yōu)先”戰(zhàn)略時(shí)，萬萬不可照抄照搬國際上的HiAP，還需要堅(jiān)持結(jié)合實(shí)際、洋為中用的原則，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“將健康融入所有政策”的中國化，即“立足國情，將促進(jìn)健康的理念融入公共政策制定實(shí)施的全過程”[4]，尤其要面向新時(shí)代我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域的主要矛盾，貫通計(jì)劃、組織、實(shí)施、控制等環(huán)節(jié)，形成“健康優(yōu)先”的全流程治理架構(gòu)，有效協(xié)同相關(guān)政策，充分釋放集成效應(yīng)。

（一）明確“健康優(yōu)先”的目標(biāo)導(dǎo)向

在“健康優(yōu)先”的全流程治理架構(gòu)中，健康目標(biāo)的優(yōu)先設(shè)置是首位環(huán)節(jié)和“先手棋”，事關(guān)頂層設(shè)計(jì)，將對后續(xù)環(huán)節(jié)的落實(shí)情況發(fā)揮方向性的引領(lǐng)作用，換言之，能否設(shè)置好目標(biāo)直接決定著“健康優(yōu)先”“全盤棋”的成敗。所以，彰顯人民健康至上這一價(jià)值理性的最佳方式，就應(yīng)當(dāng)首先于黨和國家整體發(fā)展目標(biāo)和工作全局中體現(xiàn)出健康的優(yōu)先地位，并且“健康優(yōu)先”的目標(biāo)設(shè)置還不能僅僅局限在衛(wèi)生健康甚至更窄的醫(yī)療領(lǐng)域，而應(yīng)置放在更加寬廣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中予以考慮，尤其是要在主要宏觀政策目標(biāo)調(diào)控中予以體現(xiàn)。毋庸諱言，長期以來我國的發(fā)展目標(biāo)設(shè)定一直有著經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先的傳統(tǒng)，近年來雖然弱化了經(jīng)濟(jì)分量轉(zhuǎn)而加大了社會(huì)民生領(lǐng)域的考量，但側(cè)重追求經(jīng)濟(jì)增長的偏好仍富有強(qiáng)大的歷史慣性。追本溯源，問題癥結(jié)還在于頂層設(shè)計(jì)中對健康的優(yōu)先級(jí)尚沒有賦予到位，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中對深刻影響健康的社會(huì)因素的關(guān)注程度仍然不夠。此外，對領(lǐng)導(dǎo)干部的教育與考核還沒有完全超越經(jīng)濟(jì)政績的窠臼，不少領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀依然停留在“重物輕人”“重經(jīng)濟(jì)增長、輕社會(huì)發(fā)展”“重面子工程、輕民生工程”的認(rèn)知層面繼而導(dǎo)致執(zhí)行偏差，并且對衛(wèi)生健康的人力資本投資屬性也認(rèn)識(shí)不足，甚至將衛(wèi)生健康視為消耗和包袱乃至與經(jīng)濟(jì)建設(shè)割裂開來、對立起來[14]。下一步要通過教育培訓(xùn)和績效考核引導(dǎo)、倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部樹立“健康優(yōu)先”的政績觀，把促進(jìn)人的全面發(fā)展作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因地制宜、逐漸探索淡化甚至取消地方GDP 考核指標(biāo)，并加大生態(tài)環(huán)保、社會(huì)公平、民生保障等健康促進(jìn)的考核指標(biāo)的權(quán)重。

（二）夯實(shí)“健康優(yōu)先”的組織保障

當(dāng)把人民健康設(shè)定為發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)之后，下一步緊迫事項(xiàng)就在于夯實(shí)相應(yīng)的組織保障，畢竟在中國，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[15]，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排”[16]，相關(guān)目標(biāo)偏好的如期實(shí)現(xiàn)離不開強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體制的架構(gòu)和跟進(jìn)。何況在“大衛(wèi)生、大健康”理念下，健康中國戰(zhàn)略的實(shí)施不是一系列健康領(lǐng)域規(guī)則的簡單組合，而是由多樣化組織與多種規(guī)則集合而成的有內(nèi)在聯(lián)系、有層次、有結(jié)構(gòu)的治理體系[17]。加之影響健康因素的廣泛性、跨部門合作的協(xié)同性，就要求把人民健康設(shè)定為發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)后，還要將“健康優(yōu)先”納入各級(jí)黨政一把手工程，由黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視、親自掛帥、擔(dān)負(fù)總責(zé)予以推進(jìn)。建議各級(jí)“健康優(yōu)先”的組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)的設(shè)立方案，可以依托各級(jí)各地新近成立或即將成立的“健康行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)”，或者是已運(yùn)行多年的具有優(yōu)良傳統(tǒng)的愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，進(jìn)一步融合、充實(shí)、加強(qiáng)，由各級(jí)黨政一把手擔(dān)負(fù)總負(fù)責(zé)人，集結(jié)傳統(tǒng)陣地和新興力量，協(xié)同開展跨部門合作，激發(fā)組織機(jī)構(gòu)的向心力、凝聚力、創(chuàng)造力。特別指出的是，健康的維護(hù)與促進(jìn)可能會(huì)與其他領(lǐng)域的目標(biāo)追求相沖突、受到多方面的掣肘，所以還要求政府機(jī)構(gòu)及時(shí)核查和監(jiān)管“健康優(yōu)先”的實(shí)際施行情況。建議不妨借鑒WHO 下設(shè)“健康社會(huì)決定因素委員會(huì)”的做法，在各級(jí)“健康優(yōu)先”的領(lǐng)導(dǎo)組織中設(shè)立專門的“健康融入審查委員會(huì)”，秉持目標(biāo)導(dǎo)向的原則，負(fù)責(zé)審查相關(guān)政策和事項(xiàng)的健康融入情況，實(shí)行妨害健康的一票否決制，確保發(fā)展規(guī)劃、公共政策、重大項(xiàng)目等優(yōu)先保障人民健康福祉。

（三）健全“健康優(yōu)先”的政策體系

全民健康的實(shí)現(xiàn)離不開全局性、戰(zhàn)略性的治國理念和頂層設(shè)計(jì)，更需要通過全面而系統(tǒng)的健康發(fā)展規(guī)劃的布局和實(shí)施，才能夠?qū)崿F(xiàn)健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性協(xié)調(diào)發(fā)展的局面[18]。而在《綱要》的實(shí)施過程中，將“健康優(yōu)先”的理念與所有公共政策相融合，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的幾乎每一個(gè)領(lǐng)域。鑒于中國特色社會(huì)主義的總體布局是“五位一體”，那么在我國現(xiàn)行的治理體系中，就需要以“健康優(yōu)先”原則為牽引，將健康融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等“五位一體”總體布局所有政策當(dāng)中。當(dāng)前，我國相關(guān)文件中不乏要求將健康融入一切政策的表述和倡議，但還屬于比較籠統(tǒng)的原則性安排，總體上尚未建立完善的制度體系和實(shí)施機(jī)制，實(shí)際的健康影響評(píng)估和監(jiān)督執(zhí)行工作并沒有邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。國家層面構(gòu)建健康融入所有政策的體系不啻為一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，離不開中央各部門各領(lǐng)域?qū)I(yè)化、精細(xì)化的治理能力的支撐，尤其需要進(jìn)一步維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。而各地在健康融入所有政策的實(shí)踐中，也要敢于率先進(jìn)行地方探索，更加注重從本地實(shí)際出發(fā)，面向當(dāng)前影響本地區(qū)居民的主要健康危險(xiǎn)因素，結(jié)合地方優(yōu)勢資源和發(fā)展愿景，加大對公共衛(wèi)生投入、食品藥品質(zhì)量安全、環(huán)境治理、收入均等化、人才培養(yǎng)等一攬子政策支持力度，形成維護(hù)和促進(jìn)健康的政策合力和疊加效應(yīng)。

（四）創(chuàng)新“健康優(yōu)先”的共治機(jī)制

將健康融入公共政策全過程，形成完善的政策支撐體系，合力打造健康促進(jìn)的活動(dòng)品牌，都必然離不開跨部門間的協(xié)同合作，以及社會(huì)力量的有效參與，從而最終形成全社會(huì)共建共治共享的良好狀態(tài)。畢竟，即使為“健康優(yōu)先”架構(gòu)再精致完美的頂層設(shè)計(jì)，如果沒有得到高效執(zhí)行和切實(shí)落實(shí)，也不會(huì)形成廣泛的社會(huì)實(shí)效[19]。在“大衛(wèi)生、大健康”理念和健康影響因素廣泛性的考量下，健康促進(jìn)的跨部門合作本來就涉及面廣，加之目前我國機(jī)構(gòu)間信息共享機(jī)制仍然沒有建立，所以信息溝通面臨一定挑戰(zhàn)，部門利益協(xié)調(diào)也無法回避，更需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，探索加強(qiáng)縱向與橫向間的協(xié)同治理。例如，當(dāng)務(wù)之急就要推進(jìn)各級(jí)衛(wèi)生健康專項(xiàng)規(guī)劃與其他領(lǐng)域規(guī)劃相銜接，并把健康有效融入“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，而這并非某部門一己之力可以勝任。此外，將“健康優(yōu)先”的理念融入公共政策制定和實(shí)施的全過程、各方面，就要求貫穿某項(xiàng)促進(jìn)健康的公共政策的全周期，在政策調(diào)研、起草、征求意見、實(shí)施、評(píng)估、改進(jìn)等各個(gè)環(huán)節(jié)都要堅(jiān)持科學(xué)、開放的原則，充分尊重并發(fā)揮專家咨詢委員會(huì)的專業(yè)意見和社會(huì)監(jiān)督力量，激勵(lì)社會(huì)力量、普通民眾積極參與政府健康政策的制定實(shí)施。

（五）強(qiáng)化“健康優(yōu)先”的績效考核

在我國當(dāng)前的政治生態(tài)環(huán)境中，考核評(píng)價(jià)是推進(jìn)工作開展的重要環(huán)節(jié)，往往一旦將某項(xiàng)工作開展情況與政府部門及干部的績效考核直接掛鉤，相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)產(chǎn)生足夠的壓力和動(dòng)力，才會(huì)真正高度重視被納入績效考核的工作任務(wù)。所以必須突出抓好績效考核這一有力工具，形成政策的閉環(huán)管理，通過對政府部門和干部健康促進(jìn)工作進(jìn)行績效考核這一指揮棒的導(dǎo)向作用，以有效問責(zé)強(qiáng)化任務(wù)落實(shí)，引導(dǎo)樹立“健康優(yōu)先”的價(jià)值觀、政績觀，乃至倒逼“健康優(yōu)先”相關(guān)工作落實(shí)的效率和效力。以貫徹落實(shí)建設(shè)健康中國戰(zhàn)略、大力推進(jìn)健康中國行動(dòng)為契機(jī)，接下來可有機(jī)融合《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《健康中國行動(dòng)組織實(shí)施和考核方案》等文件精神，組織各地黨政領(lǐng)導(dǎo)一把手親自抓、帶頭做，將“健康優(yōu)先”的主要指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核體系。特別是要合理使用“第三方評(píng)價(jià)”，考慮理論性與實(shí)踐性的有機(jī)結(jié)合，將評(píng)價(jià)單位、被評(píng)價(jià)單位、第三方學(xué)者、群眾代表均納入評(píng)估過程[20]，從嚴(yán)施行考核機(jī)制和問責(zé)制度，輔以常態(tài)化、經(jīng)?；亩讲?，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，推促工作改進(jìn)。如此一來，通過“健康優(yōu)先”的績效評(píng)估形成政策閉環(huán)，激勵(lì)各部門努力增進(jìn)和維護(hù)人民群眾健康福祉，從而以全流程的政策管理推動(dòng)形成健康與生活行為、生產(chǎn)方式、生態(tài)環(huán)境、政治建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等其他領(lǐng)域和諧共生、良性互動(dòng)的局面，即“加快形成有利于健康的生活方式、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性協(xié)調(diào)發(fā)展”[4]。

五、結(jié) 語

“健康優(yōu)先”戰(zhàn)略意義重大而深遠(yuǎn)。結(jié)合《綱要》精神和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，遵循人力資本的理論內(nèi)核和實(shí)踐歷程，可以提供一個(gè)視角演繹“健康優(yōu)先”的政策意涵和生成脈絡(luò)。而面向新時(shí)代衛(wèi)生健康領(lǐng)域的主要矛盾，貫通目標(biāo)設(shè)定、組織保障、政策融入、績效考核等環(huán)節(jié)，形成“健康優(yōu)先”的全流程治理架構(gòu)，把握“健康優(yōu)先”的規(guī)律性進(jìn)而富于創(chuàng)造性地開展工作則更具有現(xiàn)實(shí)意義。概言之，在當(dāng)下全面推進(jìn)健康中國建設(shè)的進(jìn)程中，盡快厘清“健康優(yōu)先”的生成邏輯和治理架構(gòu)，將有利于各級(jí)各部門和社會(huì)各界明晰中國“健康優(yōu)先”的來龍去脈、下一步健康治理的基本方向和著力點(diǎn)，有利于更好地維護(hù)和促進(jìn)我國人民的健康福祉，也有利于今后進(jìn)一步凝練健康中國的治理方案，為打造健康絲綢之路、構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體而提供有益啟示。