PPP模式在我國農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的應(yīng)用研究

（青島理工大學(xué) 商學(xué)院，山東 青島 266520）

改革開放以來，隨著我國農(nóng)業(yè)長期持續(xù)增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴(yán)重[1]，已成為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要威脅。然而，農(nóng)業(yè)面源污染具有廣泛性、復(fù)雜性及模糊性等特點[2]，在當(dāng)前條件下，對其進(jìn)行治理還存在一系列的難題。首當(dāng)其沖的是，在“城鄉(xiāng)二元”體制下，投向農(nóng)村的環(huán)保資金，還遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)面源污染治理的需求。雖然自2008年以來，政府通過“以獎代補(bǔ)”、“以獎促治”等政策安排了大量的農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金，但從總體上看，農(nóng)業(yè)面源污染治理資金投入還是以各級政府為主，社會資金參與度不高，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)面源污染防控呈現(xiàn)出系統(tǒng)性治理不足和長效運行機(jī)制缺失的態(tài)勢。探索形成一種可推廣、可復(fù)制、具有可持續(xù)性的農(nóng)業(yè)面源污染治理的資金投入模式和運營模式已經(jīng)成為破解我國農(nóng)業(yè)面源污染治理難題的關(guān)鍵。為了緩解農(nóng)業(yè)面源污染治理的資金壓力，提高治理效率，我國開始探索將政府和社會資本合作 （Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）模式在農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域推廣。為了準(zhǔn)確描繪我國農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀和前景，以財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫（以下簡稱“項目庫”）中的入庫項目為樣本，對我國農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的應(yīng)用特征和應(yīng)用困境進(jìn)行總結(jié)，在此基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式運行機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行構(gòu)建，最后提出推動農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式順利實施的保障措施。

1 我國農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀和困境

農(nóng)業(yè)面源污染治理是PPP模式應(yīng)用到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重要方向之一，國家先后出臺一系列政策鼓勵社會資本在農(nóng)業(yè)面源污染領(lǐng)域的應(yīng)用，農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。然而，農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀究竟如何呢？通過查閱項目庫中的公開信息，我們可以對當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的應(yīng)用特征和應(yīng)用困境進(jìn)行總結(jié)。

1.1 我國農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

第一，從項目發(fā)起方來看，入庫項目的發(fā)起方多為區(qū)縣基層政府。在我國，縣級政府是聯(lián)系國家行政和鄉(xiāng)村社會的橋梁，承擔(dān)著為農(nóng)村地區(qū)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重任，直接負(fù)擔(dān)著大部分農(nóng)業(yè)面源污染治理的財政支出。然而，受財政體系所限和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)影響，我國縣級政府的財政自給能力相對較弱，縣級財政收支矛盾日益突出，農(nóng)業(yè)面源污染治理資金短缺的問題日益嚴(yán)峻。而PPP模式不僅可以撬動社會資本、平滑政府財政支出，還能集聚要素資源，能夠提升農(nóng)業(yè)面源污染的治理效率和治理質(zhì)量，因此越來越多的區(qū)縣政府希望通過PPP模式解決農(nóng)業(yè)面源污染治理的頑疾。

第二，從回報機(jī)制看，主要是可行性缺口補(bǔ)助模式。按照政府財政支出責(zé)任從高到底的順序，可將PPP項目的回報機(jī)制分為完全由政府承擔(dān)支出責(zé)任的政府付費模式、政府承擔(dān)差額付費責(zé)任的可行性缺口補(bǔ)助模式和政府完全不承擔(dān)支出責(zé)任的使用者付費模式三種。已入庫項目中，三種回報模式皆有，但可行性缺口補(bǔ)助模式占比最大。這是因為，可行性缺口補(bǔ)助模式是PPP項目回報機(jī)制中的一種折中選擇，能夠有效實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益以及政府財政承受能力之間的平衡。為了確保用于PPP項目的財政支出在政府財政承受能力范圍內(nèi)，政府明確規(guī)定用于PPP項目的財政支出不得超出年度財政預(yù)算的10%[3]。因此，近年來，農(nóng)業(yè)面源污染PPP項目多采用政府支出責(zé)任相對較小的可行性缺口補(bǔ)助模式。

第三，從運作方式看，多采用BOT（Build-Operation-Transfer，建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式。BOT模式在我國一般被稱為“特許權(quán)”，是指社會資本通過公開競標(biāo)或者競爭性磋商的形式獲得某個項目的特許權(quán)，政府和社會資本合作成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)、運營和維護(hù)，待合同期滿，將資產(chǎn)所有權(quán)移交給政府。2014年印發(fā)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》對不同類型PPP項目的操作模式選擇給出了指導(dǎo)性意見，其中BOT模式可以適用于使用者付費項目、可行性缺口補(bǔ)助項目和政府付費項目。這三種項目類型已基本涵蓋了農(nóng)業(yè)面源污染治理項目的主要投資回報形式，因此，BOT模式在實踐中被廣泛采用。

1.2 我國農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的應(yīng)用困境

從運行狀況來看，農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式取得了良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，比如山東莘縣金正綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)園項目和河北定州市規(guī)模化生物天然氣示范項目一期工程PPP項目均已入選第四批國家級PPP項目示范名單，項目運作經(jīng)驗和模式將被作為典型案例進(jìn)行示范推廣。然而，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式還存在一些突出問題，其中，基層地方政府PPP項目治理能力不足和社會資本方參與積極性不高是直接阻礙農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式推廣應(yīng)用的關(guān)鍵因素。

首先，基層地方政府農(nóng)業(yè)面源污染PPP項目治理能力不足。PPP模式在農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的推廣是在21世紀(jì)10年代以后，大多數(shù)項目還處在識別階段或者采購階段，已經(jīng)落地實施的項目也多處在建設(shè)階段，尚未有完結(jié)項目。隨著PPP項目在項目生命周期上的向前推進(jìn)，預(yù)計會有更多的問題凸顯出來，對作為發(fā)起方的基層地方政府的治理能力提出了極大的考驗。部分地方政府習(xí)慣了管理者的角色，尚不能完全適應(yīng)PPP模式下與社會資本所構(gòu)建的合作伙伴關(guān)系。對PPP項目的過多行政干預(yù)會干擾PPP項目的運行效率并由此產(chǎn)生一系列的風(fēng)險。構(gòu)建分工明確、職責(zé)清晰的合作伙伴關(guān)系是提高地方政府PPP項目治理能力的有效手段。

其次，社會資本參與農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目的積極性不高。農(nóng)業(yè)面源污染具有難以監(jiān)測、難以處理等特點，難以運用統(tǒng)一的防治技術(shù)和治理手段。由此產(chǎn)生的結(jié)果是難以適用統(tǒng)一的PPP項目回報機(jī)制和運作模式。同時，與運作成熟的領(lǐng)域相比，農(nóng)業(yè)面源污染治理是PPP模式應(yīng)用的全新領(lǐng)域，社會資本方面臨更多的不確定性風(fēng)險。回報機(jī)制不明確和面臨的風(fēng)險大是阻礙社會資本參與農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目的關(guān)鍵因素。為了進(jìn)一步吸引社會資本，必須完善社會資本方的投資回報機(jī)制和政府與社會資本間的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

2 農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的運行機(jī)制設(shè)計

“伙伴關(guān)系、收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”是PPP模式的最主要特征。為了解決政府治理能力不足和社會資本參與積極性不高的問題，推動更多農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目的落地實施和行穩(wěn)致遠(yuǎn)，有必要從項目全生命周期的視角對農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式中的伙伴關(guān)系交易結(jié)構(gòu)、投資回報機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建。

2.1 “邊界清晰”的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計

PPP模式運作的基礎(chǔ)是合約。然而，PPP合約周期長、履行不確定性高，是典型的不完全合約。不完全合約的履行依賴于參與方合作伙伴關(guān)系的建立與維護(hù)[4]。農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目投資數(shù)額大、持續(xù)期間長、涉及利益相關(guān)主體多，在伙伴關(guān)系持續(xù)期間內(nèi)，政府和社會資本以改善區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染狀況為共同的目標(biāo)，期望以最小的投入獲得農(nóng)業(yè)面源污染狀況得到最大限度的改善。為了維持伙伴關(guān)系高效、持久的運行，必須設(shè)計合理的交易結(jié)構(gòu)，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的核心是確保參與各方具有邊界清晰的角色定位。一般來說，PPP項目的交易結(jié)構(gòu)包括項目公司（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）股權(quán)結(jié)構(gòu)、項目資本金安排、項目投融資結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)所有權(quán)安排及資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移等具體內(nèi)容。

民營化研究先驅(qū)薩瓦斯教授（E.S.Savas）指出，在公私合作關(guān)系中“政府應(yīng)該是掌舵而不是劃槳”[5]。政府在農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目中扮演的角色應(yīng)該是決策者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者。與之相對應(yīng)的，社會資本是農(nóng)業(yè)面源污染治理服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者。按照合作雙方的角色劃分，政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目的整體供給并發(fā)起項目。在發(fā)起項目后，授權(quán)地方農(nóng)業(yè)局或者其他職能部門為項目實施機(jī)構(gòu)。項目實施機(jī)構(gòu)通過多種形式遴選項目合作社會資本方。選定社會資本方后，由政府方的出資代表和社會資本方以共同承擔(dān)資本金的形式組建項目公司（Special Purpose Vehicle，簡稱 SPV）。

項目公司（SPV）注冊成立后，社會資本通過直接融資或者間接融資的形式籌集注冊資本以外的項目資金，政府及項目實施機(jī)構(gòu)不介入項目的融資安排，但有權(quán)對項目的融資安排進(jìn)行監(jiān)管。項目資產(chǎn)形成后，項目公司負(fù)責(zé)資產(chǎn)的運營、管理及維護(hù)，政府以股東的形式參與項目公司的投資、建設(shè)、運營、管理等決策，并負(fù)責(zé)項目建設(shè)及運營維護(hù)的監(jiān)管、績效考核等工作[6]。在不同的運作模式下，項目所形成資產(chǎn)的所有權(quán)不同。以外包和特許經(jīng)營方式運作的項目，資產(chǎn)所有權(quán)在政府，項目運營權(quán)歸項目公司所有，項目合同期滿，項目公司按照相關(guān)的法律法規(guī)和合同規(guī)定，將項目相關(guān)設(shè)施移交給政府指定機(jī)構(gòu)。以私有化方式運作的項目，項目公司享有項目資產(chǎn)的所有權(quán)和運營權(quán)，項目合同期滿，不涉及到資產(chǎn)的移交問題。

2.2 “依效付費”的投資回報機(jī)制

獲得投資回報是社會資本參與PPP項目的關(guān)鍵所在，也是政府和社會資本伙伴關(guān)系建立的基礎(chǔ)[7]。以往的研究中將PPP項目投資回報機(jī)制的研究重點放在社會資本方，而忽視了政府的投資回報。實際上，在以PPP模式實施的農(nóng)業(yè)面源污染治理項目中，政府通過資本金注入等多種形式進(jìn)行了投入，政府的投入也需要獲得各種形式的回報。因此，在探討投資回報機(jī)制時，必須要兼顧政府和社會資本雙方的價值訴求，本著“依效付費”的原則，在政府滿意與社會資本方收益最大化之間尋求一個“帕累托最優(yōu)解。

在政府付費模式下，政府付費的依據(jù)是社會資本方所提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在農(nóng)業(yè)面源污染治理的新建和改擴(kuò)建項目中，政府按照“基于可用性的績效”付費模式向項目公司支付可用性服務(wù)費和績效服務(wù)費。可用性服務(wù)費是指項目公司建設(shè)的污水處理設(shè)施、配套管網(wǎng)、畜禽糞污資源化利用工程、沼氣工程、麥稈綜合利用工程等農(nóng)業(yè)面源污染治理設(shè)施在驗收合格后所應(yīng)得的服務(wù)收入，多用于新建項目?？冃Х?wù)費是指項目公司對農(nóng)業(yè)面源污染處理設(shè)施進(jìn)行日常運營維護(hù)獲得的服務(wù)費，多用于存量委托運營項目。

在使用者付費模式下，社會資本方通過將污染物資源化利用來形成新的收益渠道。項目公司通過出售污水、畜禽糞便、地膜、麥稈等農(nóng)業(yè)面源污染物資源化利用形成的產(chǎn)品來彌補(bǔ)項目的全部建設(shè)、運營維護(hù)投資。比如河北定州市規(guī)模化生物天然氣示范項目一期工程PPP項目就是典型的使用者付費項目，通過出售項目產(chǎn)出的生物天然氣、沼渣有機(jī)肥和沼液有機(jī)肥獲取利潤。除了產(chǎn)品銷售收入外，符合條件的農(nóng)業(yè)面源污染治理項目還可以申請國家級或者省級專項補(bǔ)助資金。在該模式下，為了防止社會資本追求暴利而損害公共利益，政府要對社會資本方的定價或收費進(jìn)行監(jiān)督管理。

在可行性缺口補(bǔ)助模式下，使用者付費不能完全滿足社會資本的合理回報要求，甚至無法回收項目的建設(shè)或者運營成本，政府需通過提供補(bǔ)助的形式彌補(bǔ)使用者付費之外的缺口。農(nóng)業(yè)面源污染治理項目很難在短時間內(nèi)獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因此大多采取可行性缺口補(bǔ)助的回報機(jī)制，這給地方財政造成巨大的支出壓力。為了解決資金難題，同時尋求政府付費與社會資本收益最大化之間的平衡，政府需要拓寬可行性缺口補(bǔ)助的形式，除投資補(bǔ)貼和價格補(bǔ)貼外，還可將農(nóng)業(yè)面源污染治理項目與周邊土地開發(fā)、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、供水等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項目進(jìn)行捆綁式的組合開發(fā)，使社會資本方獲得穩(wěn)定的投資回報，減輕政府的缺口補(bǔ)助支出。

2.3 “最優(yōu)控制”的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的必然要求，在任何一種伙伴關(guān)系中，利益共享的同時也意味著風(fēng)險分擔(dān)[8]。風(fēng)險分擔(dān)的前提是風(fēng)險識別。分析PPP項目運作模式，發(fā)現(xiàn)可能的風(fēng)險主要來源于三個方面[9]：一是政府和社會資本追求的目標(biāo)不一致；二是政府和社會資本方的信息不對稱導(dǎo)致雙方可能產(chǎn)生機(jī)會主義行為[10]；三是政府和社會資本方的伙伴關(guān)系是在不確定性環(huán)境中建立的。結(jié)合對風(fēng)險來源的分析，通過對農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目全生命周期的系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)項目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險主要是政府決策失誤風(fēng)險；建設(shè)和運營階段的風(fēng)險主要包括工程風(fēng)險、成本超支風(fēng)險、組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險、法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、外部協(xié)作風(fēng)險、社會風(fēng)險、完工風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險等。如果合同期滿，涉及到項目的移交，還可能面臨推遲移交風(fēng)險、人員管理風(fēng)險等。

為了使PPP項目整個生命周期內(nèi)的風(fēng)險得到最優(yōu)控制，按照比較優(yōu)勢理論，PPP項目中應(yīng)該堅持由最適宜承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。結(jié)合國家發(fā)展改革委關(guān)于PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的指導(dǎo)性意見[11]“項目建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)”以及財政部對項目風(fēng)險分擔(dān)的相關(guān)表述[12]“原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)”。并考慮到政府風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制以及社會資本方管理能力等要素，按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，可以設(shè)計出農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目風(fēng)險分配的框架。

3 農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的保障措施

在農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域引入PPP模式是提升農(nóng)村環(huán)境治理效率的重要手段。為了保障農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式運行機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)并發(fā)揮預(yù)期功能，必須完善相關(guān)法律法規(guī)、創(chuàng)新投融資模式、健全績效考核。

3.1 完善法律法規(guī)

依法合規(guī)是PPP模式運行的前提和基礎(chǔ)。然而PPP模式在我國的大規(guī)模推廣不久，相關(guān)法律法規(guī)尚不健全。主要表現(xiàn)在三個方面：首先，我國尚沒有PPP立法，對實務(wù)中的很多具體問題沒有明確的規(guī)定。這導(dǎo)致PPP項目的運行面臨巨大的法律法規(guī)風(fēng)險，使得許多社會資本對PPP項目望而卻步。其次，財政部和國家發(fā)展改革委等部門都下發(fā)過關(guān)于PPP的一系列文件，對推動PPP規(guī)范化發(fā)展起到了積極推動作用，但是兩部委出臺的政策文件中部分內(nèi)容存在交叉重疊甚至相互沖突的地方，導(dǎo)致地方政府在PPP項目操作中無所適從。最后，財政部、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門出臺的文件中均涉及到了農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式相關(guān)的內(nèi)容，但尚未出臺具體的操作規(guī)范。關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目的構(gòu)成要件缺乏清晰合理的界定，這都阻礙了PPP模式在農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的推廣。

PPP立法的根本目的是化解不確定性、降低不確定性帶來的風(fēng)險。完善相關(guān)法律法規(guī)是保障農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式依法合規(guī)推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。針對當(dāng)前PPP法律法規(guī)中存在的問題，建議從以下三個方面加以改進(jìn)：首先，盡快出臺“PPP基本法”。盡管早在2017年國務(wù)院法制辦就公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》并向社會公開征求意見，但時至今日，正式文稿依然沒有公布。為了緩解我國當(dāng)前PPP政策“政出多門”且缺乏上位法指導(dǎo)的情況，有必要在條件允許的情況下盡快出臺PPP上位法，以規(guī)范政府和社會資本合作，保障合作雙方的合法權(quán)益。其次，針對國家發(fā)展改革委和財政部出臺的關(guān)于PPP的相關(guān)政策文件中存在的不一致甚至相互沖突的地方，建議協(xié)調(diào)兩部委職責(zé)分工，出臺規(guī)范性的補(bǔ)充解釋文件。最后，為了保障農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的順利操作，建議出臺專門的《農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式操作指南》。

3.2 創(chuàng)新融資模式

PPP模式是一種新型的融資模式與項目運作模式，資金投入程度事關(guān)PPP項目的運行效果。從當(dāng)前我國PPP項目融資模式來看，還存在融資方式以直接融資為主、融資工具創(chuàng)新不足、平均單筆融資金額較小、長期投資者較少等問題。由于農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目建設(shè)周期長、投資回報期長、收益不確定性等特點，項目公司的融資壓力尤為嚴(yán)重。

為了籌集農(nóng)業(yè)面源污染治理項目所需資金，保障PPP項目的順利施行，必須進(jìn)行投融資模式的創(chuàng)新。首先，針對PPP項目融資以直接融資為主的現(xiàn)狀，在法律政策允許的范圍內(nèi)，鼓勵項目公司通過開展排污權(quán)、收費權(quán)等質(zhì)押擔(dān)保融資，提升PPP項目的間接融資能力。其次，針對融資工具創(chuàng)新不足的問題，鼓勵金融機(jī)構(gòu)以融資租賃、投貸聯(lián)合、資管計劃、資產(chǎn)證券化、投貸保貼一體化等多種方式為PPP項目提供資金支持。再次，針對平均單筆融資金額較小的問題，鼓勵金融機(jī)構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級，提升PPP項目融資能力。最后，針對PPP項目長期投資者較少的問題，在風(fēng)險可控的前提下，鼓勵保險基金、社?；?、養(yǎng)老金等長期投資者參與農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目。

3.3 健全績效考核

系統(tǒng)全面的績效考核機(jī)制是PPP項目順利推廣的重要保障。一個系統(tǒng)的績效考核機(jī)制應(yīng)該貫穿PPP項目全生命周期內(nèi)，具體內(nèi)容包括績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果運用等活動。項目績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定是績效考核機(jī)制的關(guān)鍵和核心環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目利益相關(guān)者眾多，項目績效目標(biāo)的設(shè)定必須兼顧主要利益相關(guān)群體的價值訴求。政府、社會資本方和社會公眾是農(nóng)業(yè)面源污染治理的核心利益相關(guān)者。政府發(fā)起農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目的訴求是在提高環(huán)境公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率的同時緩解政府環(huán)境治理資金支出壓力。社會資本方參與農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目的目的是獲得顯性的投資回報和隱性的聲譽(yù)回報。社會公眾，尤其是項目所在地的農(nóng)戶則希望獲得環(huán)境質(zhì)量的改善。因此，對農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP項目的績效進(jìn)行評價，不能僅從傳統(tǒng)績效評價的“3E”（經(jīng)濟(jì)-Economy，效率-Efficiency，效果-Effectivenes）角度設(shè)定考核目標(biāo)和考核指標(biāo)，而應(yīng)該注重對項目所創(chuàng)造公共價值的考核[13]。項目所創(chuàng)造的公共價值包括經(jīng)濟(jì)價值、社會價值和環(huán)境價值等方面。

項目績效評價是項目運行中的常規(guī)流程，按照財政部的規(guī)定，項目實施機(jī)構(gòu)定期開展PPP項目績效監(jiān)控，社會資本負(fù)責(zé)項目日常績效監(jiān)控，監(jiān)控的目的是考察項目目標(biāo)制行情況，若出現(xiàn)偏差則采取措施進(jìn)行糾正。PPP項目績效考核不是目的，而是依據(jù)和手段。項目績效考核機(jī)制中的另一個重點關(guān)注的環(huán)節(jié)是評價結(jié)果的運用。在政府付費和可行性缺口補(bǔ)助模式下，績效評價結(jié)果應(yīng)該成為政府依效付費的依據(jù)，政府承擔(dān)的年度運營補(bǔ)貼支出應(yīng)該與當(dāng)年社會資本的績效評價結(jié)果完全掛鉤。在使用者付費模式下，社會資本獲得的收益也應(yīng)該與績效評價結(jié)果掛鉤。另外，項目合同期滿，績效評價結(jié)果可以作為項目是否展期的依據(jù)。

4 總結(jié)

PPP模式是政府提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，緩解財政壓力的重要手段。政府希望通過將PPP模式引入農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域以提升環(huán)境公共物品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，同時緩解政府的環(huán)境保護(hù)支出。未來一段時期，隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的繼續(xù)推進(jìn)，社會資金將會持續(xù)投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。不斷完善農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的運行機(jī)制能夠有效推動農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域承接更多的社會資金，解決我國農(nóng)業(yè)面源污染治理的資金難題和運營難題，形成農(nóng)業(yè)面源污染防治的長效機(jī)制。然而，農(nóng)業(yè)面源污染的治理不是一蹴而就的，隨著治理技術(shù)和治理機(jī)制的不斷完善，農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的運行前提會發(fā)生改變，因此，農(nóng)業(yè)面源污染治理PPP模式的運行機(jī)制也必須根據(jù)外部環(huán)境的演變進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。